公私合營政策案例集/丹佛機場大堂

本案例回顧了丹佛機場大堂專案的特徵。它是喬治梅森大學的研究生 Gentian Liko、Sid Rayaprolu 和 Zongnan Wu 共同合作的結果。以下案例集探討了與丹佛機場大堂專案相關的關鍵角色、專案特徵、政策挑戰和歷史。它是作為喬治梅森大學公私合營研究生課程的作業而製作的，由喬納森·吉福德博士教授。

摘要

航空和運輸安全法案 (ATSA) 於 9/11 襲擊事件後不久簽署，重組了美國所有國內和國際機場的安全要求，嚴格實施運輸安全管理局 (TSA) 檢查站。丹佛國際機場 (DEN) 於 1995 年啟用，到 2017 年已成為美國第六繁忙的機場，連線了 185 個以上直飛目的地和 9 個其他國家/地區的 23 個國際城市。該機場設計用於容納每年 5000 萬的客流量，到 2018 年已服務了 6450 萬名乘客，預計到 2040 年將接待 1.1 億名乘客。該機場於 1995 年開放時，60% 的乘客透過 DEN 中轉。如今，近 65% 的乘客從 DEN 出發，只有 35% 的乘客中轉，這給航站樓設施帶來的壓力遠超預期。觀察到其脆弱的 TSA 檢查站位置以及對 30 個額外登機口的需求，DEN 將其未來計劃優先考慮為升級航站樓和 TSA 設施。

2015 年初，丹佛宣佈了翻新專案，指出將 TSA 安全檢查移至不易受到攻擊的位置是機場的最高優先事項。該計劃的一部分是為新的餐廳讓路，將值機櫃臺數量從 169 個增加到 176 個，最重要的是更改安全措施，將安全檢查站移至樓上並將其封閉。 該機場將潛在承包商的名單縮小到三家——Ferrovial（一家西班牙基礎設施巨頭）、Westfield 機場和 Den Transformation Team。到 2016 年 6 月，Ferrovial 被選中負責這項工作。

一個獨立的評估小組以及 4 個其他委員會選擇了 Ferrovial 及其合作伙伴，包括科羅拉多州的 Saunders Construction，作為這項工作的最佳承包商，Ferrovial 的得分超過了另外兩家競爭對手。 該專案被認為是該市第一個公私合營專案，由 Ferrovial Airports、JLC Infrastructure 和 Saunders Concessions 組成的財團領導。丹佛機場大堂專案的建設和翻新工作由 Ferrovial Agroman 和 Saunders Construction 負責。

大堂專案預計將創造 400-450 個建築工作崗位，超過 800 個永久工作崗位，併為丹佛市每年額外創造 350 萬美元的稅收和一般基金收入。該專案將建立一個更安全、更高效和現代化的主廳，為丹佛提供熱情歡迎，跟上日益增長的需求，並給所有乘客和遊客留下深刻印象。

這個價值 18 億美元的專案，合同期限為 34 年（包括 4 年的開發階段），預計設計和施工費用為 6.5 億至 7.7 億美元。總投資由政府支付、財團合作伙伴承諾的股權以及 2017 年 12 月完成的債券發行共同融資。財團提供的股權為 7300 萬美元，而債券本金為 1.89 億美元。該債券的評級為惠譽 BBB 和標普 BBB-，平均到期收益率為 4.083%。大堂合作伙伴最初投資了 2.58 億美元，將透過機場的定期付款以及來自新商店和餐廳的 20% 特許經營收入的份額在一段時間內償還。DEN 還將在 30 年內向大堂合作伙伴償還運營和維護費用。

該專案計劃分四個階段實施，從 2018 年 7 月 11 日開始。不到 9 個月，GHP 透過 2019 年 4 月的專案更新引發了爭議，估計延誤時間長達 3 年（932 個日曆日）。CBS4 隨後進行的分析表明，延誤時間高達 4 年，估計超支費用為 3 億美元。 2019 年 8 月，DEA 由於延誤嚴重，決定終止與 GHP 的合同。然而，GHP 聲稱，過去建築中發現的弱混凝土以及中間設計變更是造成總體延誤的主要原因。

根據更新後的時間表，DEA 預計 GHP 將在 2019 年 11 月完全退出該專案，為預計的新開發商 Stantec（設計）和 Hensel Phelps（第一階段的施工管理）鋪平道路。 DEN 希望該專案的總體預算將保持在 7.7 億美元，其中包括 1.2 億美元的應急資金。

註釋過的角色列表

公共實體/人物

丹佛國際機場 (DEN)
丹佛市和縣擁有並運營丹佛國際機場。根據城市憲章，丹佛國際機場的管理、運營和控制委託給該市的航空部。航空部經理由丹佛市長任命，並直接向市長彙報。

市長邁克爾·漢考克
漢考克市長堅定地支援 P3 合作關係及其所承諾的理論優勢——將政府方在專案中的風險降至最低，使用私人資本代替或補充公共債務，以及為工作制定固定價格。

法律顧問
Nossaman LLP 和 KPMG 是 DEN 在大堂專案中的法律顧問。

DBFOM 團隊

大堂合作伙伴是一家特殊目的載體 (SPV)，由 Ferrovial 機場 (80%)、Saunders 建築 (1%) 和 JLC 基礎設施 (19%) 組成，他們與丹佛國際機場 (DEN) 簽署了一份發展協議，用於重新開發 Jeppesen 航站樓。作為該專案的一部分，大堂合作伙伴將運營和維護位於“航站區”和“陸側”的大堂內的新商業區域。

股權合作伙伴

• Ferrovial 機場國際 (
• Saunders 建築
• JLC 基礎設施

Ferrovial 機場國際 是 Ferrovial, S.A. 的一部分，Ferrovial, S.A. 是一家成立於 1952 年的西班牙跨國公司，參與運輸基礎設施和城市服務的規劃、建設、融資、運營 (DBFO) 和維護。Ferrovial 機場國際是全球主要的私人機場投資者和運營商之一。目前，它在英國擁有四個機場：希思羅、阿伯丁、格拉斯哥和南安普頓。

JLC/Saunders 合資企業 是由 Loop Capital 和 Magic Johnson Enterprises 建立的一家投資基金。

設計與建造團隊
大堂建造者 是設計與建造團隊，由 Ferrovial Agroman West 和 Saunders 建築合作建立。大堂建造者負責大堂翻新專案的規劃和建設。

Luis Vidal + Architects、Harrison Kornberg Architects 和 Anderson Mason Dale 是該專案的建築師。其他當地工程師和承包商包括 Intermountain Electric、Civil Technology、Gilmore Construction、Sky Blue Builders 和 Burgess Services。

顧問

• 股權合作伙伴法律顧問：Gibson, Dunn & Crutcher
• 財務顧問：花旗銀行

時間表

• 2015 年初：DEN 啟動了合格私人合作伙伴的競爭性採購流程
• 2016 年 6 月：丹佛機場與大堂合作伙伴開始獨家談判
• 2016 年 8 月：預開發合同提交給丹佛市議會審批
• 2017 年 8 月 24 日：DEN 與 GHP 簽署了為期 34 年的特許經營協議
• 2017 年 12 月 21 日：公共融資管理局代表 SPV，丹佛大堂，發行了 1.891 億美元，用於部分為該專案融資
• 2018 年 5 月：GHP 將“專案中發出的眾多業主變更”歸咎於延誤
• 2018 年 7 月：現代化專案建設開始
• 2018 年 8 月：丹佛以 25.3 億美元的收益債券成交，穆迪投資者服務評級為A2，標準普爾全球評級為A，惠譽評級為A+。
• 2018 年 12 月：該專案透過政府支付的組合方式實現了財務結算
• 2019 年 2 月 18 日：據報道，Jeppesen 航站樓的混凝土強度遠低於設計強度，正在劣化，或從結構角度來看不適合計劃中的專案
• 2019 年 4 月 14 日：GHP 表示，該專案進度落後 18 個月。
• 2019 年 5 月 3 日：DEN 解決業主對第一階段工作進度的擔憂
• 2019 年 6 月下旬：DEN 與 GHP 之間的短期調解開始
• 2019 年 8 月 12 日：大堂合作伙伴 LLC 收到丹佛市和縣（業主）發出的正式書面便利終止通知，通知 GHP 他們已根據發展協議的條款和條件行使酌情終止合同的權利，自 2019 年 11 月 12 日起生效
• 2019 年 8 月 13 日：丹佛國際機場執行長金·戴在新聞釋出會上談論了 DEN 終止航站樓專案合同的決定
• 2019 年 9 月 13 日：DEN 為認證企業舉辦了開放日，讓他們能夠與提出完成專案第一階段的設計專業服務公司會面：HOK 工程、Gensler 和 Stantec。
• 2019 年 11 月 12 日：GHP 合作關係終止的生效日期

案例敘述

專案採購

DEN 於 2015 年開始對合格私人合作伙伴進行競爭性採購流程，以對 22 年曆史的航站樓進行改造，以提高效率並跟上乘客增長的步伐。確定了四個團隊競標該專案的最終招標書 (RFP)，其中三個團隊（Ferrovial、Westfield 機場和丹佛轉型團隊）做出了回應。該合同於 2016 年 6 月授予 Ferrovial。由 Ferrovial 領導，預開發合同包括當地、國家和國際公司的承包商。在專案的預開發階段，DEN 與 Ferrovial 協商，以確定工作範圍和條款。在達成協議後，預開發合同於 2016 年提交給丹佛市議會審批。

專案描述

開發計劃的一部分是為新的餐廳騰出空間，將值機櫃臺從 169 個增加到 176 個，最重要的是改變安檢，將安檢移至樓上並將其封閉。

航站區廣場

• 37,000 平方英尺的商業空間
• 幾個乘客體驗特色，使該空間成為一個獨特且吸引人的環境
• 透過使用飾面和數字功能傳達現代西方的地方感

接送客廣場

• 19,500 平方英尺的商業空間
• 此空間面向乘客、接送客、酒店客人和機場工作人員

售票大廳

• 176 個新的售票櫃檯
• 224 個自助服務亭
• 12 個路邊櫃檯

TSA 安檢點

• 34 條安檢通道

大堂專案提供了一個機會，可以提供高檔且極具差異化的餐飲、零售和服務網點選擇。該專案的最終目標是保持丹佛國際機場成為世界上最安全、最便捷的機場之一，同時創造一個真正體驗性的環境——一個將丹佛確立為美國機場新標杆的環境，其他機場將從中學習並尋求效仿。

翻新後，許多新的特許經營空間將位於主樓北側安檢後的區域，乘客在前往航站樓列車時會經過那裡。該專案預計將創造多達 450 個建築工作崗位，以及超過 800 個永久工作崗位。它還將為丹佛市每年產生 350 萬美元的稅收和一般基金收入。

專案成本

丹佛機場大堂的 P3 合同價值 18 億美元，其中翻新費用為 6.5 億美元，不包括 1.2 億美元的意外事件基金。

專案翻新成本

描述	專案金額（百萬）
安檢區域	7000萬美元
航空公司售票處	1.05億美元
航站樓運營區和公共流通區域	2.98億美元
特許經營區	1.77億美元
小計 - 大廳成本	6.5億美元
業主意外事件	1.2億美元
總計	7.7億美元

最初的建設（翻新）預算估計為 6.5 億美元，其中超過 70% 來自機場進度款，因此僅需少量資金和股權投資。 該專案的預計設計和建造成本高達 7.7 億美元，其中還包括機場控制的 1.2 億美元意外事件，用於應對大型不可預見的建造和設計成本，這可能是由於航空公司需求、DEN 的決定、牆壁背後隱藏的意外情況或機場監管要求的變更造成的。 大廳合作伙伴最初在該專案中投資了 2.58 億美元，這筆資金將在之後透過機場的定期付款以及新商店和餐廳的特許經營收入的 20% 份額收回。

財務結構

丹佛國際機場的大廳 (GHP) 是丹佛批准的第一個主要的 PPP 專案。該專案於 2017 年獲得丹佛市議會批准。機場與 Ferrovial Airports 領導的大廳合作伙伴簽署了 34 年 18 億美元的合同。 6.5 億美元以上的專案資金不來自納稅人。相反，它由機場利潤支付，例如來自航空公司和停車費的利潤。該專案於 2018 年 12 月實現財務結算，資金來源包括政府付款、財團合作伙伴承諾的股權以及 2017 年 12 月 21 日完成的債券發行。公共金融管理局 (PFA) - 位於威斯康星州的管道發行機構 - 代表 SPV 丹佛大廳發行了 1.891 億美元，用於部分融資該專案，平均到期收益率為 4.083%，可在到期前贖回。平均贖回收益率為 3.34%。大廳合作伙伴的債券為免稅債券。標準普爾全球評級公司為丹佛大廳有限責任公司擬議的 1.961 億美元 2017 年系列高階擔保收益債券（於 2049 年 9 月到期）評級為“BBB-”。

資金結構

• 公共：透過機場進度款支付 70% (航空公司和停車費)
• 私營：透過股權和債務組合支付 30% (最初投資 2.58 億美元)
• 利潤分成比例：DEN 和開發商分享收入 (DEN – 80%，GHP – 20%)

大廳合作伙伴最初在該專案中投資了 2.58 億美元，這筆資金將在之後透過機場的定期付款以及新商店和餐廳的特許經營收入的 20% 份額收回。 在 30 年的特許經營運營期間，DEN 將每年向 GHP 支付資本償還款項和運營/維護報銷款項，總計 12 億美元。同時，DEN 將獲得新特許經營收入的 80%，而 GHP 將獲得 20%。

與 GHP 的終止協議的付款條款一般基於以下內容：GHP 對專案貢獻的資金部分，約佔設計和建設成本的 25%，由於 GHP 的其他合同關係而產生的違約成本以及基於其對專案貢獻的股權金額而損失的投資回報。 根據宣告，DEN 還將根據迄今已完成的建設和設計工作的報銷 GHP 的任何其他未償發生的成本。

機構結構

在批准大廳 PPP 開發協議後，市議會聘請了獨立顧問，以確定如何最好地將 PPP 用於丹佛的未來專案，並建立了新的城市辦公室來審查可以從 PPP 結構中獲益的專案。

2017 年 12 月 21 日，大廳合作伙伴財團完成了對丹佛國際機場 Jeppesen 航站樓改造和商業運營的 18 億美元合同的財務結算。Ferrovial Airports 持有 80% 的股份，是財團的主要合作伙伴，此外還有 Saunders Construction 和 JLC（由 Loop Capital 和魔術師約翰遜企業建立的投資基金）。建設和翻新工程總價值 6.5 億美元，將由 Ferrovial Agroman 和 Saunders Construction 完成。 財團的其他成員包括 Anderson Mason Dale、Harrison Kornberg Architects 和 Luis Vidal + Architects。

大廳專案的機構結構

大廳合作伙伴

• 貢獻股權和債務組合
• 設計和建造專案
• 承擔價格和進度風險
• 運營 5 層和 6 層的特許經營

DEN 機場

• 透過我們的資本基金支付部分建設成本
• 將特許經營收入分成，DEN 佔 80%，大廳合作伙伴佔 20%
• 在運營期間報銷大廳合作伙伴的運營和維護成本

合同型別

根據標準普爾全球的預售報告，2017 年 8 月 24 日，丹佛大廳有限責任公司獲得了並簽署了設計、建造、融資、運營和維護 (DBFOM) DEN 內 Jeppesen 航站樓一部分的合同。雖然預計建設將持續四年，但財團將在 30 年內運營和維護該設施，在此期間，財團負責開發和管理經過改造的特許經營計劃，以及維護航站樓內相關的區域。

在基本情況下，標準普爾全球估計，約 88% 的專案收入將透過 DEN 的可用性付款獲得，特許經營收入的 20% 也將獲得。 特殊目的實體 (SPV) 由 Ferrovial 領導的公司組建，Ferrovial Aeropuertos 擁有 80% 的股份，剩餘的 20% 透過合資企業由 Saunders Construction Inc（5%）和 JLC（95%）共同擁有。

風險矩陣

Ferrovial Airports International 將幫助承擔這些風險，以換取在建設完成後運營特許經營。

風險分配：

風險型別	風險分配
	公共	共享	私營
土地可用性、訪問和場地風險			x
社會風險	x	x
環境風險		x	x
設計風險			x
施工風險			x
變更風險		x
運營風險			x
需求風險			x
金融市場風險		x
戰略或合作風險		x
顛覆性技術風險		x
不可抗力風險		x
重大不利政府行為風險			x
法律變更風險	x
提前終止風險		x
移交條件風險			x

未來發展

DEN 執行長 Kim Day 在 GHP 終止後宣佈，她的目標是在使用原始預算及其 1.2 億美元的意外事件基金的情況下完成該專案，即使這意味著縮減專案規模。在建設開始僅僅 13 個月後宣佈終止時，機場執行長 Kim Day 表示，她希望在明年年初找到新的承包商。很多事情仍然懸而未決，包括 DEN 將向被拋棄的大廳合作伙伴支付多少分手費。DEN 財務主管 Gisela Shanahan 說，這仍然有待談判，將從 DEN 必須根據合同償還合作伙伴預付款的約 2 億美元開始。

DEN 官員已經提出了在短期內聘請具有機場經驗的承包商來完成該專案第一階段的可能性 - 該階段原本應該在 5 月完成 - 同時他們尋求更大的合同來完成剩餘部分。但是與大廳安排不同的是，新的安排將是直接的建設和設計合同，而不是長期合作伙伴關係。即使這樣，市議會議員 Robin Kniech 表示，她將尋找強大的建設管理部分。

機場已選定其首選專案管理團隊，並批准了TSA中央監控設施的建設合同，該設施是“大堂專案”的一部分。機場選擇雅各布工程公司（丹佛地區第二大工程公司）作為其首選專案管理團隊，並向雅各布工程公司釋出“任務指令”，以便該工程公司熟悉“大堂專案”。這兩份合同都需要丹佛市議會批准才能生效。

DEN已為“大堂專案”第一階段選定了一家設計公司和一家承包商。Stantec是主導設計公司，而Hensel Phelps是該專案的施工經理/總承包商，目前正在等待11月6日丹佛市議會委員會的批准。如果市議會批准，工作可能會在2020年第一季度開始。

政策問題

混凝土強度

開發商於2019年2月18日提供的報告顯示，捷普森航站樓的混凝土強度遠低於設計強度，正在劣化，或從結構角度來看不適合計劃中的專案。

混凝土樣本取自第一階段 - MOD 2區域。大約一半的巖芯，其中一些顯示出較低的抗壓強度，是在年底前採集的。進行了額外的測試，包括確定巖芯位置、巖芯測試、巖相分析和工程評估，以確定專案範圍內板區的混凝土強度和成分。

機場還向GHP提供了一份來自另一家材料測試機構的報告，該報告日期為1月14日。該報告證實了GHP測試的結果，並指出集料樣本的特性會導致ASR（鹼-矽反應，俗稱“混凝土癌”）。1月28日對該報告的補充說明補充道：“在兩個樣本中均檢測到粉煤灰的存在。眾所周知，如果粉煤灰含量和質量足夠，使用粉煤灰可以有效控制ASR。”

業主對其測試公司奧爾森工程公司的報告結論是，由於混凝土已有25年曆史，並且在兩個樣本中沒有觀察到ASR特徵，“看起來使用粉煤灰足以使混凝土具有抗ASR性”。

原始總體規劃

丹佛國際機場標誌性航站樓白色帳篷頂部的建築師吉姆·布拉德伯恩表示，航站樓的翻新工程不應該進行。布拉德伯恩參考了機場的總體規劃，認為有人在某處偏離了這一願景。他說，該計劃的設計是為了讓機場能夠持續增長，並最終擴大主航站樓。“現在，當然，他們放棄了最初的總體規劃，即在南部複製航站樓，這樣今天發生的事情就不需要發生了。你可以在那裡建造另一個航站樓，滿足所有新的要求，並且兩個航站樓與火車站協同工作。這是最初總體規劃的想法，”布拉德伯恩說。

專案交付系統

丹佛市決定採用公私合營模式翻新丹佛國際機場。公私合營（P3），定義為政府機構與私營企業之間的一項協議，通常具有長期性質，其目的是為複雜專案的融資、建設和運營提供資金。然而，P3的選擇並非完全得到支援，正如一位前機場官員所說：“從一開始，P3就不是正確的方式。在P3中，你需要避開，而機場管理層堅持參與每一個細節。此外，GHP表示他們可以在11個月內完成第一階段。這完全不現實。”

根據DEN關於“大堂專案”的電子郵件更新，對採用P3模式的決定的解釋更加清晰。該郵件稱：“我們透過與大堂合作伙伴建立的創新型公私合營關係來進行該專案，並非為了錢，而是為了他們的專業知識，並將建設和運營24/7設施的風險轉移出去。” 因此，DEN不需要大堂合作伙伴為翻新提供資金。相反，他們是在尋求專業知識，以便在不影響機場運營的情況下，儘可能少地中斷運營，完成如此龐大的專案。這引發了P3是否正確方法的疑問。機場在與GHP簽訂合同時，做對了兩件事——寫入了終止條款和審計條款，這使得機場有權檢視GHP的賬目。

丹佛市在授予“大堂專案”合同後，才建立了專門負責評估專案的辦公室，以確定P3模式是否適合這些情況。正如丹佛市長所認為的那樣，該辦公室可以透過更高級別的審查來防止機場出現的這種情況。

P3選擇中的另一個難題是業主控制的程度。為什麼將如此多的控制權交給合作伙伴，而不是僅僅聘用你需要的專業知識？機場執行長金·戴錶示，他們現在在營運長那裡擁有了這種專業知識，當然，他們將保留Ferrovial為該專案制定的計劃。

專案延誤

根據GHP 2019年4月的報告，由於多次延誤，任務的執行時間發生了重大變化。以下表格顯示了部分專案延誤帶來的複雜問題。 據該表格顯示，專案整體完工預計將延誤3年。

任務名稱	2019年5月進度表	初始基線
開發商執行日期	2017年7月26日	2017年7月26日
生效日期/商業日期	2017年8月24日	2017年8月24日
財務結算	2017年12月21日	2017年12月21日
DA5.6-所有行政要求完成的NTP 1	2017年12月27日	2017年12月27日
DA5.7-所有行政要求完成的NTP 2	2018年7月6日	2018年6月26日
施工開始	2018年7月11日	2018年7月30日
第一階段 - MOD 2	2020年9月9日	2019年5月1日
第二階段 - MOD 3	2022年1月26日	2020年1月30日
第三階段 - MOD 1	2023年4月18日	2020年10月23日
第四階段 - MOD 1&3	2024年5月22日	2021年11月3日

專案延誤問題始於2019年初，當時承包團隊報告了航站樓主樓層的混凝土強度較弱。這些延誤加上DEN要求的變更和其他延誤，將導致專案成本超支數億美元，並延誤數年，該專案最初計劃於2021年11月完工。雖然合同將專案的完工日期定為2021年11月，但大堂合作伙伴已警告稱，可能無法在2025年之前完成該專案，成本超支將超過3億美元。

DEN和GHP之間的關係很快就變得緊張，甚至在破土動工儀式之前，承包商就已經發出警告訊號，表明某些方面出了問題。在2018年5月致機場的一封信函中，Ferrovial表示延誤正在增加，將責任歸咎於“專案中釋出的大量業主變更”。

一年後的2019年5月，CBS4估計延誤了3年，預算超支高達3.1億美元，原因是90年代建造的原始結構混凝土抗壓強度較弱。 雖然該市委託第三方進行報告，報告顯示混凝土需要額外的測試，但可以繼續建造，但Ferrovial堅持認為混凝土問題是一個合法問題，也是延誤的原因。

2019年7月，雙方之間的口水戰升級，DEN指責承包商違反合同，並威脅要終止合作。在關於專案進度、成本、多樣性和安全的幾個報告的問題之後，DEN宣佈於2019年8月12日終止合同，有效終止日期為90天后。

終止

丹佛國際機場與大堂承包商之間關於航站樓翻新專案的爭議持續存在，儘管談判曾短暫中斷，但雙方仍進行了調解。由於 2019 年 6 月底開始的幾個專案延期，調解會議似乎進展甚微，大堂承包商面臨最後期限，必須最終確定其索賠，其中詳細說明了其需要多少額外的時間和資金。在今年的大部分時間裡，雙方對去年秋天發現主層地板的原始混凝土強度不足所造成的影響程度存在分歧，儘管這一問題已經消退。大堂承包商還聲稱，其工作因機場釋出的一系列變更指令而延誤，這些指令涉及設計、材料和其他元素。 承包商釋出的檔案顯示，翻新工程將耗資超過 10 億美元，並延遲 3 年完工。這比合同金額高出 2.88 億美元，再加上 1.2 億美元的應急資金。

DEN 決定使用其“便利”條款終止與大堂合作伙伴的公私合營航站樓合同，並在 2019 年 8 月 12 日致函大堂合作伙伴。終止大堂合同的理由是便利而非原因，這很可能讓機場避免圍繞解僱產生的法律糾紛。大多數建築合同都包含便利條款，這意味著合同接收方可以出於任何原因解僱承包商。 承包商對 DEN 的許多安全宣告提出異議，並暗示這些信件是為了轉移人們對該專案昂貴爭議的注意力，這些爭議集中在約 20 個未解決的機場變更指令和一個導致專案大部分工作延誤數月的混凝土強度不足問題。大堂承包商一直聲稱，DEN 在設計、材料和其他元素方面的變更超出了大型專案的標準範圍。機場官員堅稱該專案可以在原預算內完成。

經驗教訓 / 總結

根據一篇文章，繁瑣的合同（超過 15000 頁）和不相容的團隊是導致合同失敗的原因。 除此之外，業主持續的變更指令以及業主缺乏參與、指導和合作，導致 DEN 和 GHP 之間的關係惡化，最終導致合同終止。 由於範圍變更需要正式的、有成本的合同修正或批准的應急儲備金使用，因此這裡得出的經驗教訓是，公私合營模式並不提供一種靈活的機制來適應所有這些變更，在處理此類案件時應考慮替代的專案交付方式。

DEN 和大堂之間失敗的關係突出了在一些專案中使用公私合營模式（P3）的固有風險，特別是那些在“為動態運營環境設計和建造”方面風險較高的專案，例如機場，該機場在專案期間一直保持開放。DEN 瞭解這些風險，這體現在其在大堂合同中包含了 1.2 億美元的應急資金。 “利用公私合營模式來採購專案只能試圖減輕這些風險，而無法消除它們，”穆迪投資者服務公司的交通分析師厄爾·赫芬特雷耶說。

大堂案例告訴我們，在採購前階段應進行可行性分析和價值評估（VfM）分析，以評估專案是否可以或應該作為 P3 專案執行。可行性分析確定使用哪種型別的 P3 以及專案實施的相關合同和風險安排，以防 P3 是一種可行的採購方法。作為此分析的一部分，將準備詳細的範圍、效能要求、評估因素和財務模型，以及初步風險評估。然後，應應用價值評估分析來促進作為 P3 專案交付體系的專案繼續進行。價值評估分析提供的資訊可以幫助決策者評估使用 P3 交付方式開發特定專案與更傳統的公共部門採購方式相比的相對優缺點和權衡取捨。價值評估分析包括對所評估的專案交付方式（公共與私營）之間差異的定性和定量分析。成本效益或財務可行性分析的結果通常可以總結成一個單一數字，例如投資回報率或專案推進所需的公共補貼估計。價值評估比較包括財務分析，但還必須提供對每個專案交付方式優勢和侷限性的定性分析，並解決與追求 P3 相關但難以用貨幣量化因素的決策。 展望未來，應尋找公私合營模式的替代方案，如果沒有，DEN 機場應考慮推遲專案，直到公共資金到位。

討論 / 問題

1. 公私合營模式（P3）是大堂專案的正確專案交付體系嗎？
2. 如果這是一個傳統的政府採購專案，DEN 是否能夠以 GHP 的方式推進專案？如果是，如果出現結構強度不足問題，DEN 的關鍵作用是什麼？
3. 現在 DEN 決定將合同授予獨立的設計和施工管理人員，該專案是否能夠按計劃順利完成？
4. 儘管 DEN 認為終止與 GHP 的現有合同在財務上是有利的，但終止後的賠償金額可能高達 2 億美元。您如何看待中間合同終止對專案總成本的影響？
5. 現在傳統合同中保留了收入風險，DEN 是否能夠成功為更新後的計劃提供資金？

其他參考資料

• P3 機場專案（16 頁）
• 哥倫比亞特區 P3 專案——案例分析（123 頁）
• 標普全球評級，預售：丹佛大堂有限責任公司（14 頁）
• P3 價值評估指南（26 頁）
• 大堂更新 - 專案初始詳細資訊（46 頁）