基礎設施過去、現在和未來案例集/新奧爾良堤防
堤防系統由保護、防止和降低洪水高風險影響的結構組成，這些洪水可能對社會產生潛在的負面影響。堤防可以減少垂直和水平基礎設施的損害，例如路易斯安那州卡特里娜颶風期間，許多房屋、商業建築、醫院、學校、道路、橋樑等遭到破壞。洪水的影響也破壞了社會基礎設施，例如卡特里娜颶風不僅對建築物造成了物理損壞，還導致了整個堤防系統的重建。颶風影響了路易斯安那州的政策，以及美國陸軍工程兵團和卡特里娜颶風后的東南路易斯安那州防洪局等現有和新的機構結構。
國家洪水保險計劃將堤防定義為“一種人造結構，通常是土製堤岸，旨在控制、控制或轉移水流，以降低洪水風險。”[1]
國家洪水保險計劃將堤防系統定義為“一個防洪系統，包括堤防或堤防以及相關的結構，例如封閉和排水裝置。” [1]
1717年之前，控制密西西比河的嘗試主要集中在加固河流的天然堤防上。然後，法國人在1717年至1727年期間在新奧爾良附近修建了第一套人工堤防系統。堤防在大多數修建地點的測量高度高達3英尺，但在洪水氾濫期間未能控制住河流。堤防由當地土地所有者私下維護，他們使用奴隸和囚犯來進行這項工作。 [2]
然而，1859年，新奧爾良附近的一處堤防決口淹沒了200個街區，並使數千居民流離失所。因此，國會通過了沼澤法案，並對密西西比河下游進行了勘測。這引發了關於如何控制河流的爭論，是修建更多堤防？還是修建更多人工排洪口和溢洪道？不久之後，堤防系統在內戰期間遭到嚴重破壞。戰爭結束後，州堤防專員委員會撥款替換了受損的部分。儘管如此，到1870年，並沒有取得多少成就。[2]
這導致國會用密西西比河委員會取代了州堤防專員委員會。這個新委員會是為了維護和控制密西西比河而建立的。[2]
從1885年開始，在美國陸軍工程兵團安德魯·A·漢弗萊斯的領導下，開始實施“只修堤防”的政策。這項政策導致美國陸軍工程兵團擴建了路易斯安那堤防系統以及密西西比河附近的其他堤防系統。到1926年，美國陸軍工程兵團建立了一個從伊利諾伊州開羅延伸到新奧爾良的堤防系統。[2]
42年後，美國曆史上發生了一次破壞性最大的河流洪水。1927年的大洪水波及了七個州，導致大約63.7萬人無家可歸。僅在路易斯安那州，就有20個教區被淹沒。路易斯安那州發生的一件值得注意的事件發生在4月29日，當時政客們命令國民警衛隊破壞凱恩納馮堤防，以保護新奧爾良，將洪水轉移到人口較少的聖伯納德和普萊肯明斯教區。在堤防被破壞的前兩天，卡車和車隊被派去疏散大約10,000名房屋和生計被毀的居民。 [3]
38年後，貝齊颶風，美國曆史上最致命和代價最高的颶風之一，登陸新奧爾良附近。1965年9月9日，76人喪生，風暴造成超過10億美元的損失。它導致了美國陸軍工程兵團颶風防護計劃的建立，該計劃為新奧爾良提供了在卡特里娜颶風期間災難性失效的保護。[4]
40年後，卡特里娜颶風和麗塔颶風襲擊了新奧爾良。卡特里娜颶風尤其致命，是有記錄以來在美國登陸的規模最大、強度排名第三的颶風。大約有1577名路易斯安那州居民喪生。此外，據估計，卡特里娜颶風造成高達810億美元的財產損失。然而，據估計，路易斯安那州和密西西比州的綜合經濟影響超過了1500億美元。 [5]由於卡特里娜颶風暴露出路易斯安那州堤防系統的脆弱性，該州在國會的援助下徹底重建了其防洪系統。在國會撥款140億美元后，美國陸軍工程兵團建造了颶風風暴損害風險降低系統，簡稱HSDRRS。最後，路易斯安那州立法機構在得出結論，保護其公民的最佳方法是將其許多新奧爾良堤防區合併後，建立了東南路易斯安那州防洪局東西區。 [6]
路易斯安那州的整個堤防系統沒有一個單一的權威機構負責。相反，它是多個機構的組合，它們積極合作以提供風險資訊、供應、生產、維護和協調。
聯邦緊急事務管理署
聯邦緊急事務管理署 (FEMA) 致力於識別洪水災害並評估利益相關者的洪水風險，例如財產或企業損失，以及堤防受影響地區的所有其他財務風險。他們與聯邦、州、地方乃至部落合作伙伴合作，幫助識別和了解每個地區的具體風險以及最佳的緩解方法。他們還負責建立各種計劃，例如洪水保險費率圖 (FIRMs) 和洪水風險產品 (FRPs)。這些是最新資料彙編，能夠評估和傳達洪水災害區域內的這些風險，從而導致政策行動。[7]說服人們認識到風險可能是一件很難的事情，因為堤防系統是為了控制洪水和降低風險而建立的，但該系統無法消除它。堤防失效可能由各種不同的情況引起，例如維護不當、基礎不牢固、侵蝕、滲漏等。因此，聯邦緊急事務管理署表示，地方和州政府及其公民必須瞭解並採取積極措施來降低堤防失效的可能性。
聯邦緊急事務管理署工作中最關鍵的一個方面是其降低該地區利益相關者風險的能力，他們透過向受洪水影響的人提供保險來做到這一點。1968年8月1日，國會通過了《國家洪水保險法》，建立了國家洪水保險計劃。該法案多年來經過修改，但其主要目標是為房主、租房者和企業主提供聯邦保險。[7]
美國陸軍工程兵團
美國陸軍工程兵團 (USACE) 負責堤防系統的建設和維護，不僅覆蓋新奧爾良地區和密西西比河谷，還遍佈整個美國。他們的堤防安全計劃旨在確保堤防結構的可靠性和能力，使其能夠抵禦強風暴，並推薦行動方案。他們的建議旨在確保該系統不會對公眾、財產和環境造成不可接受的風險。 [8]
USACE還在新奧爾良地區實施了許多重要的防洪專案。邦尼特·卡雷溢洪道位於新奧爾良以北28英里處，是密西西比河系統最南端的洩洪道。它位於東岸的聖查爾斯教區，可以將部分洪水從河流分流到附近的湖泊，然後流入墨西哥灣，從而使洪水繞過新奧爾良和其他附近的河流社群。 [9]
颶風和風暴損害及風險降低系統
卡特里娜颶風造成巨大破壞後，工程兵團獲得了聯邦政府146億美元的撥款，用於設計和建造颶風和風暴損害風險降低系統 (HSDRRS)。這是負責保護路易斯安那州東南部沿海地區的防洪系統。該專案旨在建造新的堤防、防洪牆、防洪閘、泵站或升級現有設施。其目標是降低大新奧爾良都會區遭受颶風和風暴損害的風險。HSDRRS是美國陸軍工程兵團歷史上最大的民用工程專案。該系統旨在提高公眾安全，並減少路易斯安那州東南部因風暴潮造成的財產損失。 [10]
它包括一個總長350英里的周邊系統，由兩個國會授權的減災專案組成：位於密西西比河東岸的龐恰特雷恩湖附近地區和西岸及附近地區。它結合了屏障、扇形閘門、防洪牆、防洪閘和堤防，在每個附近地區形成一道“圍牆”。它還包含70英里的內部減災系統，包括73個非聯邦泵站、3個運河封閉結構和4個帶閘門的出水口 [11]。內部減災系統包括世界上最大的防浪設施和世界上最大的排水泵站。該系統大幅降低了大新奧爾良地區超過100萬居民在百年一遇風暴中的洪水風險；這是一種在任何一年發生機率為1%的嚴重風暴潮。 [12]在該系統內各種專案完成後，USACE會放棄運營和維護職責，將其轉移到路易斯安那州東南部防洪管理局。
路易斯安那州東南部防洪管理局
堤防系統另一個至關重要的制度方面是路易斯安那州東南部防洪管理局 (SLFPA)，該機構成立於2006年。該機構的建立是卡特里娜颶風災後重建的直接結果。路易斯安那州認為，如果將堤防系統專案和計劃區域化，而不是像卡特里娜颶風之前那樣由USACE建造並完全由當地堤防委員會維護，則協調堤防系統專案和計劃將更加高效。 [13]
SLFPA分為東西兩個區域；這是因為東岸和西岸被密西西比河隔開，位於兩個不同的洪泛區。東岸的洪水威脅來自龐恰特雷恩湖，而西岸的洪水威脅來自墨西哥灣的風暴潮。因此，東西兩岸的優先事項和重點領域不同；因此，它們分別由不同的委員會管理，所有委員會成員均由州長任命。SLFPA與美國陸軍工程兵團密切合作，就HSDRRS及其組成部分的設計和施工提供意見。當堤防系統的最後一個主要專案正式完工時，運營責任從USACE轉移到SLFPA。 [13]
風險
[edit | edit source]新奧爾良東岸和西岸堤防系統被歸類為高風險，因為該系統存在鉅額成本，且可能遭到破壞。其風險在於，如果堤防決口，聖查爾斯、奧爾良、傑斐遜、聖伯納德和普萊基明斯教區的商業和住宅區都將被洪水淹沒。與堤防系統相關的另一個風險是在漫頂前發生決口，這是由於缺乏護坡。正在為所有HSDRRS堤防安裝高效能草皮加固墊，以提高堤防的韌性。HSDRRS還旨在降低與百年一遇風暴相關的風險。堤防狀況良好，預計在未來的負荷下也能表現良好。 [14] [16]
地圖/圖片
[edit | edit source]
第一張地圖： [15]；第二張地圖： [14]；第三張地圖： [16]
資金/融資
[edit | edit source]由於堤防系統缺乏盈利動機，因此完全由各級政府（聯邦、州和地方）提供資金/融資。堤防是純粹的公共產品，每個人都從中受益，因為它們是非競爭性和非排他性的。非競爭性是指一個人的消費不會妨礙另一個人的消費。非排他性是指堤防影響區域內的每個人都受益於其使用，無論是否付費。
卡特里娜颶風之後，聯邦政府撥款146億美元，用於升級現有設施並建造新設施，以確保新奧爾良堤防系統的安全。聯邦政府完全資助了所有被毀的原始堤防和防洪基礎設施。然而，聯邦政府為加強路易斯安那州堤防系統的額外新專案（如防洪閘、泵站和防浪設施）提供了65% 的資金，而路易斯安那州政府則支付了其餘35% 的資金，並支付利息。 [17]
然而，路易斯安那州正在努力按時償還債務。在最初的十年裡，路易斯安那州無需支付其欠款的35%。但在那十年裡，利息立即開始累積。目前，路易斯安那州的美國立法者正在協商一項協議，如果路易斯安那州能夠在2023年之前完全償還債務，則允許免除建設利息費用。如果他們能夠償還這筆債務，路易斯安那州將能夠節省至少10億美元的利息費用。如果他們無法償還，該州將不得不制定一個為期30年的還款計劃，並支付利息；相關的總成本將接近30億美元。 [18]
該管理局可以透過公決徵稅獲得資金，也可以請求州或地方政府提供贈款、授權或撥款。為了獲得此類資金，SLFPA必須能夠預測其未來的財務責任。話雖如此，由於管理局面臨各種需求和規定，這反過來又需要更多資金來滿足這些需求，因此預測未來的財務責任非常困難。他們2015年的預測表明，由於2016年以後的管轄費用資金不足，SLFPA-W到2024年將出現5000萬美元的赤字。為了解決這種資金不足問題，SLFPA-W開展了公眾教育活動，並在西傑斐遜堤防區 (WJLD) 和阿爾及利亞堤防區 (ALD) 的選票上進行稅務公決。ALD批准了這項稅收，但WJLD失敗了。 [19]
政策問題
[edit | edit source]自然防洪解決方案和氣候變化
氣候正在考驗全國基礎設施的承受能力。更具體地說，隨著極端天氣模式增多和海平面上升，用於建造堤壩的傳統基礎設施正面臨質疑。儘管新奧爾良堤防系統在卡特里娜颶風之後進行了重建，比卡特里娜颶風之前更加堅固和有效，但它並沒有改變新奧爾良目前正在沉入墨西哥灣的現實。此外，新奧爾良堤防系統的設計僅能抵禦百年一遇的暴風雨，鑑於五百年的洪水發生的頻率越來越高，這一點令人擔憂。此外，其他堤防系統在應對艾達颶風方面也沒有像新奧爾良堤防系統那樣幸運。例如，拉菲特鎮被颶風淹沒，儘管他們最近建造了一座7英尺高的堤壩，原本打算作為這個小型捕蝦小鎮的長期投資。[20]
艾達颶風期間堤壩的潰決，例如拉菲特鎮發生的事件，暴露了一個現實：無論你能夠建造多高的堤壩，大自然最終總能夠將其摧毀，尤其是在我們目前所處的這種氣候變化狀態下。由此可以得出的一個政策決定是，對居住在易洪地區的人們進行某種協調的搬遷，氣候專家稱之為“有序撤退”。隨著天氣事件變得更加嚴重，海平面的持續上升，繼續將資源投入到堤壩建設中似乎毫無意義。即使像新奧爾良這樣的主要城市搬遷無法實現，但在其他地方，比如拉菲特鎮，進行搬遷是必要的也是可行的。[20]
另一項政策措施是採用自然防洪解決方案。顧名思義，自然防洪解決方案旨在利用美國的環境來對抗洪水，而不是繼續用混凝土和鋼材建造堤壩。氣候變化正在挑戰美國控制和預防洪水的傳統方式，這一認識是如此明顯，以至於國會最近通過了2020年水資源開發法案。該法案指示美國陸軍工程兵團在考慮傳統堤壩基礎設施的同時，也要同樣重視基於自然的系統。[21]
自然防洪控制解決方案的一個例子是，美國陸軍工程兵團在密蘇里河的一段堤壩被沖垮後，建造了一段5英里的河段。這開闢了約1000英畝的洪泛區，有助於減少未來的洪水，同時也為一些被認為稀有且數量正在減少的物種提供了棲息地。然而，這個成功案例並非典型，因為美國陸軍工程兵團更傾向於快速修復堤壩，而不是建造分流洪水的通道，並且需要時間來獲取土地，就像他們在密蘇里河所做的那樣。這令人擔憂，因為在過去的5年中，與天氣和氣候相關的災害給美國造成了超過6300億美元的損失。[21]
另一種自然防洪控制解決方案是紅樹林。除了提供野生動物棲息地外，它們還能提供抵禦洪水的自然保護。紅樹林還能再生，提供永久的保護。此外，2016年的一項研究表明，美國東北部各州在超級風暴桑迪期間節省了超過6.25億美元，部分原因是擁有溼地的地區的財產損失平均比沒有溼地的地區少10%。[21]
氣候變化現在和未來帶來的影響，正在挑戰美國管理和控制洪水的傳統方式。傳統的堤壩基礎設施可能不足以應對海平面上升和更極端的天氣模式。
環境種族主義？
路易斯安那州的堤壩和堤壩系統方面的不平等現象是顯而易見的。艾爾頓是普萊基明斯教區的一個小鎮，位於新奧爾良以南30英里處。艾爾頓也是路易斯安那州最古老的以黑人為主的社群之一，由解放的奴隸於1800年建立，目前大約有52戶黑人家庭。與新奧爾良不同，艾爾頓在艾達颶風中沒有那麼幸運。除了車輛、棚屋和其他個人財產受損外，房屋、教堂和棺材等更有價值和紀念意義的物品也遭到損壞、移位，甚至完全被摧毀。[22]
艾爾頓的許多居民認為，如果路易斯安那州政府投入足夠的資源建造足夠的堤壩，那麼艾達颶風造成的嚴重損害本來是可以避免的。根據美國陸軍工程兵團公共事務專家雷內·波切的說法，艾爾頓及其他社群附近的堤壩基本上只是土堆，幾乎無法抵禦風暴產生的150英里/小時的大風。[23]普萊基明斯教區前議員奧黛麗·特魯芬特認為，艾爾頓的破壞主要是一場人為災難，她說：“這本來可以在幾年前就避免，但由於歧視和該教區的歷史，我們才陷入了今天的困境”。[22]
最後，缺乏建立和維護足夠防洪安全措施的資源，據推測部分原因是該州希望讓私營化石燃料公司在資源豐富的土地上設立工廠。[22]
路易斯安那州的堤防系統是路易斯安那州基礎設施的重要組成部分。堤防系統以聯邦緊急事務管理局（FEMA）、美國陸軍工程兵團（USACE）和路易斯安那州堤防和保護區管理局（SLFPA）等機構制定的各種政策為中心。FEMA是一個聯邦機構，與州、地方和部落代表合作，幫助識別和分析洪水災害及其財務風險。FEMA的一些做法是編制洪水保險費率圖和洪水風險產品等報告。
SLFPA是在卡特里娜颶風之後成立的，目的是集中各個教區，以幫助協調新奧爾良各教區之間的防洪工作。由於其位於密西西比河沿岸，因此分為東西兩個實體。
卡特里娜颶風之後，聯邦政府向USACE撥款146億美元用於建造HSDRRS。他們的主要目標是在路易斯安那州東南部沿海地區建立一個防洪保護系統。他們建造了新的堤壩、防洪牆、防洪閘和升級的抽水站，以降低新奧爾良地區風暴造成的損害風險。
堤壩是公共產品，因此路易斯安那州的堤防系統由公共資金資助，因為私營部門沒有獲利動機。如上所述，路易斯安那州獲得了146億美元的資金，但他們卻難以償還本息。聯邦政府資助了65%的費用，其餘35%必須由州政府支付。路易斯安那州可以選擇在2023年之前全額無息償還債務，或制定一個30年的還款計劃。
氣候變化挑戰了傳統防洪措施的實施方式。堤壩並不能改變水位上升和該地區極端天氣模式發生頻率增加的事實。無論向堤防系統投入多少資金，大自然最終都會獲勝。由於他們面臨的這些情況，他們正在認真考慮搬遷和基於自然的洪水防護等政策。
一個啟示是，與其將資金投入到已經繁榮的高收入地區，不如將資金投入到更多貧困地區。為高收入地區提供資金會導致高收入和低收入社群之間的財富差距擴大。它會造成一種自卑感，即存在一個難以攀登的社會階梯。不太富裕的地區可以重新分配用於堤壩的當地資金，並將它們投資於改善教育質量、醫療保健和他們一直缺乏的基本政府服務。這將透過間接縮小人力資本投資帶來的財富差距，幫助創造一個更加穩定的州經濟。
另一個啟示是，氣候變化最終將使傳統的堤防系統過時。因此，政府將不得不制定新的政策解決方案來應對這一問題。
路易斯安那州堤防系統缺乏透明度令人擔憂，因為它使居民難以瞭解與堤防相關的風險。它也使得難以瞭解當地堤防的狀況以及聯絡誰來解決這個問題。雖然新奧爾良擁有大量關於其堤壩的資訊，但該州的其他教區卻並非如此。
1.) 路易斯安那州是否應該承擔卡特里娜颶風后建造額外堤壩結構的貸款償還責任？如果是，路易斯安那州應該如何償還？
2.) 關於氣候變化如何挑戰傳統的防洪措施，路易斯安那州應該做出哪些政策調整（如果有的話）？
3.) 你對新奧爾良以外的以黑人為主的社群缺乏足夠的資源來建造能夠保護他們免受洪水侵害的堤防系統的看法如何？
1.) FEMA。“什麼是堤防？”，不詳。 https://www.fema.gov/sites/default/files/2020-08/fema_what-is-a-levee_fact-sheet_0512.pdf.
2.) 美國曆史期刊。“新奧爾良堤防系統：時間線”，2007年12月，693-876。 http://archive.oah.org/special-issues/katrina/resources/levee.html
3.) 吉姆·布拉德肖。“1927年大洪水”，不詳。 https://64parishes.org/entry/great-flood-of-1927.
4.) 凱爾比·奧奇利。“貝西颶風”，不詳。 https://64parishes.org/entry/hurricane-betsy.
5.) Do Something .org。“關於卡特里娜颶風的11個事實”，不詳。 https://www.dosomething.org/us/facts/11-facts-about-hurricane-katrina.
6.) 西南路易斯安那州防洪管理局。“歷史”，不詳。 https://slfpaw.org/home/about-us/history/.
7.) FEMA。“NFIP和堤防：概述”，2021年5月。 https://www.fema.gov/sites/default/files/documents/fema_nfip-levees.pdf.
8.) 美國陸軍工程兵團。“美國陸軍工程兵團堤防組合報告”，2018年3月。 https://usace.contentdm.oclc.org/utils/getfile/collection/p266001coll1/id/6922.
9.) 美國陸軍工程兵團。“美國陸軍工程兵團：我們是誰”。訪問日期：2021年10月19日。 https://www.mvn.usace.army.mil/About/.
10.) 美國陸軍工程兵團。“工程兵團釋出HSDRRS綜合環境檔案第二階段供公眾評論”。訪問日期：2021年10月19日。 https://www.mvn.usace.army.mil/Media/News-Releases/Article/2618296/corps-releases-hsdrrs-comprehensive-environmental-document-phase-ii-for-public/.
11.) 約翰尼·布拉德伯裡。“路易斯安那州”，2017年6月1日。 http://coastal.la.gov/wp-content/uploads/2017/08/HSDRRS-Letter6-1-17.pdf.
12.) 美國陸軍工程兵團。“新奧爾良颶風和風暴損害風險降低系統事實與資料”，2014年9月。 https://www.mvn.usace.army.mil/Portals/56/docs/HSDRRS/Facts-figuresSeptember2014.pdf.
13.) 防洪管理局。“防洪管理局：我們是誰”。訪問日期：2021年10月19日。 https://www.floodauthority.org/about-us/who-we-are/.
14.) 美國陸軍工程兵團。“國家堤防資料庫”。資料庫。訪問日期：2021年10月19日。 https://levees.sec.usace.army.mil/#/levees/system/4405000556/summary.
15.)“海岸溼地規劃、保護和恢復法案”，2018年4月25日。 https://cwppra.wordpress.com/2018/04/25/levee-systems-in-louisiana/.
16.) 美國陸軍工程兵團。“國家堤防資料庫/新奧爾良西岸”，2020年12月30日。 https://levees.sec.usace.army.mil/#/levees/system/4405000557/summary.
17.) 美聯社。“分析：路易斯安那州考慮大量借款償還堤防債務”。《新奧爾良商業報》，2021年3月7日。 https://www.bizneworleans.com/analysis-louisiana-weighs-hefty-borrowing-to-pay-levee-debt/.
18.) 梅琳達·德斯萊特。“路易斯安那州可以在沒有貸款的情況下支付第一筆堤防債務”。《美聯社》，2021年5月21日。 https://apnews.com/article/la-state-wire-louisiana-business-government-and-politics-39ac651bb92d606c4077073bc8fff785.
19.) 東南路易斯安那州防洪管理局。“東南路易斯安那州防洪管理局-西：五年戰略計劃”，2016年2月。 http://slfpaw.org/wp-content/uploads/2016/06/Strategic-Plan-Final.pdf.
20.) 傑基·位元爾。“這次新奧爾良的堤防起作用了”，2021年9月2日。 https://www.curbed.com/2021/09/levees-louisiana-hurricane-ida-managed-retreat.html.
21.) 特拉維斯·洛勒。“工程兵團考慮基於自然的防洪措施”，2021年10月5日。 https://news.yahoo.com/corps-engineers-considers-nature-based-150513605.html?fr=sycsrp_catchall.
22.) 朱莉·德曼斯基。“艾達颶風過後10天，路易斯安那州歷史悠久的黑人城鎮與散落的棺材作鬥爭，洪水從街道上退去”，2021年9月14日。 https://www.desmog.com/2021/09/14/hurricane-ida-ironton-louisiana-scattered-coffins-floodwaters-environmental-justice/.
23.) 戴維·威廉姆斯。“當居民努力從艾達颶風中恢復過來時，路易斯安那州的一個社群周圍仍然散落著棺材”，2021年9月25日。 https://www.cnn.com/2021/09/25/us/ida-ironton-caskets-trnd/index.html.
1.) 約翰·巴里。《漲潮：1927年密西西比河大洪水》
《以及它如何改變了美國》。西蒙與舒斯特平裝本，1997年。第13-54頁
2.) 密西西比河三角洲科學與工程特別小組。“回答關於密西西比河的10個基本問題”
三角洲”。訪問日期：2021年10月20日。https://mississippiriverdelta.org//files/2012/04/MississippiRiverDeltaReport.pdf