公私合作政策案例集/鷹

鷹 P3 丹佛，科羅拉多州

摘要

鷹 P3 專案是科羅拉多州丹佛地區交通管理局與丹佛交通夥伴之間的一項公私合作專案，丹佛交通夥伴是一個由 8 家以上私營建築、諮詢、工程和金融公司組成的私人財團。丹佛交通夥伴獲得了 22 億美元的合同，用於設計、建造、融資、運營和維護（DBFOM）丹佛都市區三條新的通勤鐵路，總長度超過 36 英里。這是美國第一個進行的公共交通 DBFOM P3 專案。

該專案目前正在建設中，東線連線丹佛市中心和丹佛國際機場（距離市中心東部 23 英里），預計將於 2016 年 1 月 開通。另外兩條線路包括西北電氣化段，這條線路將從丹佛延伸到北部郊區科羅拉多州威斯敏斯特，以及金線，這條線路將從市中心西部延伸到郊區科羅拉多州阿爾瓦達（朝向科羅拉多州金山）。丹佛地鐵公共交通系統（稱為 FasTracks）的長期願景包括將西北線透過博爾德大學城延伸到科羅拉多州朗蒙特（距離丹佛北部 38 英里），以及南部的鐵路連線到科羅拉多州利特爾頓和科羅拉多州百年紀念城，總共將 122 英里的鐵路連線到丹佛市中心。通勤鐵路系統的中心樞紐是丹佛市中心的聯合車站，作為該專案的一部分，該車站正在進行價值 5 億美元的重建。

參與者註釋列表

• 科羅拉多州丹佛地區交通管理局 (RTD)：這是丹佛都市區的公共交通主要管理機構，為八個縣提供公交和輕軌服務。FasTracks 是該機構目前正在進行的價值數十億美元的交通系統擴建專案的名稱。 鷹 P3 是 RTD FasTracks 專案 的主要組成部分，RTD 是負責該專案公私合作專案的牽頭髮起機構。它也是一個籌集資金的機構，透過收入債券和經選民批准的商品和服務在該地區八個縣範圍內的增值銷售稅來為專案籌集資金。
• 丹佛交通夥伴 (DTP) – 作為鷹 P3 專案的勝出者，特許權人是由 Fluor Enterprises, Inc.（Fluor Corp. 的一個部門）、Denver Rail (Eagle) Holdings, Inc.（John Laing PLC 的一個部門）和 Uberior Infrastructure Investments(No 4)USA LLC.（勞埃德銀行集團 的一個部門）組成的合資企業。其他團隊成員包括：巴福特比蒂鐵路公司、替代概念公司、艾姆斯建築公司、Systra 諮詢公司、現代 Rotem 美國公司 和 HDR 全球設計諮詢公司。
• 聯邦交通管理局 (FTA) - 聯邦政府透過 FTA，透過公私合作試點專案（Penta-P）為該專案提供約 10.3 億美元的資本資金，以展示使用 P3 進行交通專案的優勢。鷹 P3 專案是 FTA Penta-P 計劃指定的三個交通專案中的第一個，並將作為未來全國 P3 公共交通的模式。資金主要來自 FTA 的 5309 款新起點資本專案計劃。
• 美國交通部 - 除了來自 FTA 的新起點資金外，交通部還透過 2.8 億美元的直接 TIFIA 貸款支援該專案。交通基礎設施融資和創新法案計劃始於 1998 年，已為美國各地主要陸路交通基礎設施專案提供了數十億美元的貸款、貸款擔保和信貸援助，以幫助確保私人融資對這些專案的興趣。

DTP 的專案承包商實體

• 丹佛交通系統 (DTS) - 設計建造承包商，（Fluor 和巴福特比蒂鐵路公司）
• 丹佛交通建設公司 (DTC) - 設計建造分包商集團，（Fluor、巴福特比蒂鐵路公司和艾姆斯建築公司）
• 現代 Rotem 美國公司 - 車輛供應商（機車和列車）
• 丹佛交通運營商 (DTO) - 運營和維護承包商（Fluor、巴福特比蒂鐵路公司和 ACI）

事件時間表

• 2004 年 4 月 - RTD 制定了 FasTracks 計劃，這是一項價值數十億美元的公共交通擴建計劃，將增加 122 英里的新的通勤鐵路服務、18 英里的 BRT 服務、57 個新的總共的交通車站，以及總共 21,000 個新的停車位。該專案預計耗資 47 億美元，並將於 2017 年 開通
• 2004 年 11 月 - 丹佛都市區選民批准增加 0.4% 的銷售稅，以資助 FasTracks。
• 2007 年 8 月 - 聯邦交通管理局 (FTA) 選擇鷹專案作為公私合作試點專案（Penta-P）的一部分。Penta-P 專案的建立是為了展示 P3 在新起點專案中某些新的固定導向軌道資本專案中的優勢和劣勢。
• 2008 年 8 月 - RTD 釋出了鷹 P3 專案的資格預審申請 (RFQ)。鷹專案包括連線丹佛市中心和丹佛國際機場的東部鐵路、金線、西北電氣化段、新的電動通勤鐵路車輛以及新的鐵路車輛的維修設施。三個潛在的特許權人團隊對 RFQ 做出了回應，所有三個團隊都被認為有資格繼續採購流程。
• 2009 年 9 月 - 在與利益相關者和潛在特許權人團隊進行了一年的討論後，RTD 向這些團隊釋出了招標書 (RFP)。
• 2010 年 4 月 - RTD 收到了特許權人團隊的最終技術和財務提案。
• 2010 年 6 月 15 日 - RTD 董事會一致投票決定將鷹 P3 合同授予丹佛交通夥伴 (DTP)
• 2010 年 7 月 9 日 - 合同簽署
• 2010 年 8 月 12 日 - 財務結算。RTD 同時釋出了該專案第一階段的開工令，允許 DTP 繼續進行專案的最終設計、東部鐵路的建設、維修設施以及從丹佛聯合車站 (DUS) 到維修設施的軌道，以及提供該專案所需的全部車輛。
• 2011 年 8 月 31 日 - FTA 批准了鷹 P3 專案 10 億美元的聯邦資金資助協議。新的資金使 RTD 能夠釋出該專案第二階段的開工令，其中包括金線的建設和西北線的第一階段。
• 2014 年 5 月 9 日 - 丹佛聯合車站改造工程完工，該車站是通勤線路的主要終點站。
• 2014 年 9 月 - Commuter Rail 維修設施從施工承包商移交給丹佛交通夥伴。
• 2016 年 1 月 - 第一條新的通勤鐵路，即通往丹佛國際機場的東線預計將開通。

時間表來自 RTD FasTracks 網站上的鷹 P3 專案

案例敘述

背景

2004年初，丹佛地區交通局 (RTD) 以及其周圍地區著手製定一項計劃，以解決該地區日益嚴重的交通擁堵問題。丹佛市曾被評為美國第三大交通擁堵城市，缺乏全面的高質量公共交通網路被認為是該地區主要的交通問題之一。此外，根據丹佛地區政府委員會的資料，到2025年，該地區預計將增加90萬居民和60萬個工作崗位。隨著更多人使用交通網路，車輛行駛里程 (VMT) 預計將增加64%，這反過來又將導致嚴重交通擁堵增加89%。

RTD 在研究了這種情況後，釋出了他們的“快速交通”計劃，以大幅改善丹佛地區的公共交通系統。“快速交通”計劃要求建設 122 英里的新通勤鐵路服務、18 英里的快速公交服務、57 個新的總共的交通站點以及 21,000 個新的停車場。RTD 將“快速交通”計劃的三個主要目標列為

1. 額外的交通選擇

額外的交通選擇增加了該地區的宜居性。透過提供額外的便捷交通選擇，減少對單一交通方式的依賴，可以讓人們在出行方式和居住、工作和娛樂場所方面擁有更多選擇。“快速交通”計劃提供了超過 119 英里的新鐵路交通，為建設 18 英里的快速公交線路做出了貢獻，並極大地改善了公交網路，以支援鐵路投資，服務於郊區到郊區的出行，並提供本地和區域服務。

2. 增加公共交通的使用率

在一天中最繁忙的出行時間段，現有的交通擁堵令許多駕駛員感到沮喪，而隨著該地區繼續發展，交通擁堵只會變得更糟。在交通高峰時間段提供可行的交通選擇將有助於緩解駕駛員的沮喪情緒。“快速交通”計劃預計將使該地區主要交通走廊（交通擁堵最嚴重的地方）的公共交通高峰時段使用率從 11% 提高到 22%。

3. 滿足未來的交通需求

丹佛都會區預計從 2001 年的 246 萬人增長到 2025 年的 339 萬人。這種增長需要一個增強的交通系統來幫助滿足該地區的未來交通需求。“快速交通”計劃響應了這一需求，並提供了在交通附近集中發展的機會，以利用增強型系統的更大容量和便利性。

聯盟車站，新通勤鐵路線的終點站

鷹 PPP 專案概況

鷹 PPP 專案將“快速交通”計劃中的兩條通勤鐵路線與第三條線的一部分以及新軌道車輛的維修設施合併到一個 PPP 特許經營合同中。這三條線從丹佛市中心聯盟車站的終點站出發，在那裡與 RTD 公共汽車和輕軌線路相連。鷹專案將有助於啟動新的通勤鐵路專案，因為另外兩條計劃中的通勤鐵路線也將使用相同的軌道車輛，並由同一個維修設施支援。

東線

東線是一條 22.8 英里的電氣化通勤鐵路，連線丹佛聯盟車站和丹佛國際機場。這條線路還將在丹佛東部郊區服務另外 5 個車站，開通第一天將增加 3,529 個停車場，最終將擴充套件到 7,900 個。 東線的建設始於 2010 年 8 月，預計將於 2016 年 1 月開通。

金線

金線將從丹佛聯盟車站到附近的西部郊區惠特里奇，執行一條 11.2 英里的電氣化通勤鐵路，沿途服務 7 個車站。這條線路將開通第一天增加 2,300 個新的停車場，最終將擴充套件到 2,890 個停車場。金線的建設始於 2011 年，作為第二階段的一部分，計劃於 2016 年夏季開通。

西北電氣化路段

西北電氣化路段是鷹專案中正在建設的第三條也是最後一條新的電氣化通勤鐵路。這條電氣化路段將從聯盟車站到丹佛西北部的郊區南威斯敏斯特，執行 6.2 英里。快速交通計劃最初計劃將這條線路最終擴充套件到博爾德和朗蒙特，長度為 41 英里，但 2009 年的成本超支和經濟衰退導致 RTD 將西北線的全面開發推遲到 2044 年，除非找到額外的資金。 通往威斯敏斯特的路段計劃於 2016 年 3 月開通。

與鷹專案新車相似的銀襯裡車輛

通勤鐵路維修設施和新的軌道車輛

作為建設鐵路線的合同的一部分，丹佛交通合夥人還負責購買新的軌道車輛並建設一個價值 2.24 億美元的維修設施來維護新的軌道車輛。DTP 選擇現代羅特姆公司製造 50 輛電氣多節列車 (EMU) 車廂，類似於最近交付給費城的新的銀襯裡 V 型列車。這些車廂將在現代羅特姆位於費城南部的工廠製造，並滿足“購買美國”的要求，即 60% 的零部件在美國生產。 RTD 選擇了更重的通勤鐵路車廂，而不是擴大其現有的輕軌網路，因為聯邦法規要求由於新的鐵路線路靠近現有的貨運線路。然而，EMU 車廂比輕軌車廂具有更快的加速度和更大的運載能力，這將使這些車廂在更長的通勤線路上更加有效。

問題

招標/採購和特許經營協議

鷹 PPP 專案是一個為期 34 年的 DBOFOM 特許經營協議（5 年設計、建設和融資 + 29 年運營和維護），RTD 向特許經營者支付建設款和可用性調整服務款。招標過程始於 2008 年 8 月，釋出了資格預審申請，透過該申請，三個集團獲得了資格預審，可以對 2009 年的投標書競賽做出回應。資格預審申請旨在評估私人的興趣、機會、專案一致性以及快速完成“快速交通”專案的收益型 PPP 部分的可行性。這部分被稱為“鷹專案”（“East And Gold Line Enterprise”），並計劃在 2010 年至 2016 年期間分兩個階段完成。

透過資格預審申請過程獲得資格預審的三個集團包括“丹佛交通合夥人”——由 Fluor Enterprises Inc.（美國德克薩斯州）和麥格理資本集團（澳大利亞）共同組建的子公司，“邁爾斯高地交通”——由 John Laing, PLC（英國）牽頭，“山區航空交通”——由巴布科克和布朗（澳大利亞）牽頭。

透過收到的RFQ反饋，RTD決定以基於效能的標準形式釋出招標書，而不是詳細的設計規範。RTD依靠公共交通行業基礎標準，以及作為系統運營商和維護者的特許經營商的激勵機制來構建一個優質系統。在RFQ之後，RTD從RFP流程中刪除了超過800頁的設計規範。RTD建立了替代技術概念 (ATC) 流程來替代傳統的價值工程流程（這是美國交通部規定的一個流程，用於根據設計的功能與成本比率來確定設計的價值）。ATC流程經美國交通部批准，允許特許經營商提出創新的、提高質量的和具有成本效益的設計變更，這些變更可以被批准來取代傳統的設計標準，同時仍然符合要求。RFP於2009年9月釋出，截止日期為2010年5月。三個預先資格的合作關係被邀請參與並提交提案。RFP為專案設定了基於安全、可靠性、成本效益和使用者考慮因素的效能標準，但在其他方面為專案設計在提案中留下了很大的靈活空間。

對提案的評估基於所提出的基礎年服務付款 (BASP) 結構（就較低的BASP而言，得分越高）、財務提案的可行性、滾動庫存的價格和質量、技術方法與專案總體目標（包括安全、系統整合、技術創新和O&M規劃）的匹配程度、提案者的能力、創造力和承諾程度，以及對專案基本要求之外的增值提案的加分。

RFP流程透過提供對提案智慧財產權的補償，鼓勵競爭者將其節省成本和創新的技術設計提交到競賽中。這將使雄鷹P3專案能夠利用不同提案中的創新思想和方面來為專案的整體優勢。首先，RTD透過向提交提案的團隊提供2000萬美元的“保險補償”來降低提交提案的費用風險，以防RTD在收到競標後決定不再推進專案。此外，RTD向提交提案但未獲得特許經營合同的競標者提供250萬美元的津貼。這筆津貼用於補償競標者在競標中提出的設計創新和對專案的貢獻。

雄鷹交通夥伴公司於2009年11月退出競賽，理由是利益相關者之間的內部問題，RFP只剩下兩個競標者。這被認為是P3專案流程的一個嚴重教訓，該流程只預先資格了三個團隊，並存在僅收到一個專案提案競標的風險，從而使自身處於不利交易的境地。批評者有理由質疑RTD在他們的努力中屈服於提案者的專案風險轉移問題，以保持剩下的兩個團隊參與流程並繼續進行競爭性競標流程。RTD反駁說，剩下的兩個團隊是唯一對如此大型專案感興趣並擁有強大資質的團隊，儘管競標數量少，但競爭仍然非常激烈。 DTP和山地航空運輸公司最終都提交了他們的提案。中標結果於2010年6月宣佈。RTD董事會一致投票支援丹佛運輸合作伙伴團隊，而不是山地航空運輸公司的競標。DTP的競標以約3億美元的BASP節省額，以及比計劃提前11個月開通系統的計劃脫穎而出。

山地航空運輸公司從RTD的專案資金中獲得了250萬美元的競標補償，2010年7月，RTD和DTP共同決定將特許經營租賃期限從46年縮短至34年。這一共同決定減少了專案對雙方造成的風險，原因是滾動庫存的使用壽命結束和更換成本（使用壽命為30年），並減少了專案的總成本（12個額外的可用性付款）約20億美元。 2010年7月特許經營協議簽署時，麥格理資本集團決定將其在丹佛運輸合作伙伴的90%股權出售給丹佛鐵路（雄鷹）控股公司（約翰·萊恩PLC的一個部門，該部門領導了已撤回的雄鷹交通提案）和Uberior基礎設施投資（第4號）美國有限責任公司。根據《專案融資雜誌》的報道，股權轉讓是作為融資安排的一部分預先計劃的。

專案融資和結構

資金來源	金額（百萬美元）	佔總額的百分比
聯邦交通管理局新開工建設資金（第5309條）	1030	46.8%
聯邦公路管理局靈活資金（用於CMAQ計劃）	62	2.8%
交通部/TIFIA貸款	280	12.7%
RTD債券收益	57	2.6%
RTD 0.4% 銷售和使用稅	114	5.2%
奧羅拉市、丹佛市和縣、亞當斯縣、傑斐遜縣、阿瓦達市、惠特里奇市的貢獻	40	1.8
特許經營商融資——私募股權和債務	488	22.2%
總資金	2062	94.1%
RTD最初的預計總成本	2200	100%

可用性付款結構

特許經營協議基於專案融資結構和每月服務付款。施工付款根據融資結構支付，包括聯邦政府資金、私人資金、私人活動債券和其他貸款。施工付款按兩期專案進度支付，並根據專案取得的進展確定。施工階段1是東線到丹佛國際機場，於2011年開始，計劃於2015年初完工，以及通勤鐵路維修設施，於2012年中期開始，計劃於2015年初完工。施工階段2是西北電氣化段，金線到阿瓦達，這兩條線路都於2012年初開始，計劃於2016年末完工。RTD對融資保留一定控制權。施工付款基於完成的工作量，透過將根據原始基線進度計劃計算的特定施工要素的完成百分比乘以完成的工作量來計算。所有來自特許經營商的RTD施工賬單由專案的獨立工程師稽核。特許經營商必須根據協議每月向RTD提交詳細的施工進度報告。

每月服務費將從專案運營和維護部分開始支付，屆時收取收入的線路將開通。RTD的這些月度付款將基於預先商定的公式。RTD將確定和設定所有票價，從特許經營商處收取票價，並承擔與專案收取收入能力相關的全部風險。可用性付款將基於RTD的銷售稅、債券和地方融資。

該公式根據系統性能水平調整每月可用性付款。每月基本可用性付款範圍從2016年東線首次開通時的略低於每月300萬美元，到租賃期結束時（所有服務擴充套件都已實現）的接近每月700萬美元不等。然而，如果服務提供不佳，每月費用可能會降低約25%（這將考慮準點率、車站關閉時間、維護延誤、運力降低（與預期比率相比）、車站可達性、電梯功能、清潔度、垃圾清理、塗鴉清理以及乘客和員工安全）。付款也可能會透過0.5%的獎金提高，以獲得完美的配送。

丹佛國際機場，東線的終點站

五方合作試點專案

2007年，聯邦交通管理局啟動了一項新的資助計劃，名為公私合作試點計劃 (Penta-P)。Penta-P的目標是研究與傳統採購相比，P3在提供尋求新開工聯邦資金的新型固定導向系統專案方面是否具有優勢。由於建築材料價格上漲以及經濟衰退導致銷售稅價值下降，RTD的FasTracks計劃現在面臨著20億美元的資金缺口。 RTD看到了FasTracks計劃從Penta-P中受益的機會，並提出了雄鷹專案提案作為候選專案。加入Penta-P計劃使RTD能夠進入簡化的審查和資助流程，以便更早地交付專案。該簡化流程包括允許專案同時獲得初步工程和最終設計審批。 此外，來自聯邦交通管理局的10.3億美元佔雄鷹專案總資金的46%，填補了FasTracks預算中的一個重大缺口。在Penta-P計劃下，聯邦交通管理局強調將風險轉移到與專案生命週期效能相關的私人合作伙伴身上，並且聯邦交通管理局不會在RTD和DTP達成符合其風險轉移引數的具有約束力的公私合作協議之前提供全部資金。聯邦交通管理局還向RTD提供了一位P3顧問，以確保風險轉移能夠充分保護RTD。

風險分析

為了轉移風險，RTD 選擇了 DBFOM 模式，以便讓最合適的合作伙伴承擔某些風險。根據 FTA Penta-P 計劃，轉移給私營部門的風險是與長期生命週期成本最相關的風險。36 年的運營和維護義務給了特許經營者強烈的動機，讓他們設計和建造一個設施，以提供最長期的價值，從而最大化他們的投資回報。

RTD 保留的風險	轉移給特許經營者的風險	共享風險
設計審查及時性	特許經營者設計問題（延誤、拒絕）	第三方設計審查和爭議
RTD 要求的變更	施工延誤	非歧視性立法變更
場地准入/許可延誤	成本超支	不可抗力事件
不可預見考古發現/延誤	額外的土地需求
環境調查/影響評估錯誤	環境合規
未識別和乾燥的公用設施	地質障礙
立法變更	安全與安保
乘客量和逃票	特許經營者指定的許可延誤
	第三方索賠
	運營期間的維護/維修成本和延誤
	承包商/特許經營者違約
	與溼式公用設施相關的延誤
	租賃期結束時的系統狀況
	未能達到運營/效能標準
	與鐵路的協議和合規性

科羅拉多州 TABOR 衝突

根據科羅拉多州法律，納稅人受到科羅拉多州納稅人權利法案 (TABOR) 的保護，該法案限制了政府實體收入的增長。根據 TABOR，州和地方政府在未經選民批准的情況下不能提高稅率，並且如果收入增長速度快於通貨膨脹和人口增長的速度，在未經選民批准的情況下不能支出根據現有稅率徵收的收入。^[29] 儘管選民在 2005 年通過了一項措施，暫停了 5 年內根據 TABOR 保留超額收入的規定，但對發行多年期財政義務的限制仍然存在。^[30] 這意味著，作為科羅拉多州政府實體，RTD 將無法為潛在的特許經營者開發新的收入來源以支付可用性付款。在鷹專案採購過程開始時，外部人士認為可以嘗試繞過 TABOR，為潛在的特許經營者提供具有法律約束力的承諾，因為這種情況在金融危機之前已經發生過幾次。然而，所有三個團隊都拒絕了這項提議，並通知 RTD 如果以這種方式構建，RFP 將不會被採納。因此，RTD被迫使用 2004 年選民批准的債務要求來進行該專案。這意味著 FFGA 資金的要素變得更加重要，因為 TABOR 承諾不適用於聯邦資金。^[31]

當前專案狀態

截至 2014 年 9 月，丹佛已花費超過 10.4 億美元（約佔專案總融資成本的 47%）。通勤鐵路維修設施已獲得臨時使用許可證，並已進入最後施工階段，並且比預期提前完成。CRMF 的啟用使滾動裝置能夠交付，並且鐵路車輛和系統可以開始其測試階段。東線和金線的最新訊息是，DTP 正在鋪設軌道和電線，專案正在按計劃進行。兩座主要的交通-州際橋樑已開始建設，並將於 2015 年完工。特許經營者一直積極參與社群活動，為社群事業（包括食品銀行和社群改造專案）捐贈了數百小時的工作時間，並宣傳專案和提前通知與施工相關的道路封閉。^[32]

討論問題

• RTD 是否應該向未能中標的競標者提供補償？
• 如果只有兩個合格的競標者，招標過程是否應該繼續進行？
• 2004 年選民批准的增稅是否意味著公眾完全支援該專案？
• 丹佛的 P3 體驗的積極方面是否可以在其他城市或其他型別的專案中複製？
• 丹佛是否應該為更大規模和更長期的交通擴展采用相同的結構？

其他參考資料

1. RTD FasTracks 專案網站：http://www.rtd-fastracks.com/main_1
2. 特許經營者網站：http://www.denvertransitpartners.com/
3. Fluor 專案簡介：http://www.fluor.com/projects/Pages/ProjectInfoPage.aspx?PrjID=242
4. 最新專案通訊：http://denvertransitpartners.com/wp-content/uploads/2014/10/Project-Newsletter-Fall-2014.pdf
5. 特許經營協議：http://www.rtd-fastracks.com/media/uploads/ep3/Concession_Agreement.pdf
6. FTA 專案簡介 http://www.fta.dot.gov/documents/CO_Denver_Eagle_Commuter_Rail_complete_profile.pdf
7. 採購專案經驗教訓 (RTD)：http://www.rtd-fastracks.com/media/uploads/ep3/Eagle_P3_Procurement_Lessons_Learned_Report.pdf
8. 2011 年會議簡報：P3 成功案例：http://www.nga.org/files/live/sites/NGA/files/pdf/1109PUBLICPRIVATELIEN.PDF