公共-私營合作政策案例集/芝加哥停車場

摘要

2008年，芝加哥市在即將到來的財政年度面臨著顯著的預算赤字。該市六屆市長理查德·M·戴利尋求方法來幫助填補現有的預算赤字。芝加哥在公私合作 (P3) 領域是一個創新者，之前已經與私營部門達成兩項單獨的租賃協議，管理和運營該市的一些公共資產；包括芝加哥天橋收費公路和位於千禧年公園和格蘭特公園的停車場。當市長收到關於租賃該市停車計價器的潛在新 P3 的提議時，他抓住機會。^[1]

在迫切的預算困境壓力下，戴利市長及其首席財務官 (CFO) 匆忙推動了一項協議，將該市 36,000 個停車計價器的控制權授予中標的私營投標人摩根士丹利基礎設施合夥公司 (MSIP)，授予其 75 年的讓步協議。市議會的一些議員表達了對審查該協議的流程過於倉促的擔憂，沒有足夠的時間仔細審查合同中該市可能承擔的任何潛在長期風險。^[2]

芝加哥的停車計價器 P3 是一個案例研究，研究了“……城市政府在基礎設施租賃特許協議中經常承擔的新形式的風險和風險管理義務”。^[3] 在尋求短期預算救濟時，芝加哥市無意中失去了大部分靈活性來滿足和保護公眾的利益/需求，以及承擔額外的長期成本。以下部分將詳細說明由於停車計價器協議而遇到的公共問題及其對芝加哥市的意義。^[4]

參與者註釋列表

理查德·M·戴利市長：芝加哥的六屆市長，他推動了停車計價器租賃協議的達成。他是公私合作 (P3) 的堅定倡導者，因為他認為政府在管理/維護方面存在侷限性，這些公私轉讓允許大量的前期現金支付，從而幫助填補現有的預算赤字。他是該協議的主要支持者，並在實施過程中遇到困難時承擔了大部分責任。^[5]

威廉·布萊爾公司：一家金融諮詢公司，是之前千禧年公園停車場 P3 的主要支持者。雖然戴利市長是該 P3 的主要支持者，但最初將芝加哥停車計價器租賃給私營實體的想法起源於威廉·布萊爾公司。他們最終會被僱傭來監督停車計價器估值和投標流程。^[6]

摩根士丹利基礎設施合夥公司 (MSIP)：一個全球基礎設施投資者的財團，他們提交了對芝加哥停車計價器租賃的成功競標。他們以 11.5 億美元的報價贏得了 75 年的租賃權。該財團的主要投資者是摩根士丹利投資銀行，該公司控制著該協議的 50.1% 股份。其次是阿布扎比投資局，持有 25% 的股份。緊隨阿布扎比之後的是德國金融公司安聯資本合夥公司，持有 24.9% 的股份。^[7]

芝加哥市議會：芝加哥市的立法部門。該議會由 50 名議員組成，代表芝加哥的每個區。^[8] 儘管該議會最終以 40 比 5 的票數通過了租賃協議，但許多議員抱怨他們沒有足夠的時間審查協議的細節並分析該市可能承擔的潛在風險。此外，議員們最初甚至沒有獲得租賃協議的完整副本，而是獲得了該協議的 8 頁摘要。^[9]

保羅·沃爾佩：芝加哥市首席財務官。他向議員施壓，要求他們迅速接受並簽署停車計價器租賃協議，稱及時性至關重要，“因為利率處於歷史低點，任何上漲都會讓該市損失資金”。^[10]

芝加哥停車計價器有限責任公司 (CPM)：由 MSIP 成立的停車計價器運營管理小組。他們將由另一家公司 LAZ 停車場支援其停車計價器系統的日常運營和政策執行。^[11]

LAZ 停車場：一家總部位於康涅狄格州哈特福德的全國性停車公司。他們受 CPM 僱傭，負責日常運營；包括執行停車規定。由於他們的執行作用，他們招致了許多芝加哥居民的憤怒，這些居民對新的停車政策感到不滿。^[12]

芝加哥交通局 (CTA)：運營芝加哥的火車和巴士服務。芝加哥的公共交通系統被認為是“美國第二大公共交通系統”。^[13]

快速公交 (BRT)：芝加哥的巴士系統，專門使用專用的交通車道，專門為“……路邊登車和減少停站，以加快相對於普通巴士的旅行時間”。^[14] 由 CTA 管理的 BRT 系統感受到了該市停車計價器租賃協議中包含的不利行動處罰的不利影響，因為這些處罰極大地限制了 CTA 可以增加 BRT 路線的範圍。^[15]

芝加哥交通部 (CDOT)：負責維護芝加哥交通系統的機構。CDOT 執行其工作的能力也因停車租賃協議及其補償事件而受到負面影響。在停車計價器租賃協議存在之前，CDOT 禁止“……在道路的第二條車道停車，以便在下午 4 點到 6 點之間加快交通高峰時段的交通”。CDOT 實際上正在考慮對違反停車禁令的行為進行更多執法，並希望在租賃協議存在之前實施更多對違反停車禁令的行為進行罰款。租賃協議開始後，CDOT 必須對其最初的政策進行“大轉彎”，取消在一些包含停車計價器的街道上實施高峰時段停車禁令，這樣他們就不會觸發額外的處罰。^[16]

拉姆·伊曼努爾市長：繼戴利市長之後擔任芝加哥市長的市長。在 2011 年當選後，伊曼努爾公開批評了停車計價器協議及其構成。^[17] 然而，他仍然推動利用新的 P3，並建立了芝加哥基礎設施信託基金。^[18]

菲利普·奧羅佩薩：LAZ停車公司的高管，負責監督芝加哥私營停車咪表及相關執法工作，該工作是租賃協議的一部分。在聯邦調查局開始調查其從喬治·利維那裡收受的回扣後，他被解僱了。回扣是作為交換利維關於停車合同的內部資訊而支付的。

喬治·利維：一位佛羅里達州商人，曾為Cale停車系統美國公司工作。他曾在法庭上承認，他向菲利普·奧羅佩薩支付了9萬美元，以獲取有助於他為芝加哥停車合同制定更具競爭力的報價的內部資訊。

事件時間線

• 2000-2009：芝加哥市長理查德·M·戴利將保持稅收低廉作為重要的政治目標。這導致芝加哥市持續出現預算赤字，因為該市的支出超過了收入。這迫使芝加哥政府尋求替代方法為其運營提供資金。將政府基礎設施資產租賃給私人實體以換取大量現金支付的前景，成為幫助填補現有預算赤字的誘人選擇。
• 2005：芝加哥成為美國第一個利用公私合作模式來管理其道路的城市，它將芝加哥天橋出租給西班牙私營開發商Cintra SA和澳大利亞麥格理基礎設施集團，價值18億美元。這份為期99年的租賃協議為芝加哥市利用P3模式幫助填補預算赤字打開了大門，併成為其後來與摩根士丹利基礎設施合夥公司（MSIP）簽訂的停車咪表租賃協議的模式。
• 2006：達成了下一項租賃協議；這次是芝加哥市與MSIP之間關於靠近千禧年公園（芝加哥市中心主要的旅遊景點之一）的四座停車庫的協議。該協議包括MSIP向芝加哥市支付5.63億美元的前期款，以換取車庫特許經營權。
• 2007：隨著芝加哥市與私人投資者之間的一系列租賃交易，風險投資家們清楚地認識到戴利市長樂於繼續與私營部門合作，以基礎設施P3模式進行合作。鑑於此，William Blair & Co.向市政府提出了出租停車咪表系統的想法。他們隨後被聘用，負責估算停車咪表系統的價值並監督招標過程。
• 2008年2月：潛在投資者被邀請提交專案資格。
• 2008年3月：共提交了十份資格預審檔案，其中六份獲得市政府批准。市政府隨後宣佈，他們預計在即將到來的2009財年的預算赤字約為5億美元。這一訊息可能導致停車咪表租賃程序的加快。
• 2008年12月2日：市長宣佈，由MSIP牽頭的投資集團以11.5億美元的出價贏得租賃權。
• 2008年12月4日：市議會召開了特別會議，旨在正式批准建立此項新P3模式的條例。
• 2009年2月13日：市議會宣佈，已與芝加哥停車咪表公司（CPM）達成最終協議。CPM是由MSIP建立的停車咪表運營管理集團。它還宣佈，CPM將得到LAZ停車公司的支援，LAZ停車公司將接手停車系統的日常管理，尤其是在執行停車規定方面提供協助。在宣佈協議後的幾天內，咪表的停車費大幅上漲。
• 2009年3月20日：《芝加哥論壇報》報道稱，新的停車咪表“亂成一團”。這些咪表沒有足夠的容量來處理新漲價帶來的額外硬幣。市民們也抱怨說，咪表上沒有清楚地標明費率，而且他們因此而被開罰單。
• 2009年3月25日：《芝加哥太陽時報》報道稱，由於停車費率的迅速上漲和咪表失靈，停車咪表破壞行為正在上升。該報還猜測，停車咪表問題可能會引發選民的強烈反彈。
• 2009年秋季：戴利市長的支援率跌至歷史新低的35%，這主要歸咎於停車咪表危機。
• 2010年9月7日：戴利市長宣佈，他將不會在2011年競選連任。他為芝加哥市服務了六個任期。
• 2011：CPM將停車罰單簽發人員數量增加了10%。這導致2011年簽發了近7.3萬張罰單。
• 2012：MSIP確保在停車咪表租賃協議中加入了競業禁止條款，該條款要求芝加哥市保護MSIP的壟斷權利。此外，透過“不利行動條款”，任何違反MSIP停車壟斷行為的行為都會導致芝加哥市需要向MSIP支付的經濟處罰。這類處罰被稱為補償事件。2012年，芝加哥市因各種道路封閉、州殘疾人停車咪表免繳費規定以及其他城市活動而向MSIP支付了6100萬美元的補償事件。相比之下，MSIP在2012年向芝加哥市收取的費用幾乎是2006年芝加哥市擁有停車咪表時從停車咪表中收取的2200萬美元的三倍。
• 2012年7月：伊利諾伊州通過了第5624號眾議院法案，該法案對獲得殘疾人停車免繳費資格的要求更加嚴格，也更難獲得。該法案的批評者認為，該法案的透過表明，優先考慮的是安撫MSIP的收費徵收，而不是幫助殘疾人的社會目標。
• 2012：芝加哥推出了第一條快速公交（BRT）路線。
• 2012-2013：在芝加哥公眾對停車租賃事件後對私營化努力感到不滿的情況下，新任市長拉姆·伊曼紐爾將芝加哥中途國際機場的擬議租賃期限縮短至39年，並提出了利潤分成策略。除了一個競標者以外，所有競標者都在這一改變後退出。只剩下一個競標者後，伊曼紐爾迅速終止了招標過程，稱他“希望避免停車咪表租賃的弊端，選擇更具競爭力的招標過程”。 然後，伊曼紐爾成立了芝加哥基礎設施信託基金，旨在創造更多P3模式，儘管公眾對P3模式持負面看法。
• 2013年12月：又開通了四條BRT路線。人們普遍猜測，潛在補償事件造成的限制影響了所選路線的選址。芝加哥市的腳踏車規劃人員也表達了類似的沮喪情緒，他們由於不利行動條款，在試圖新增指定腳踏車道時遇到了困難。
• 2016年4月14日：《芝加哥太陽時報》報道稱，LAZ停車公司的高管菲利普·奧羅佩薩因“將價值2200萬美元的芝加哥停車咪表合同授予一家受青睞的公司，並收取了9萬美元的回扣”而被公司解僱。 奧羅佩薩隨後認罪，承認犯有電信詐騙罪。

位置地圖

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https://www.cityofchicago.org/content/dam/city/about/wards/32/Ward32NewParkingMap.jpg

敘述

背景

2004年10月，芝加哥市頒發了第一份公私合作（P3）合同，將芝加哥天橋長期租賃給一傢俬人實體，租賃期為99年。中標價為18億美元。天橋專案帶來的鉅額收入使該市的預算得以恢復活力，併為未來的投資提供了大量的資金。在完成天橋專案後，芝加哥市啟動了其他幾個合作專案，對P3模式表現出濃厚的興趣。2008年2月，芝加哥市釋出了關於芝加哥停車咪表系統75年租賃權的招標檔案。

2008 年 12 月 2 日，芝加哥市長理查德·戴利宣佈，CPM 以 11.57 億美元的競標價贏得了該市計量停車場的 75 年特許經營權。租賃範圍約為 36,000 個停車位。兩天後的 2008 年 12 月 4 日，市議會以 40 票贊成，5 票反對的投票結果批准了為期 75 年的租賃協議。中標者 CPM 於 2008 年 11 月 18 日成立，其唯一目的就是擁有該市計量停車系統的權利。該公司成員包括“摩根士丹利基礎設施有限合夥公司 (MSII)、摩根士丹利基礎設施合夥人有限合夥公司 (MSIP)、摩根士丹利基礎設施合夥人 A 子公司有限合夥公司 (MS A Sub) 和 Deeside Investments Inc. 這些成員分別控制著 0.653%、11.415%、38.032% 和 49.00% 的股權。

流程

2008 年 2 月 8 日，芝加哥市政府釋出了關於芝加哥計量停車系統長期租賃的資格預審請求。該市收到了十份對 RFQ 的回覆，其中六份被認定為合格，可以對該專案進行投標。該市花費了幾個月的時間與潛在供應商進行談判，提供澄清說明，並確定租賃期限。在最初的投標徵集之後，芝加哥市要求進行第二輪投標。最終，11.57 億美元的競標價被授予 MSIP 。芝加哥市在計量停車系統條例中概述了批准的停車費率，有效期為五年。下表總結了三種不同型別的停車費率。

停車計量分類	2008 年費率/小時（現行）	2009 年費率/小時	2010 年費率/小時	2011 年費率/小時	2012 年費率/小時	2013 年費率/小時
社群停車計量器	$0.25 -$0.75	$1.00	$1.25	$1.50	$1.75	$2.00
中央商務區	$1.00	$2.00	$2.50	$3.00	$3.50	$4.00
環路停車計量器	$3.00	$3.50	$4.25	$5.00	$5.75	$6.50

來源：修訂和重申的芝加哥計量停車系統特許經營協議 - 附件 A

內部財務評估

為了確定該市計量停車場 75 年租賃權對私人特許經營者的價值，該市聘請威廉·布萊爾公司作為其首席財務顧問，以計算特許經營權的淨現值 (NPV)。淨現值是現金流入的現值與未來現金流出的現值之間的差額。這項工作包括預測潛在的現金流入和流出，同時考慮所有變數。諸如運營和維護成本等變數可以從歷史資訊中得出。根據市政府官員/領導層提供給威廉·布萊爾公司的資訊和時間框架，該公司計算了該資產現值的初步估值，並估算了 10 億美元範圍內的最低可接受競標價。根據此估值，該市確定了 MSIP 的 11.57 億美元競標價是可以接受的，並且對該市來說接受該交易符合其最佳利益。

芝加哥市還要求特許經營者對系統進行一些升級（估計特許經營者需要投入 3000 萬美元用於資本改善），例如，為超過 1.50 美元的停車計量器提供現金以外的替代支付方式。這是特許經營者必須承擔的預付款。該租賃標誌著在最初的租賃期間安裝收費和顯示箱。芝加哥市過去在實施收費和顯示箱方面取得了巨大成功，由於駕駛員將不被允許搭乘其他駕駛員的時間，因此立即實現了收入增加。每位新駕駛員都必須付費，然後出示付款證明。

對城市的價值

對為期 75 年的租賃的財務評估得出了一個不利的結論。對交易的財務結構進行更深入的瞭解後，許多專家得出結論，芝加哥市嚴重低估了其資產的價值。芝加哥市在授予時認為該專案價值最高，但這並不準確。因此，該市受到了很多批評。許多專家聲稱，該市應該在接受之前對提案進行更全面的審查。另一些人聲稱，用於現值計算的折現率並不準確。從管理機構的角度來看，財務結構與私人機構的角度截然不同。例如，“政府不使用股權融資，而是透過借款完全為投資提供資金。此外，政府能夠發行免稅債務，這意味著政府通常可以以更低的利率借款”。與其使用該市的借款利率，更有效的方法應該是將與停車計量器相關的風險納入折現率。與停車計量器相關的風險被歸類為非常低的風險，因為其歷史收入資訊穩定。如果歷史收入資訊呈現出低點和高峰，那麼風險分類將是高的，因為收入產生的不確定性。該市年度報告資料庫中的歷史資訊顯示，過去幾年收入穩定。使用將風險納入其中的方法，新的計算顯示，應該使用約 7% 的折現率，而不是威廉·布萊爾公司使用的約 5% 的折現率。使用 7% 的折現率，根據中級收入預測，以今天的美元計價，現值約為 21.3 億美元。從監察長調查結果報告中可以確定，即使是最悲觀的財務預測也產生了高於 11.57 億美元中標價的值。透過接受 11.57 億美元的競標價，該市接受的金額遠低於其潛在的收入。嚴重低估的內部財務預測可能使芝加哥市損失了數億美元，甚至數十億美元。

芝加哥反擊

在監察長調查結果公佈以及來自各種公共和私人組織的批評之後，該市以一些論點回應，為其支援接受特許經營權的立場辯護。2008 年的經濟衰退對芝加哥以及全國其他城市造成了重大影響。最近的經濟衰退導致的短期預算赤字為資金短缺的政府提供了很少的機會來進行基礎設施維修和翻新。該市急需立即的現金流入，因此市政府領導層決定，必須接受當時最好的報價。芝加哥市辯稱，他們不能等到經濟衰退結束，必須接受市場當時提供的最佳交易。監察長報告中提出的調查結果表明，如果該市能夠等待並進行更全面的財務分析，涵蓋不同的可能性和所有變數，那麼情況會好得多。該交易的支持者辯稱，在 2008 年的經濟衰退期間，除了這項交易之外，幾乎沒有其他對該市來說有意義的機會。此外，該市辯稱，如果他們選擇完全放棄這項交易，他們將永遠無法像租賃經營者那樣大幅提高費率，而不會受到公眾的強烈反對。如果他們選擇完全放棄這項交易，他們也沒有能力維護停車計量器。

政治影響

政治影響在確定和塑造芝加哥的 P3 結構和趨勢方面發揮著重要作用。理查德·戴利市長 (1989-2011) 在擔任市長期間，將保持稅收低廉作為一項高度優先事項。保持房產稅低廉，會使市政當局運營預算減少一大筆資金，在經濟衰退的背景下，該市債務迅速積累。芝加哥的普通債務約為 100 億美元，比 2009 年減少了 60 億美元。在某個階段，芝加哥市需要支付 12 億美元的年度債務利息。芝加哥透過長期租賃基礎設施資產，以獲得大筆一次性付款的方式，採用了 P3 模式；通常是為了彌補短期的預算赤字。來自天橋 P3 的一次性付款中，近一半用於彌補預算缺口和償還債務。該市預計 2009 年將出現 5 億美元的預算缺口。值得注意的是，預計的 2009 年預算缺口可能促使 CMP 交易達成。該市（尤其是其民選市議會成員）急於將該專案招標，沒有足夠的時間分析所有不同的變數，而這些變數本來可以產生更高的競標價。

政策問題和主要結論

政策問題 #1 - 投標流程

在特許經營協議最終敲定以及CPM聘請LAZ Parking負責芝加哥市計價停車系統日常運營後不久，市長戴利和其他行政官員就該協議及其問題重重的執行方式收到了來自公眾和媒體的尖銳批評。其中最主要的批評是，公眾，更重要的是其在市議會中的代表（議員），在對授權該協議的法令進行投票之前，被倉促地要求投票，並且沒有得到有關該協議的充分資訊或檔案。 事實上（如上述時間線所示），市議會只有兩天的時間來審查該法令，從戴利市長公開宣佈中標者（2008年12月2日）到市議會特別會議投票（2008年12月4日）。 最初，議員們沒有拿到中標合同的完整副本（據報道，議員們只在宣佈當天收到一份八頁的摘要），並且只有不到兩整天的時間來審查和討論協議條款，因此，在協議生效後的幾周和幾個月裡，許多市議員開始承認，他們不知道自己簽署了什麼。

市長及其首席財務官保羅·沃爾佩否認了關於倉促且不透明的招標過程的指控，他們聲稱該協議代表了超過一年半的規劃、詳細分析、法律工作以及競爭性定價。 沃爾佩甚至說：“該市進行了穩健、公開、透明和競爭性的招標過程”。然而，這與城市居民及其在議會中選出的官員的感受並不一致，他們覺得他們的城市被矇騙簽署了一份糟糕的協議。那麼問題就變成了，哪一方準確地描述了招標過程的真實情況？為了回答這個問題，似乎最有效的方法是回到該報告的敘述和時間線部分，深入研究案件事實。

從該協議的背景開始，在2000年代初期，戴利政府建立了良好的聲譽，成為利用公私合營（P3）從城市公共資產中獲取價值的堅定支持者和先驅。 芝加哥天橋和千禧年/格蘭特公園停車場交易證明了這一點。快進到2007年6月，與這些過去的交易（威廉·布萊爾公司）有政治聯絡的同一家金融諮詢公司向城市領導層提出了將城市計價停車系統私有化的想法。 不出所料，威廉·布萊爾公司很快被聘用（沒有競爭），成為城市的首席財務顧問（費用為預期中標支付金額的0.375%），並就該協議的潛在可行性向城市提供諮詢，對公共資產進行估值，並在招標過程中如果進行招標，就向城市官員提供諮詢。

這個角色被賦予了威廉·布萊爾公司，表面上沒有考慮潛在的利益衝突，儘管事實上，該公司之前曾在一項P3交易中直接與潛在投標者和最終的中標者（MSIP財團）合作。 最重要的是，威廉·布萊爾公司的選擇及其初步估值（據報道利用了私人投資者而非公共部門的視角）都在公眾和市議會不知情的情況下進行。 事實上，直到2008年10月15日戴利市長髮布了他提議的2009年預算（其中包括停車位協議預計提供的1.5億美元資金）時，該市的大多數民選官員才知道這個交易的規劃和談判已經進行了一段時間。 到那時，特許經營協議基本上已經敲定，因為它已經成為市長提議預算的組成部分；該預算隨後在一個月後由市議會以49票贊成1票反對的投票結果透過。 這反過來給市議會議員帶來了巨大的政治壓力，要求他們批准授權該協議的法令，因為他們已經通過了一份依賴該協議收益的預算。

因此，戴利市長和首席財務官沃爾佩提到的“一年半”的規劃中，很大一部分對市議會保密。這包括初步的淨現值估值（城市唯一委託的估值），以及整個招標請求和最終招標過程。此外，只委託對城市計價停車系統進行一次估值的決定，可以說是該市最具破壞性的錯誤之一。該市沒有根據多個獨立的估值來評估資產的價值，市長及其政府很樂意接受威廉·布萊爾公司的10億美元初步估值，並迅速推進招標和競爭性招標過程。 考慮到MSIP自己對該資產的內部估值在50億美元到116億美元之間波動 ，以及在該協議最終敲定後不久，市議員斯科特·瓦格斯帕克釋出的報告計算出，在“應用3%的貼現率（即通貨膨脹率）和85%的利潤率（基於城市利潤率上升的趨勢）之後，收入現金流的現值為51.9億美元”。 最後，在該協議達成之後，像《芝加哥讀者》這樣的當地媒體組織堅持要求提出資訊自由請求，才能獲得詳細說明競爭性招標過程的檔案。

這些事實無疑與首席財務官沃爾佩聲稱該協議反映了“開放”、“穩健”和“透明”的招標過程的說法相矛盾，相反，似乎描繪了一幅倉促達成協議的畫面，該協議建立在彌補預算赤字、政治贊助和幕後談判的決心之上。因此，從這個政策問題中可以得出的關鍵結論是對P3談判中透明度、公開性、監督和政治辯論價值的認識。另一個重要的結論是認識到進行多個全面（包括對轉讓和保留風險的分析）和獨立估值的價值，以確定特定資產的真實現值。例如，如果該市進行了徹底的價值比分析，比較了該市保留資產（公共部門比較器）和私人部門特許經營（影子投標模型）的收入和成本，也許該市會決定放棄低估的中標。

政策問題#2——短期政治與長期利益

在大蕭條經濟衰退和該市2009年預算預計出現5億美元赤字的情況下，市長及其政府無疑面臨著巨大的政治壓力，要求他們提出解決方案，以解決該市嚴峻的財政狀況。考慮到政客，尤其是市政領導人，往往更關心短期目標（尋求短期政治利益來提高他們的可選舉性），因此，戴利政府選擇了一個短期解決方案不足為奇。透過選擇一次性的一次性預付款，而不是更傳統的、長期且不受歡迎的解決預算赤字的方法（即提高稅收或削減支出），戴利政府能夠樹立一種為財政責任而戰的公眾形象，同時保護城市居民習慣的稅收義務和政府服務提供水平。 此外，透過同意特許經營，市長和市議會實際上是在為未來不可避免的提高停車位費率尋求政治庇護。

因此，戴利政府試圖透過為提高費率購買政治庇護來避免個人政治風險，同時透過保證能夠利用該協議的預付款來滿足短期的預算義務，來確保政治資本。不幸的是，這些動機更適合於促進短期政治利益而不是該市的長期利益，並且可能使市長和最高行政官員無法對估值和中標持更加懷疑的態度。瓦格斯帕克的報告證實了這種觀點並承認了MSIP對這種情況的看法，該報告指出：“一傢俬人投資集團……不會在信貸市場接近凍結、銀行流動性不足以進行日常運營的情況下，一次性投入數十億美元的前期收入，除非協議對他們如此有利，以至於他們無法拒絕。毫無疑問，該市有效談判的能力被數月的公開宣告所削弱，即該市正處於嚴重的財政危機中，以及作為這場談判背景的預算削減、部門合併和裁員”。

這種政治和預算上的短視行為往往與P3特許經營協議的長期性質相沖突。理想情況下，長期協議中的資金應該再投資於具有長期效益的專案。 相反，戴利政府同意以低於價值的價格達成協議，並“將租賃收入中的除約1億美元外的所有資金用於填補2008年、2009年和2010年的赤字”。 此外，四個主要基金（收入替代基金、人力基礎設施基金、中期基金和穩定基金）中，只有一個基金是為了實際提供長期效益而設立的：人力基礎設施基金，該基金為支援服務於低收入和老年人的專案提供資金。 這種預算上的短視行為也沒有給評級機構（惠譽）留下什麼印象，惠譽將該市的債券評級從AA+降至AA；並將P3協議作為其決定的一個重要因素。 因此，該市無需透過市政債券融資債務支付更昂貴的借款成本；因此進一步削弱了該市的財政狀況。

因此，從這個政策問題中可以得出的關鍵結論是，處理和談判P3協議的最佳方式是採用更長遠的視角。由於典型的特許經營協議通常具有較長的有效期，因此城市領導人和官員必須仔細處理特許經營協議整個生命週期中所有潛在的風險；包括與特許經營協議相關的收入流損失帶來的收入風險（在本案中，每年損失超過3000萬美元的收入）。 此外，這些官員還應努力委託進行最複雜、最嚴格的估值，以便他們能夠對資產的價值形成現實的理解；以免被與P3協議及其通常的大量前期一次性付款相關的樂觀偏見所矇蔽。最後，付款應針對滿足政府選民的長期利益，而不是專門用於填補短期赤字。

政策問題#3 – 合同條款和條件

MSIP不僅以低估的競標價格獲得了廉價的交易，而且特許經營商還能夠獲得許多合同風險降低機制，這些機制繼續支撐著公司的盈利能力。 這些風險降低機制主要以不利行動和競業禁止條款的形式出現。

根據合同，該市保留了許多對計量停車系統的權利，包括：執行和收款（然而，特許經營商可以僱用額外的“補充執法”來補充城市工作人員）；調整費率、時間和地點；增加和減少路邊停車位；以及在特殊活動或活動、節日、施工或對公共安全受到威脅時限制計量停車。 雖然保留這些權利是該市的一個重要賣點，但根據協議條款，該市必須在任何這些行動對特許經營商的收入流或運營支出造成不利影響時向特許經營商進行賠償（賠償事件）。具體來說，該協議將不利行動定義為“該市、庫克縣或伊利諾伊州（或上述任何縣或機構的任何分支機構）在協議期限內（包括頒佈任何法律）採取的任何行動，而這些行動的個別或總體影響預計將（i）主要由特許經營商或路邊計量停車系統的其他運營商承擔，以及（ii）對特許經營商利益的公允市場價值產生重大不利影響（無論是因為收入減少、支出增加還是兩者兼而有之）”。 例如，當該市想要為遊行關閉一條有計量停車的路時，該市將承擔財務責任，賠償私人運營商在該停車計量器無法執行期間的“最大效用”。 此外，如果該市在任何時候需要拆除某個特定的計量器，該市必須在其他地方找到一個類似的替換計量器，否則就會觸發賠償事件。

關於競業禁止條款，該市同意不經營或允許經營任何“競爭性公共停車設施……[包括]任何市外公共停車場或公共停車庫，該設施（i）是（A）由該市擁有或經營，或（B）由任何人經營並位於該市擁有的或租賃給該市的土地上，（ii）位於特許經營計量停車位一英里範圍內，（iii）主要用於一般公眾停車；（iv）擁有停車費的收費標準，該標準低於當時對同一區域內特許經營計量停車位的最高計量停車費的三倍；以及（v）在2008年12月4日未用於一般公眾停車”。 此外，如果該市在任何時候違反了這個框架，該市再次承擔財務責任，對特許經營商進行賠償。雖然這些競業禁止條款往往是涉及收費道路、橋樑或隧道專案的特許經營協議的普遍做法，但在運營停車計量系統的背景下，這種型別的條款似乎有些過分苛刻；尤其是在考慮到如果允許一定程度的競爭，城市居民可能會體驗到的益處。

具有諷刺意味的是，由於這些合同條款及其相關的賠償事件，該市的停車計量系統從一項創收服務變成了年度支出。事實上，在2012年，該市不得不向特許經營商支付超過6100萬美元的賠償事件；相當於該市在2006年收取的停車計量器收入的三倍。 此外，到2015年，部分原因是這些賠償事件，特許經營商已經收回了一半以上（6.33億美元）的初始競標價格，而特許經營協議的有效期還有69年。

雖然這些合同條款和條件（會觸發賠償事件）通常被用作激勵潛在競標者的方式，但它們實際上也將P3協議中轉移到私營部門的大部分需求和收入風險轉移回公共部門。 這實際上違背了選擇P3採購機制的目的，因為它被認為是基於風險轉移的概念。此外，這些型別的條款和條件可能會給政府發起人帶來其他型別的風險，例如規劃和自主權風險，因為該市在試圖避免各種觸發賠償事件的情況下，會失去一些靈活性，其專案規劃自由裁量權也會受到限制。

因此，從這個政策問題中可以得出的關鍵結論是，要了解以一種有效平衡讓專案對競標者在財務上可行與保護政府發起人的財政和自主權利益的方式來談判P3合同條款和條件是多麼重要。例如，在本案中，如果該市就一項不太苛刻的競業禁止條款進行談判，並可能對該市每年可能產生的不利行動賠償事件數量設定一個上限，那麼這可能符合該市的利益。此外，與不利行動條款相比，該市可以就政府採取的任何對停車系統產生積極影響的行動進行談判，從特許經營商那裡獲得某種支付或貢獻；例如保持足夠的停車執法水平，甚至街道清潔服務。

討論問題

1. 鑑於威廉·布萊爾公司正在與一家潛在的競標者（MSIP）進行另一項P3交易，該市決定聘請該公司作為其主要財務顧問/諮詢師（沒有競爭），這是否構成潛在的利益衝突？如果是，你認為這種利益衝突是否會影響該公司產生真正獨立且準確的城市計量停車系統估值的能力？

2. 你認為戴利市長將大部分規劃和招標流程對市議會保密的首要動機是什麼？

3. 你認為為什麼該市只委託了一次資產估值？成本、速度、政治/裙帶關係？

4. 市長和議會試圖從計劃中的停車費上漲中獲得政治支援的做法是否有效？

5. 根據媒體報道，如果年度賠償事件的比率繼續保持，該市可能會在特許經營協議的有效期內向特許經營商支付超過10億美元？該市有什麼選擇可以避免如此災難性的結果？

6. 除了案例中提到的某些想法，該市還可以如何更好地協商特許經營協議的合同條款和條件（尤其是競業禁止條款和不利行動條款）？