基礎設施過去、現在和未來案例集/英吉利海峽隧道

法國英吉利海峽隧道入口。

英吉利海峽隧道，也被稱為“海峽隧道”，是一條長 51 公里/31 英里的鐵路隧道，位於英吉利海峽下方。它連線英國東南部和法國北部。海峽隧道由兩條鐵路隧道和一條中間的維修和緊急疏散服務隧道組成。隧道承載著由歐洲之星運營的高速客運列車、用於客運和貨運公路車輛的歐洲隧道穿梭列車以及國際貨運列車。

穿過隧道的列車最高時速可達 160 公里/小時。早在 1802 年就出現了建造橫跨海峽固定通道的計劃；從兩國提出了大約 12 個早期提案，但均未成功。最終，目前的隧道專案於 1988 年開始組織和建設。它於 1994 年 6 月投入運營，按今天的貨幣計算，耗資近 150 億美元。該專案由英國和法國公司和銀行組成的財團私營融資。

Getlink，前身為歐洲隧道集團，是一家總部位於巴黎的上市公司，負責管理和運營英吉利海峽隧道、歐洲隧道穿梭列車服務，並透過隧道運營的其他客運和貨運列車賺取收入。自 1994 年以來，已有超過 4.5 億名乘客使用歐洲之星或歐洲隧道穿梭列車透過隧道，超過 4.3 億噸貨物已透過隧道運送。

參與者

由法國總統弗朗索瓦·密特朗領導的法國政府和由英國首相瑪格麗特·撒切爾領導的英國政府簽署了《坎特伯雷條約》，兩國政府達成一致，允許隧道建設。

英吉利海峽隧道集團/法國芒什 (CTG-FM)

英國英吉利海峽隧道集團由兩家銀行和五家建築公司組成。法國芒什由三家銀行和五家建築公司組成。這個組織最初提出並規劃了隧道。

Getlink

Getlink，前身為歐洲隧道集團，是一家總部位於巴黎的公司，負責管理和運營英吉利海峽隧道。Getlink 還運營“Le shuttle”，這是在法國和英國之間運營的鐵路穿梭服務。它透過鐵路運輸乘客和商用公路車輛穿越英吉利海峽隧道。

橫跨海峽通道

TML 是一組英國和法國建築公司，負責建造英吉利海峽隧道。在其鼎盛時期，它僱傭了近 14,500 人，每天花費超過 550 萬美元。

歐洲之星

歐洲之星是一條連線英國與法國和比利時的高速鐵路服務。該公司運營著唯一一條穿越英吉利海峽隧道的客運鐵路服務，但與 Getlink 獨立。

時間線

海峽隧道的開始

            海峽隧道，也稱為海峽隧道，的想法最初是由法國礦工阿爾伯特·馬修在 1802 年提出的。馬修的計劃包括在英吉利海峽中央建造一座人工島，來自英格蘭和法國兩側的兩條隧道將在那裡交匯。交通工具將是馬車，這些馬車在中間島嶼相遇時將換乘。該計劃不會獲得任何真正的吸引力，並將在後來失敗。然而，這將開啟幾個世紀以來類似隧道的嘗試，這些嘗試將試圖將不列顛群島與歐洲大陸連線起來。

            在 1830 年代，在馬修的第一個提議提出幾十年後，法國工程師艾梅·託姆·德·加蒙德將對海峽隧道進行第一次地質和水文勘測。他在這方面的調查工作將持續到 1856 年，直到他終於向拿破崙三世展示了他的調查結果。德·加蒙德將展示他自己的海峽隧道版本，這是阿爾伯特·馬修 50 多年前以來的第一個版本。這個提議將是一條鐵路，而不是以前的馬車方式。德·加蒙德的計劃最終也失敗了。在英國方面，像喬治·沃德·亨特、威廉·洛和約翰·霍克斯肖爵士這樣的政治家和政治家也會推動類似的海峽隧道建設。然而，這些英國政治家比他們的法國同行更不成功。

第一次海峽隧道嘗試

        第一次嘗試建造海峽隧道發生在 1876 年。法國和英國達成協議，建造試用隧道。這是為了確保雙方都願意承諾建造實際隧道。第一次開挖將於 1881 年在法國和英國兩側開始。領導法國團隊的是亞歷山大·拉瓦利（蘇伊士運河的承包商），領導英國團隊的是愛德華·沃特金爵士（英國鐵路企業家）。兩側的第一次開挖都取得了成功，然而，開挖一年後，來自英國媒體和政治家的壓力導致英國方面停止了施工。這導致了該專案最終失敗，因為法國在沒有英國批准的情況下無法繼續開挖。

前現代嘗試

            英國首相大衛·勞合·喬治將是第一個恢復海峽隧道專案的人。他將在第一次世界大戰結束後在巴黎和平會議上提出這一提議。然而，由於第一次世界大戰結束後幾年出現的偏執和民族主義，儘管得到前任首相的支援，該專案仍無法恢復任何動力。英國公眾和政治家想要保護不列顛群島，因為他們目睹了第一次世界大戰給歐洲大陸帶來的破壞。

            不久之後，飛機的使用將導致這些恐懼發生變化。法國和英國的空中力量變得如此強大，以至於英吉利海峽實際上已不再是戰略要地。不再有防衛理由反對建造隧道。兩國之間將開始談判，並在 1964 年和 1965 年進行新的地質和技術勘測。將近十年後，海峽隧道的建設於 1974 年開始。然而，在該專案建設一年後，英國政府無限期地暫停了該專案

海峽隧道的建設

        英國對該專案的取消將持續到 1987 年。在《坎特伯雷條約》中，英國首相瑪格麗特·撒切爾和法國總統弗朗索瓦·密特朗將同意允許該專案繼續進行的條款。隧道的第一次鑽探工作將在次年開始。法國將於 1988 年 6 月開始他們的建設，而英國則在同年的 12 月開始鑽探。

            專案初期，施工因意外死亡事故而放緩，需要實施新的安全協議。雖然這不會阻止專案進行，但 1990 年年底，來自海峽兩側的隧道會在英吉利海峽下方交匯。專案施工和收尾將在交匯後的四年內完成。最終，1994 年 5 月 6 日，英國女王伊麗莎白二世和法國總理弗朗索瓦·密特朗舉行儀式，宣佈隧道正式開通。

地圖和圖表

英吉利海峽和海底隧道的地質剖面圖

海底隧道組織結構圖

海底隧道地圖

海底隧道橫截面圖，顯示兩條行車隧道和中間的服務隧道

政策問題

地質

隧道的挖掘是建造隧道的重要且複雜的部分之一。英吉利海峽下方地層由多層可滲透的白堊巖組成。這意味著工程師需要選擇一層深層的岩石，以防止水侵蝕隧道的一部分。為此，工程師選擇了“白堊泥灰岩”層。白堊泥灰岩層被選中的原因是其低滲透性可以保護隧道免受侵蝕，以及出於安全目的，該層燧石含量低。這將有助於防止挖掘過程中發生火災。

這個地質過程的一部分也包括化石的移除。雖然地質調查的最初目的並非挖掘化石，但挖掘卻發現了大量全新世和晚冰川時代的化石層。由此產生的挖掘幫助科學家們更詳細地瞭解了 13,000 年前英吉利海峽谷地區存在的生命。

防禦

英吉利海峽將歐洲大陸與不列顛群島隔開。這種分離在數千年間幫助島嶼抵禦了入侵者。因此，對於英國人來說，建造一個在某種程度上會削弱甚至使海峽防禦失效的隧道，並不是他們所樂見的。然而，隨著時間的推移，海底隧道對不列顛群島防禦的威脅減弱了。飛機的發明及其在戰爭中的廣泛使用改變了戰爭方式，使敵方能夠直接轟炸島嶼。由於不再有真正意義上的防禦理由阻礙英國人，海底隧道的建設終於得以進行。

然而，近幾年的移民現象表明，雖然軍事威脅可能不存在，但安全威脅卻依然存在。早在 2015 年，歐洲面臨的移民危機就開始對各國移民處理系統造成壓力。這導致大量移民在歐盟境內隨意流動。許多移民抵達歐洲後，會選擇繼續前往英國。由於英語是這些移民中最常見的語言，英國似乎是一個更適合定居的選擇。由於英國當時仍是歐盟成員國，人員自由流動原則允許這些移民嘗試這樣做。

在這些穿越嘗試中，移民要麼試圖偷偷潛入前往英國的火車，要麼更危險地試圖進入隧道穿越。多年來，許多移民在嘗試這條危險的旅程中喪生或被拘留。儘管近年來，英國和法國政府都投入了大量資源來解決這個問題，加強了車站和隧道入口的安保。雖然這阻止了更多移民進入隧道喪生的情況，但移民現在選擇嘗試穿越海峽本身，這同樣危險。

區域增長和發展

擴大英國肯特郡和法國加萊地區區域增長的承諾，幫助獲得了公眾支援。這兩個地區分別是英國和法國的低收入和欠發達地區。該專案預計將為這兩個地區創造數千個永久性就業崗位，成為經濟引擎。然而，由於許多工作崗位都需要高技能勞動力，該專案甚至在開始之前就預計，所需崗位的 40% 需要來自該地區以外的勞動力。據報道，自開通以來，海底隧道對當地經濟幾乎沒有直接經濟影響。法國加萊確實從歐盟獲得了經濟補貼用於發展目的，但英國肯特郡即使在英國仍是歐盟成員國時，也未獲得任何補貼。但是，沒有報道表明加萊獲得的補貼與海底隧道的存在有任何關係。然而，海底隧道促進了歐洲大陸與不列顛群島之間的貿易擴大，目前歐洲 25% 的進口商品都經由隧道運送。

自第一條隧道開通以來，一直有關於開通第二條隧道的計劃。早在瑪格麗特·撒切爾最終同意該專案時，協議的一部分是歐隧道公司將在 2000 年之前提交第二條隧道的計劃。該公司能夠按時完成任務併發布了提案，但除了撒切爾本人之外，並沒有真正推動該公司的第二條隧道提案。撒切爾主張建造第二條隧道，並允許駕駛員自由穿過它。該計劃被認為過於危險，因為在這樣的隧道中發生碰撞或事故的可能性會高得多。雖然目前還沒有建造第二條隧道的動力，尤其是在當前隧道產能僅為 50% 的情況下，近年來無人駕駛技術的出現讓許多人相信這樣的隧道可能是可行的。

機構安排

海底隧道獨一無二之處在於，它既是公私合營專案，又是政府間專案。它是英國私營企業、法國公共部門、英國政府和法國政府之間的合作專案。1985 年，由兩家英國銀行和五家英國建築公司組成的海底隧道集團和由三家法國銀行和五家法國建築公司組成的法國海峽公司合併，組建了海底隧道集團/法國海峽公司（CTG/F-M），並向法國和英國政府提交了建造海底隧道的提案。

1986 年，英國和法國簽署了坎特伯雷條約，授權兩國之間建造隧道，並制定了專案管理框架。該條約還設立了政府間委員會（IGC），負責代表政府監督隧道的建設和運營。一個月後，特許經營協議簽署，授權 CTG/F-M 設計、融資、建造和運營海底隧道 55 年，之後將其移交給英國和法國政府。

特許經營協議簽署後，CTG/F-M 被新成立的歐隧道公司（現稱為 Getlink）吸收。歐隧道公司與英法連線公司（TML）簽訂合同，建造隧道。TML 由英法連線公司和法國海峽公司組成。英法連線公司由最初屬於海底隧道集團的五家建築公司組成，負責建造英國碼頭和開鑿隧道北半部分。法國海峽公司同樣由最初屬於法國海峽公司的五家建築公司組成，負責建造法國碼頭和開鑿隧道南半部分。建設完成後，隧道的控制權歸還歐隧道公司，TML 解散。

資金+融資

資金

資金始終是海底隧道的一大難題。最初的估計將隧道的造價定為 48 億英鎊。歐隧道公司計劃籌集 60 億英鎊用於支付這些費用以及專案可能產生的任何超支。當隧道於 1994 年開通時，該專案已經花費了超過 100 億英鎊。預算超支主要來自三個來源：估算時未固定的成本、IGC 要求的設計變更以及專案的龐大規模。1986 年進行估算時，已簽署合同中唯一確定成本的是隧道開挖成本，裝置成本和其他建設成本尚未商定。坎特伯雷條約和特許經營協議都賦予了 IGC 在建設和運營期間的廣泛監督權。IGC 多次利用這些權力提高了對專案安全、安保和環境保護的期望。所有這些變化都增加了建設成本，並且在最初的估計中沒有預期。最後，海底隧道是一個大型專案，大型專案很少能夠按時或按預算完成。很明顯，歐隧道公司預計會有超支，因為他們最初的計劃是籌集 60 億英鎊的資金，這將涵蓋 25% 的預算超支。通行費和使用費旨在償還為專案融資所需的貸款，以及維護和運營費用，甚至獲得利潤。

融資

該專案完全由私人資本融資。瑪格麗特·撒切爾反對使用公共資金進行該專案。英國人也不願意使用公共貸款為該專案提供資金，以避免在風險投資失敗時出現任何公共風險。這給專案的融資帶來了額外的困難。英法海底隧道公司不得不依靠私人貸款來支付成本，而私人貸款的利率遠高於公共擔保貸款；再加上專案超支，導致專案的實際成本遠遠超過最初的預估。 在隧道的建設過程中，曾多次出現英法海底隧道公司是否能夠繼續建設隧道的疑問，只要瀏覽20世紀90年代的任何一家英國主要報紙，你就能證實這一點。

隧道的實際交通量也遠低於最初的估計。所有運營和維護資金都來自通行費和使用費。這是兩國政府對該專案唯一的財務貢獻方式，因為歐洲之星（連線英國、法國和比利時的國有客運鐵路服務）確實支付了使用該路線的保證使用費。低於預期的收入和高於預期的利息支付導致英法海底隧道公司多年來一直面臨著財務不確定性。該公司主要透過債務重組和獲得特許協議中規定的運營期限延長（最初為65年，後來延長至99年）來維持運營。英法海底隧道公司在建成20年後的2008年首次支付了股息，每股0.04歐元。2020年股息率曾一度升至每股0.41歐元，但由於該公司在2020財年報告淨虧損1.13億歐元，主要原因是由於新冠肺炎疫情導致的使用量下降，2021年股息率跌至每股0.05歐元。

案例敘述、經驗教訓和啟示

英法海底隧道是一項重要的基礎設施，連線著英格蘭/蘇格蘭/威爾士與歐洲大陸。隧道的建設歷經數百年，是法國和英國雙方精心規劃的結果。1987年《坎特伯雷條約》簽署後，隧道開始修建。隧道完全透過私人資金融資。儘管隧道的交通量低於預期，並且超支，但最終還是在建成20多年後開始向投資者支付股息。從旅客的角度來看，隧道取得了巨大成功，使穿越英吉利海峽更加便捷、快速、便宜，無論用於個人出行還是商業用途。2017年，英法海底隧道為超過2000萬名乘客和160萬輛商用卡車提供了通道。然而，對於投資者來說，隧道從未達到預期客流量，成本仍然比收益高出約80億英鎊。

效率

總體而言，隧道的效率記錄好壞參半。與之前僅有的渡輪選擇相比，該隧道在穿越英吉利海峽的時間和體驗方面提供了微弱的改進。在英法海底隧道中，汽車在le shuttle的行程時間約為40分鐘，而渡輪大約為90分鐘。此外，隧道比渡輪提供更頻繁的服務。此外，汽車和鐵路兩種穿越海峽的新選擇方式，由於競爭加劇，導致消費者能夠享受更低廉的價格。另一方面，由於該專案對於投資者來說是一場災難，因此很難稱其為“高效”。即使對於旅客來說，隧道的效率有所提高，但隧道的高昂成本還是很難讓人接受。然而，隧道確實產生了其他難以在成本效益分析中量化的連鎖反應，包括對歐洲高速鐵路網路的進一步投資、經濟發展以及歐洲大陸與英國之間的更多連通性。

問責制

隧道由建造隧道的私人公司和投資者管理，這種結構將一直持續到2086年。但是，安全、保障和經濟監管由英法兩國政府合資成立的英法海底隧道政府間委員會 (IGC) 管理。自隧道開通以來，發生過一些安全事故。最嚴重的是1996年的一場大火，燃燒了12個小時，導致隧道關閉了一個多月。安全計劃被無視，法國和英國消防員之間也存在溝通障礙。雖然沒有人員死亡，但造成了嚴重人員傷亡和隧道損壞。雖然此後還發生過其他火災，但沒有比這起火災更嚴重。

適應性

儘管乍一看隧道只是一個鐵路隧道，但它提供了多種穿越英吉利海峽的方式。隧道有歐洲之星運營的高速客運鐵路、le shuttle運營的汽車和商用車輛交通以及傳統的貨運鐵路列車。自隧道建成以來，隧道經歷了多次危機。在2020年英國退歐生效後，關於英國或歐盟鐵路安全標準是否適用於隧道的協議尚未達成。此外，新的旅行和貨物限制也影響了旅客和貨運交通。儘管避免了英國退歐對隧道造成的最糟糕的潛在後果，但新的跨境旅行情況減少了穿越隧道的旅行次數。此外，新冠肺炎疫情也嚴重減少了隧道的客流量。2021年2月，旅客人數比上年下降了71%，貨運量下降了31%。這是英國退歐和疫情共同作用的結果。如前所述，隧道運營商在2020財年虧損了1.13億歐元。近年來，隧道還不得不應對移民激增和移民危機。在2015年歐洲難民危機最嚴重的時候，超過3.7萬名移民在7個月的時間裡試圖利用英法海底隧道逃往英國。隧道的法國一側加萊成為數千名生活在臨時營地裡的移民的家園，英國和法國政府被迫投入數百萬美元加強安全。

討論問題

• 英國退歐和疫情後的影響將如何影響隧道的未來？
• 在你看來，修建鐵路隧道而不是公路隧道是否正確？
• 英法海底隧道和其他類似的重要基礎設施應該由私人資金還是公共資金融資？

補充閱讀

"The Regional Impact of the Channel Tunnel Throughout the Community." European Commission, Office for Official Publications of the European Communities, 1996, http://aei.pitt.edu/99131/1/21.pdf.

Goldsmith, Hugh, and Patrick Boeuf. “Digging beneath the Iron Triangle: The Chunnel with 2020 Hindsight.” Journal of Mega Infrastructure & Sustainable Development, vol. 1, no. 1, Routledge, Jan. 2019, pp. 79–93, https://doi.org/10.1080/24724718.2019.1597407.

R W Vickerman (1987) The Channel Tunnel and regional development: a critique of an infra-structure-led growth project, Project Appraisal, 2:1, 31-40, DOI: 10.1080/02688867.1987.9726592 https://doi.org/10.1080/02688867.1987.9726592

Ziegelmeir, Michael. “Privatizing the ‘Chunnel’ Project - Success or Failure? - A Governance Analysis of a Public-Private-Partnership in High-Speed Rail.” Mar. 2019, pp. 1–25., https://www.researchgate.net/publication/336285232_Privatizing_the_Chunnel_project_-_Success_or_failure_-_A_Governance_Analysis_of_a_Public-Private-Partnership_in_High-Speed_Rail