基礎設施過去、現在和未來案例集/邁阿密港隧道

此頁面是關於邁阿密港隧道的案例研究，由唐西苑、周逸童和曹月影建立。它是喬治梅森大學提供的 GOVT 490-003（政策與政府綜合研討會）/ CEIE 499-002（土木工程專題）課程的一部分，由喬納森·吉福德教授授課。

摘要

邁阿密港隧道位於佛羅里達州邁阿密，是一個重要的交通基礎設施專案，旨在改善連線性和提高進出邁阿密港地區的交通流量。該隧道旨在解決日益嚴重的擁堵問題，並促進貨物和人員在港口與周邊地區之間的流動。

該專案經過數十年的規劃和討論，於 2007 年 12 月獲得批准，但一年後暫時取消。然而，建設工作於 2010 年 5 月恢復。隨後，該隧道於 2014 年 8 月 3 日通車。

在一個典型的平日，近 16,000 輛汽車透過市中心街道進出邁阿密港，其中卡車交通量佔車輛流量的 28%。 除了為前往港口的卡車和汽車提供快速通道外，港口隧道還經過戰略性設計，以最佳化邁阿密市中心的交通流量。

邁阿密港隧道提高了進出港口的可達性，作為連線港口與麥克阿瑟高速公路（州道 A1A）和 I-395 的專用道路聯結器。 該隧道對所有人開放，為郵輪和貨物運輸提供服務。

位置地圖

邁阿密港隧道位置

歷史/時間線

• 1981 年 10 月 - 邁阿密-戴德 MPO 交通規劃委員會 (TPC) 成立 POM 通道工作組。

• 1991 年 3 月 21 日 - 在聯合技術諮詢委員會 (TAC)/公民諮詢委員會 (CAC) 會議上，成員被告知 FDOT、FHWA、邁阿密港和邁阿密市支援優先選擇方案，該方案使隧道成為可行的專案，並有可能實施。

• 2006 年 2 月 17 日 - FDOT 向尋求透過特許經營協議開發、設計、建造、融資、運營和維護 POMT 專案的提案人釋出了資格要求書 (RFQ)。

• 2007 年 10 月 4 日 - 邁阿密-戴德 BOCC 同意為該專案提供部分資金（4.025 億美元），前提是邁阿密市也提供部分地方資金。

• 2007 年 12 月 13 日 - 邁阿密市委員會同意為該專案提供部分資金（5,500 萬美元）。

• 2008 年 2 月 15 日 - MAT 被評為最佳價值提案人。

• 2008 年 12 月 12 日 - FDOT 宣佈，由於財務困難，無法與 MAT 達成協議。

• 2009 年 4 月 16 日 - FDOT 宣佈計劃繼續採購流程。

• 2009 年 5 月 8 日 - FDOT 授權用美利堅基礎設施取代 Babcock & Brown 作為 MAT 的股權合作伙伴。

• 2009 年 6 月 2 日 - FDOT 與 MAT 聯盟達成商業協議。

• 2009 年 10 月 15 日 - FDOT 與邁阿密通道隧道 (MAT) 達成財務協議，併發出為期 55 個月的設計和施工計劃的開工通知。

• 2010 年 5 月 24 日 - 佛羅里達州交通部 (FDOT) 發出開工通知 2，允許承包商 Bouygues 土木工程佛羅里達州 (BCWF) 開始施工。

• 2012 年 7 月 31 日 - 當隧道掘進機在多奇島（邁阿密港）破土而出時，東行隧道的挖掘工作完成。

• 2013 年 5 月 6 日 - 當隧道掘進機在沃森島破土而出時，西行隧道的挖掘工作完成。

• 2014 年 8 月 3 日 - 該隧道通車。

資金和融資

資金來源

總合格專案成本 - 10.729 億美元  

專案合作伙伴

• 高階銀行債務 - 3.415 億美元  

由  巴黎銀行、畢爾巴鄂比斯開阿根廷銀行、RBS 公民銀行、桑坦德銀行、拜耳州立銀行、凱龍銀行、德意志銀行、ING Capital、法國興業銀行和西德意志銀行提供。  

• TIFIA 貸款 - 3.41 億美元  

聯邦公路管理局 (FHWA) 批准 TIFIA 貸款的條件是邁阿密市和邁阿密-戴德縣提供並批准融資。  

• 股權出資 - 8,030 萬美元（私人）

MAT 特許經營權公司 LLC  

□ 美利堅基礎設施金融公司 SARL（盧森堡）透過美利堅基礎設施邁阿密公司提供專案股權的 89.8%。（90% 股權合作伙伴）

□ 畢路德建築公司 SA 透過 Dragages Concession Florida, Inc. 提供 10.2% 的股權出資。（10% 股權合作伙伴）

• FDOT 在施工期間的里程碑付款 - 1 億美元  
• FDOT 開發基金 - 2.098 億美元

可用性支付

除了 2010 年至 2013 年的施工期間的 1 億美元里程碑付款外，FDOT 在建設完成後向 MAT 支付了 3.5 億美元的最終驗收付款。

隧道的特許經營權是在可用性支付模式下構建的，在這種模式下，特許經營者將在特許經營期內獲得持續的支付，以支付資本和維護成本。 最高年度可用性支付為 3,250 萬美元（2009 年美元）。付款是  基於道路的可用性   如果 MAT 對設施的運營未達到規定的效能標準，則會從該金額中扣除。

運營期間 30 年的可用性支付來自聯邦和州政府資金的組合。 支付這些款項的責任由 FDOT 和地方公共機構大約 50/50 分擔。FDOT 將提供估計的 4.57 億美元，這將從其年度預算中支付。邁阿密-戴德縣將提供估計的 4.02 億美元。為了完成該專案的資金，邁阿密市已同意出資 5,000 萬美元，這將透過信用證融資。

制度安排

法律基礎

1991 年，佛羅里達州立法機構認識到對“快速建造安全高效的交通設施”的公共需求，頒佈了佛羅里達州法典第 334.30 條。  隨後，該法案在接下來的二十年中被多次修訂。

2004 年的立法最終修正案賦予了 FDOT 全面的權力，經立法批准，FDOT 可以與私人實體簽訂協議，以建設、運營、擁有或為交通設施融資。2004 年修正的 §334.30 章為 PPP 合同制定了以下指南：(i) 允許接收徵求和未徵求的提案；(ii) 允許透過收費設施迴圈信託基金向私營部門報銷；(iii) 改進了收費費率設定的指南；(iv) 鼓勵私營部門和 FDOT 之間的收入分享；(v) 允許 FDOT 使用多種資金來源進行專案開發，包括聯邦資金；(vi) 將 PPP 合同限制為 50 年。  

此外，該法案還要求，州和聯邦交通信託基金中不超過 15% 的年度總資金用於 P3 專案。FDOT 需要將 P3 專案納入其五年工作計劃，或者，對於超過 5 億美元的專案，將其納入十年戰略聯運系統計劃。

主要參與者

佛羅里達州交通部 (FDOT)  

在邁阿密港隧道專案中，FDOT 是專案的授予方，並將與特許權人簽訂特許協議，時間大約為 30-50 年。

邁阿密通道隧道 (MAT) 特許權人有限責任公司,

由法國的 Bouygues Travaux Publics、澳大利亞的 S.A. Babcock & Brown 基礎設施集團以及加拿大的融資夥伴 (明尼蘇達州交通部) 組成。

負責與 FDOT 合作設計、融資、建設、運營和維護邁阿密港隧道。

案例敘述

佛羅里達州交通部第 6 區 (FDOT D6) 於 1987 年開始進行一項研究，旨在制定一項總體規劃，以改善邁阿密港和佛羅里達州邁阿密市中心之間的交通流通和擁堵狀況。這項研究包括在兩個人工島之間建立隧道連線，即沃森島和多奇島。雖然在 1992 年完成了無重大影響的結論，但該專案仍然擱置了大約 10 年。

2003 年，佛羅里達州收費公路企業 (FTE) 開始進行 POMT 重新評估研究，以根據當前條件更新專案檔案，並考察原始 (專案設計與環境研究) 中選定最佳方案的施工方法。

2005 年，FDOT D6 重新負責該專案，並得出結論，在比斯坎灣下方開挖隧道是可行的。

施工前的分析確定了與隧道相關的重大潛在風險，因為美國從未建造過如此規模的開挖隧道。因此，FDOT 開始探索將邁阿密港隧道作為 P3 專案開發的可能性，以減輕該州的風險敞口，並借鑑佛羅里達州最近加強的 P3 賦能立法。與潛在投標人就這種方法進行的討論也取得了積極成果，促使 FDOT 於 2006 年 2 月啟動該專案的採購工作，將其作為 DBFOM 特許權專案。

2007 年 5 月，FDOT 宣佈其意向將特許權授予 MAT，MAT 由澳大利亞投資公司 Babcock and Brown 和法國建築公司 Bouyges 組成，其中一家子公司將擔任該專案的首席承包商。一旦州、縣和市合作伙伴的資金承諾最終確定，正式授予將在 2008 年 2 月進行。然而，該專案的融資很快陷入當年市場動盪的泥潭，這場動盪將導致 Babcock and Brown 和其專案承銷商雷曼兄弟公司都破產。2008 年年末，Meridiam 取代 Babcock and Brown 成為特許權的主要股權合作伙伴。

政策問題

不可預測的地質條件

由於比斯坎灣下方高度多孔且本質上不可預測的地質，即使對於經驗最豐富的隧道施工承包商來說，邁阿密港隧道專案也構成了重大挑戰。不可預見的地質條件可能會導致延誤和成本超支。 邁阿密港隧道的地下調查結果表明，在 S7 層中存在弱、高度多孔的關鍵礁石珊瑚石灰岩。 這導致了關於額外混凝土 (即灌漿) 成本的爭議，以允許隧道開挖繼續進行。 顯然，FDOT 無法獨自承擔這種風險，如果將所有地質條件變化的風險轉移到私營部門，要麼沒有人會競標，要麼競標價格會暴漲。

為了解決這些問題，PPP 合同中設立了 1.8 億美元的地質應急基金，以減輕施工期間由於地質條件變化而產生的額外工作成本和延誤成本。 

因此，隧道開挖成本增加的風險得到了分擔。該基金的分配方式如下：前 1000 萬美元由特許權人獨自承擔，接下來的 1.5 億美元由 FDOT 獨自承擔，最後 2000 萬美元由特許權人獨自承擔。超出 1.8 億美元的地質條件變化帶來的額外工作成本和延誤成本被視為特殊地質損失。 如果 1.8 億美元的基金用完，雙方將有權終止合同。

融資挑戰

該專案是在全球金融危機最嚴重的時期招標的。在完成融資之前，承諾提供 90% 股權的 Babcock and Brown 申請了破產。因此，它無法履行其現金義務或獲得融資。最初，FDOT 考慮重新招標或完全取消該專案。為了防止該專案重新招標並減少進一步的延誤，地方和州的民選官員遊說 FDOT 允許另一家公司取代 Babcock & Brown，成為 MAT 聯盟的 90% 股權合作伙伴。 隨後，Meridiam 加入聯盟，成為主要股權投資者，取代 Babcock and Brown，並在 2009 年完成了與專案公司 MAT 特許權人有限責任公司的財務結算。

經濟危機不僅影響了私人合作伙伴，也對邁阿密市和邁阿密戴德縣產生了重大影響。在經濟衰退期間，房地產價值暴跌，經濟活動大幅下降，導致房產稅和銷售稅收入減少，嚴重影響了邁阿密都會區。邁阿密市和邁阿密戴德縣都面臨著履行其財務承諾的困難。在財務結算時，邁阿密市正試圖彌補 1.18 億美元的赤字，因此推遲了批准用於專案資金的 5000 萬美元的信用證。雖然邁阿密市在 2007 年 12 月批准了其財務承諾，但在 2009 年 9 月 25 日之前需要第二次批准。具體而言，城市和縣的財務承諾的批准是 TIFIA 貸款的條件。融資期限的延長使專案得以進行，邁阿密市於 2009 年 10 月 8 日批准了專案的信用證。融資於 2009 年 10 月 15 日完成。邁阿密戴德縣最初需要為該專案提供 6 億美元。該金額是根據估計的 12 億美元專案成本計算的，與美國交通部平分。2006 年，該縣制定了約 4.89 億美元的融資計劃。作為該計劃的一部分，該縣探索了隧道收費的可能性。然而，邁阿密港口的遊輪業反對這種收費方式，因為它會增加員工的實際成本以及乘客每張遊輪票的額外費用。在估計的專案總成本降至 9 億美元后，該縣的貢獻降至 4.02 億美元。

經驗教訓/結論

POMT 是美國第二個達到財務結算的可用性支付 PPP 專案。它在幾個方面具有創新性，為整個建築行業，特別是 PPP 市場提供了寶貴的經驗教訓。

風險分配是關鍵重點。一般而言，可用性支付計劃將重點放在將足夠的風險（包括重大建設和運營風險）轉移給特許經營者，並阻止不履行義務。所有未被 FDOT 部分或全部明確承擔的風險均由特許經營者承擔。此外，FDOT 認識到專案地質風險的獨特性以及將風險適當地分配到 FDOT 和特許經營者之間的必要性。雖然在許多涉及建設的 PPP 專案中，大多數建設風險都分配給建設承包商，但隧道專案可能涉及與不可預見的地質條件、延誤和成本超支相關的特別高的風險。透過建立應急基金，提前考慮重大建設和財務風險，使這些風險在建設期間出現時能夠獲得令人滿意的結果。在這個專案中，超出任何一方控制範圍的風險是共同承擔的，這對各方之間的工作關係產生了積極影響。它確保了公平且最佳化的風險分配，並有助於保持各方之間的積極關係。

政府支援和不同級別政府之間的合作對於 POMT 這樣的大型專案也至關重要。這種支援和合作始於專案結構階段，聯邦、州、縣和城市資金為專案提供了資金，邁阿密市還提供了土地使用權。鑑於決定不收取通行費，來自政府部門的持續資金至關重要。來自四個不同級別政府（聯邦、州、縣和市）的聯合資金、持續參與和政治支援幫助克服了建設過程中的挑戰。

討論問題

1. 公私合營模式對基礎設施專案的優缺點有哪些？在哪些情況下，這種模式效果更好？
2. 公私合營模式中的可用性支付模式如何影響專案融資和運營？這種模式如何激勵私營部門提供長期可靠的基礎設施服務？
3. 你認為現有的基於風險分配的公私合營模式需要在未來改進嗎？或者像邁阿密港隧道這樣的 PPP 模式可以繼續使用嗎？