公私合營政策案例集/英國鐵路PPP及後續
本案例研究回顧了英國鐵路的私有化，是塔瑪拉·格羅扎尼奇、法比奧拉·斯科特和帕克·布拉特曼的合作成果。該案例集是喬治·梅森大學公共-私營合作伙伴關係政策課程的碩士研究生專案產品，由喬納森·吉福德博士領導。
英國鐵路於 1993 年透過向公眾股東出售股份進行私有化。[1] 在私有化之前，英國鐵路由政府控制和擁有，並由一個獨立的委員會監督。[2] 從 1995 年到 1997 年，作為連續的保守黨政府的一部分，英國鐵路被出售給私人實體。在私有化之前，客運鐵路旅行率開始下降，鐵路貨運業務經歷了市場份額的損失。[3] 1968 年，頒佈了 1968 年交通法，承認政府需要提供補貼來支援該行業；然而，補貼水平隨著時間的推移逐漸增加，最終在 1985 年達到 16 億英鎊。在此期間，政府認識到將需要繼續提供補貼來支援鐵路行業，因此開始接受關於鐵路私有化的提議，最終在 1995 年至 1997 年間達成協議。鐵路的私有化於 1997 年完成，這是由於保守黨的政治推動。保守黨很有可能在 1997 年的選舉中失利，因此加快了私有化的程序，使其實際上不可逆轉。
政府私有化鐵路的目標是利用私營部門的技能，更好地滿足鐵路客戶的需求，提供更高的效率和物有所值，並最終提高所提供的服務質量。為了實現其目標，政府依靠私營部門的競爭。1994 年，英國鐵路的重組將大部分資產所有權轉移到了 Railtrack，這是一家與英國鐵路分離但由政府擁有的公司，該公司於 1996 年被出售。1996 年鐵路系統的重組過程中，鐵路基礎設施被劃分為 7 個維護公司和 6 個軌道更新公司；機車車輛被劃分為 3 個租賃公司 (ROSCOs)；客運列車服務被特許給 25 傢俬營部門列車運營公司 (TOCs)。此外，作為重組的一部分，成立了兩個監管機構：鐵路監管機構 (ORR)，其職能是監管該行業的壟斷元素；以及客運鐵路特許經營辦公室 (OPRAF)，其主要職責是授予特許經營權並監管 TOCs。OPRAF 後來被稱為戰略鐵路管理局 (SRA)，主要負責為英國鐵路提供戰略方向。而鐵路使用者諮詢委員會 (RUCCs) 則旨在保護鐵路消費者的利益。
英國鐵路私有化 20 年後，保守黨交通大臣帕特里克·麥克盧格林發表講話，稱讚“20 年投資不斷增長，20 年鐵路發展勢頭強勁”，表明私有化取得了成功。[4] 雖然乘客數量資料表明私營企業取得了成功，但 Network Rail（2001 年 Railtrack PLC 倒閉後負責鐵路基礎設施的公司）的賬目卻講述了不同的故事。Network Rail 為了資助基礎設施改進，承擔的債務負擔大幅增加（從 2002/2003 年的 9636 億英鎊增加到 2012 年的 30358 億英鎊）。“因此，當年該債務融資的利息支付年度成本幾乎增長了 7 倍，達到近 14 億英鎊，超過了當年低於 10 億英鎊的軌道維護支出。”
“鐵路私有化的一個關鍵承諾是消除公共補貼，然後以從 TOCs 收取的特許經營權支付的形式為納稅人帶來淨收益，預計這種情況將在 2005/2006 年實現。在 Network Rail 體制下，隨著乘客行程增加和票價上漲幅度超過通貨膨脹率，TACs 下降了。這改善了 TOCs 的財務狀況，以至於交通部在 2011/2012 年成為鐵路特許經營的淨受益者。對 TOCs 的淨補貼從 Network Rail 在 2001/2002 年成立時的 10 億英鎊以上，轉變為從 2011 年開始對政府的小額淨收益，因為 TOCs 支付的特許經營權款項超過了直接補貼。然而，這與對基礎設施公司的直接國家補貼大幅增加相吻合。因此，雖然對 TOCs 的補貼佔乘客收入的百分比有所下降，但對 Network Rail 的直接補貼仍然約佔乘客收入的 50%。在 Network Rail 存在的第一個十年，乘客行駛公里數增加了約 43%，而 TOCs 的乘客票價收入增加了 48%；與此同時，Network Rail 從 TACs 獲得的收入經通貨膨脹調整後從 18 億英鎊下降到 16 億英鎊。在 18 個特許經營權中，只有 8 個在當年獲得了淨直接補貼，即補貼超過了特許經營權溢價支付。”
補貼安排的政治意義體現在關鍵的政府官員和政府部長身上，他們參與並依賴於鐵路私有化成功的表象。最終，TOCs 將無法被描繪成高效的企業，實現獨立的成功，並且掩蓋和轉移收入、成本、資本化和風險用於支援政治敘事，而這些敘事反過來又創造了成功私有化公用事業的表象。
英國政府：英國交通部（客運鐵路特許經營辦公室 (OPRAF)，特許經營主任被戰略鐵路管理局取代，交通大臣），Network Rail，大不列顛鐵路。
列車運營公司 (TOCs)：25 個特許經營權
鐵路機車車輛（列車）：機車車輛租賃公司，或 ROSCOs
基礎設施公司：Railtrack，Metronet
四家貨運公司：英格蘭、威爾士和蘇格蘭鐵路、Freightliner、Direct Rail Services 和 Combined Transport Ltd。
• 1992 年 7 月：英國政府公佈了《鐵路新機遇》，英國鐵路私有化，這是一份白皮書，提議成立 Railtrack（由私營部門特許經營權運營）以取代英國鐵路。
• 1992 年 10 月：交通部透過一封關於客運鐵路服務特許經營的諮詢函，要求政府和私營企業提供意見。
• 1993 年 11 月：1993 年鐵路法啟動了英國鐵路的解體。
• 1994 年 4 月：根據 1993 年鐵路法成立的國有公司 Railtrack 成立，負責控制鐵路基礎設施。
• 1994 年 5 月：英吉利海峽隧道開通。
• 1996 年 5 月：Railtrack 被出售給私營部門。
• 2000 年 10 月：哈特菲爾德事故，事故恢復計劃耗資 Railtrack 6.44 億英鎊。
• 2000 年 11 月：2000 年交通法。
• 2001 年 2 月：Railtrack 執行長史蒂夫·馬歇爾估計到 2003 年的債務將達到 80 億英鎊。
• 2001 年 10 月：英國政府決定將 Railtrack 置於管理之下。
• 2002 年 10 月：交通部成立 Network Rail, Ltd 接管 Railtrack。
• 2008 年 5 月：Metronet 倒閉。
• 2018 年 5 月：時間表崩潰
• 2020 年 9 月：英國交通大臣格蘭特·沙普斯宣佈鐵路私有化模式失敗，結束鐵路特許經營制度。
• 2021 年 5 月：英國交通部發布了《威廉姆斯-沙普斯鐵路計劃》和成立大不列顛鐵路的計劃，這是一個國有實體，將在 2021 年取代 Network Rail，在這個新模式下，政府將與私營部門運營商簽訂合同。
https://www.nationalrail.co.uk/TOCs%20v%2053NRE%20May%202021%202.pdf
| 風險型別 | 公共 | 共享 | 私人 |
|---|---|---|---|
| 土地可用性、獲取和場地風險 | X | ||
| 政治風險 | X | ||
| 環境風險 | X | ||
| 設計風險 | X | ||
| 施工風險 | X | ||
| 基礎設施狀況 | X | ||
| 運營風險 | X | ||
| 需求風險 | X | ||
| 融資 | X | ||
| 戰略或合作風險 | X | ||
| 不可抗力風險 | X | ||
| 質量保證/控制 | X | ||
| 法律變更風險 | X | ||
| 提前終止風險 | X | ||
| 勞資糾紛 | X | ||
| 票價收取 | X |
英國鐵路的私有化是一個逐步的過程，每個部分隨著時間的推移逐漸被特許經營。首先，各個線路被出售給25家以上的獨立公司，這些公司競標這些線路的“價值”，政府介入提供補貼，以維護較少需求的線路，並保持價格的可負擔性。
https://dataportal.orr.gov.uk/media/1548/rail-finance-statistical-release-2018-19.pdf
在鐵路軌道私有化的初期，政府將鐵路軌道出售，預計總收入將達到16.7億英鎊。國家審計署（NAO）釋出了一份關於鐵路軌道出售的報告，並得出結論，英國政府本可以籌集更多資金。NAO計算出，如果政府保留20%的股份，至少可以額外籌集6億英鎊，如果政府保留40%的股份，則可以籌集15億英鎊。
競標是政府唯一能夠期望自由市場具有競爭性流程的地方。這導致了過度競標，因為每個特許經營權對運營每條鐵路線的估值過高。政府不會獲得任何收益，因為特許經營權無法運營，企業將會失敗。
英國鐵路系統的私有化仍然保留了相同的融資結構。運營成本的大部分年度資金來自乘客和貨運的收費，以及政府的大量補貼。私有化期間的總補貼在網路鐵路成立前有所下降，之後飆升至超過80億英鎊。自鐵路軌道崩潰以來，補貼一直在波動，2019年最後一次記錄的補貼為70億英鎊，平均成本約為500萬英鎊。
鐵路軌道是第一個被出售的結構，它擁有所有軌道、鐵軌和車站。
貨運服務被分成6個獨立的公司。
最後私有化的是客運量。城際鐵路被分成7個部分，用於英國的長途路線，10個部分用於東南鐵路，區域鐵路被分成8個部分。這25家公司構成了TOC。然而，公眾依賴於虧損的運營來獲取火車服務。因此，每個火車運營公司都可以透過補貼來平衡，以滿足執行單獨火車路線的合同要求。
許多投標者未能找到，政府開始使用直接競標，這與最初設計的競爭性競標流程相反。到2020年，由於客運量有限，越來越多的鐵路公司不再使用特許經營模式運營，因為特許經營權無法向英國政府支付款項。
政府提出了一項十年交通計劃，該計劃的目標是使鐵路客運量增長50%，然而，鐵路基礎設施缺乏實質性投資，這表明該計劃失敗了。此外，政府的綜合交通政策似乎越來越不平衡，因為它增加了公路交通支出，而鐵路系統在改善其運力和可靠性方面卻面臨著重大困難。[5] 鐵路系統的私有化是由政治動機驅動的，缺乏有效的管理和運營鐵路系統的治理結構。
英國鐵路的私有化從一開始就註定要失敗。這一想法是在撒切爾任期內提出的，並在撒切爾卸任後得以實現，私有化是一場缺乏明確定義、結構和組織的政治權力鬥爭。這項努力是為了“減少政府支出”，本質上迫使競標者透過過度承諾和承諾不足來進行競爭。這導致了特許經營權失敗，這些特許經營權無法向政府支付款項，最終被其他私人競標者取代。在最近發生的事件中，幾家鐵路公司不再使用特許經營模式運營，而是改用特許經營模式運營。英國鐵路私有化失敗的特許經營模式使得政府在特許經營權續簽時更難找到新的競標者。這種曾經幫助英國鐵路系統乘客數量增加的模式，已被證明不再有效。
英國鐵路的私有化在乘客增長方面取得了成功，然而，客運鐵路服務的年度補貼保持不變，並被證明是不可持續的。最終，鐵路服務變得越來越不可靠，私營部門對鐵路投資失去了信心。鐵路客運服務私有化的結果與競爭將提高效率並最大化消費者利益的理論預期不符，補貼水平也沒有如預期的那樣下降，“因為許多特許經營權是在對價值高估的競標基礎上授予的，這需要不可持續的成本削減和收入增長水平。”總之，英國鐵路的私有化未能作為一種機制來解決英國的城鄉交通問題，如果目標是促進鐵路投資，需要一種更有效的方法。[6]
• 在一個基本上虧損的行業中，是否可以現實地期望特許經營的競爭能夠吸引大量的私營部門投資並帶來廣泛的消費者利益？
• 你認為這次私有化失敗的原因是什麼？
- ↑ https://www.bloomberg.com/news/articles/2012-09-27/why-britain-s-railway-privatization-failed
- ↑ Godward, E. "The privatization of British rail 1994-1997." Proceedings of the Institution of Mechanical Engineers, Part F: Journal of Rail and Rapid Transit 212, no. 3 (1998): 191-200.
- ↑ Pollitt, Michael G., and Andrew SJ Smith. "The restructuring and privatisation of British Rail: was it really that bad?." Fiscal Studies 23, no. 4 (2002): 463-502.
- ↑ Bowman, Andrew. "An illusion of success: The consequences of British rail privatisation." In Accounting forum, vol. 39, no. 1, pp. 51-63. No longer published by Elsevier, 2015.
- ↑ Knowles, Richard D. "Impacts of Privatising Britain's Rail Passenger Services—Franchising, Refranchising, and Ten Year Transport Plan targets." Environment and Planning A 36, no. 11 (2004): 2065-2087.
- ↑ Knowles, Richard D. "Impacts of Privatising Britain's Rail Passenger Services—Franchising, Refranchising, and Ten Year Transport Plan targets." Environment and Planning A 36, no. 11 (2004): 2065-2087.