公共-私營夥伴關係政策案例集/哥薩斯橋
最初的哥薩斯橋於 1928 年 7 月 29 日開放，以適應第一次世界大戰後交通量的增加。這座橋由港口管理局擁有和運營，以港口管理局的第一位諮詢工程師喬治·W·哥薩斯將軍命名，他在巴拿馬運河的建設中發揮了重要作用。[1] 該橋跨越亞瑟·基爾水道，連線紐約史泰登島和新澤西州伊麗莎白，每天約有 80,000 輛汽車經過其四個 10 英尺寬的行車道。儘管車道狹窄且沒有路肩，但這座橋每年平均承載超過 330 億美元的區域商品，使其成為該地區經濟的重要組成部分。[2]
為了更換這座功能過時的橋樑，紐約和新澤西港務局與 NYNJ Link 合作公司達成了設計-建造-融資-維護 (DBFM) PPP 協議；後者是麥格理基礎設施與房地產資產公司和 Kiewit 開發公司的合資企業。在 40 年的特許經營期內，港口管理局將每年向特許經營者支付 5650 萬美元的可用性款項，同時保留運營權以及設定和徵收通行費的能力。[3] 新橋將包括三個 12 英尺寬的車道、一個 12 英尺寬的外路肩和一個 5 英尺寬的內路肩，每個方向各一個。更換後還將透過新澤西州方向路面北側 10 英尺寬的人行道提供行人通道。[4]
紐約和新澤西港務局 (PANYNJ)- PANYNJ 是哥薩斯橋更換專案的公共實體。PANYNJ 由紐約和新澤西州政府於 1921 年建立，是一個州際機構，重點關注紐約港周圍港區的改善，並有效地改善了該地區的貿易和商業。PANYNJ 被授權規劃、開發和維護港區基礎設施的許多重要組成部分，包括肯尼迪國際機場、林肯隧道、港務局巴士總站以及其他各種碼頭、設施和房地產。[5]
帕特里克·J·福伊- 自 2011 年 11 月 1 日起擔任 PANYNJ 執行董事。福伊先生負責按照該機構的政策管理和運營港口管理局。他於 2015 年 11 月宣佈辭去該職位，但由於沒有找到繼任執行長，他一直繼續為港口管理局服務。他還因揭露臭名昭著的“橋門事件”而聞名，在這起事件中，新澤西州一側的 PANYNJ 官員故意在喬治·華盛頓大橋上製造交通堵塞，以報復當地一位市長。[6]
麥格理基礎設施與房地產資產公司 (MIRA)- 澳大利亞基礎設施資產管理公司 MIRA 在 NYNJ Link 合作公司中持有 90% 的股份。[7]
Kiewit 基礎設施公司 (KIC) - KIC 是一家總部位於內布拉斯加州奧馬哈的建築、採礦和工程公司，在 NYNJ Link 合作公司中持有 10% 的股份。[8] KIC 也是 Kiewit-Weeks-Massman (KWM) 的一部分，後者是該專案設計-建造部分的合作伙伴關係。
NYNJ Link 合作公司 (MIRA 和 KIC 的合資企業)- NYNJ Link 合作公司是哥薩斯橋更換專案的特殊目的載體 (SPV)。他們負責在 40 年的特許經營期內設計、建造、融資和維護該專案。SPV 透過 1.068 億美元的股權以及透過 4.737 億美元的 TIFIA 直接貸款和 4.533 億美元的私人活動債券獲得的債務為該專案提供資金。[9]
Weeks Marine, Inc. - KWM 的一部分，後者是該專案設計-建造部分的合作伙伴關係。他們的總部位於新澤西州克蘭福德，他們的辦事處支援整個大西洋和墨西哥灣沿岸地區以及國際上的建設專案。[10]
Massman Construction Co. – KWM 的一部分，後者是該專案設計-建造部分的合作伙伴關係。他們專門從事重型、土木和海洋工程專案，在美國完成了多座斜拉橋。[11]
紐約帕森斯交通集團有限公司 – 該專案的領先設計公司，也是全球最大的工程和建築公司之一。
曼哈頓 MBDA 商業中心 – 這家總部位於紐約的商業發展公司正在與 KWM 合作，以確定合格的弱勢企業 (DBE) 來參與該專案。[12]
KS 工程師 (KSE) - 參與該專案的 DBE 之一，KSE 是一家中型少數民族擁有的工程公司，專門從事土木工程、結構工程、岩土工程、施工管理和檢驗、景觀建築以及測量和測繪服務。[13]
克里斯·克里斯蒂州長- 自 2010 年 1 月起擔任新澤西州州長。新澤西州州長有權任命港口管理局委員會的六名成員，以及該機構的副執行董事和委員會主席。[14]
安德魯·M·科莫州長- 自 2011 年 1 月起擔任紐約州州長。紐約州州長有權任命港口管理局委員會的六名成員，以及該機構的執行董事和委員會副主席。[15]
[16] [17] [18] [19] [20] [21] [22] [23]
- 1923 年，這座橋最初計劃僅用於車輛交通。
- 1925 年 9 月 1 日：哥薩斯橋建設開始。
- 1928 年 6 月 29 日：這座橋和外橋交叉路口開放，720 萬美元的哥薩斯橋和外橋交叉路口在同一天開放，成為港口管理局建設的第一個設施。
- 1959 年，亞瑟·基爾鐵路旋轉橋被更換，使哥薩斯橋位於當時世界上最長的垂直升降橋旁邊。
- 1964 年，在新澤西州史泰登島修建了一個新的收費站和管理大樓，此外還宣佈了一個 390 萬美元的專案，以改善通往大橋的新澤西州入口，其中包括在原始高架橋以南和平行於原始高架橋修建一個 1200 英尺長的入口。
- 1972 年，安裝了混凝土中央隔離帶。
- 1997 年，一項初步研究得出結論，最佳解決方案是平行跨越。然而，最近的一項研究表明，即使最近對橋面進行了翻修，現有跨越也只剩下 10 年的使用壽命，最佳解決方案是完全更換。
- 2006 年夏季，最初的方案包括在現有路線的南北兩側建造兩座三車道替換橋的方案，該方案被完全排除；以及建造兩座三車道替換橋（一座在南部，一座沿現有路線），其中後者在拆除現有橋樑後建造，經過改進後改為一座單跨橋，而不是雙橋。
- 2007 年秋季，放棄雙橋方案的原因是聯邦航空管理局要求降低橋塔高度，以避免干擾往返紐瓦克自由國際機場的航班。
- 2009 年 7 月，釋出了《環境影響宣告草案》（DEIS），並舉行了關於 DEIS 的正式公開聽證會。
- 2010 年 8 月，紐約和新澤西港務局的哥薩斯橋替換專案的環境審查過程結束，美國海岸警衛隊釋出了最終環境影響宣告。
- 2011 年 1 月，哥薩斯橋替換專案的決策記錄（ROD）執行。
- 2011 年，哥薩斯橋通行車輛約 28,357,000 輛，而奧特布里奇通行車輛約 29,237,000 輛。每年有價值超過 330 億美元的貨物透過這座橋。
- 2013 年 4 月 24 日，港務局授權了價值 15 億美元的哥薩斯橋替換公私合作專案（P3）。
- 2013 年 11 月，TIFIA 貸款協議執行，高階債務的財務結算完成。
- 2014 年 5 月，港務局開始建造哥薩斯橋替換橋。
- 2014 年，新橋的規劃始於環境影響宣告 (EIS)，隨後是替代方案分析和公開聽證會，最終港務局與 NYNJ Link 合作方達成了一項價值 15 億美元的公私合作協議。
- 2015 年 6 月，哥薩斯橋慶祝為公眾服務 87 週年。
- 2016 年至 2017 年初，港務局的目標是完成斯塔滕島方向的道路。屆時，雙向交通將從現有的哥薩斯橋轉移到斯塔滕島方向的道路上。
- 2017 年底，計劃完成新澤西方向的道路。由於橋樑之間的距離很近，交通可以在一天內從一座橋轉移到另一座橋，對交通的影響最小。
- 2018 年底，港務局將完成該專案，拆除現有的哥薩斯橋。
哥薩斯橋連線新澤西州伊麗莎白市和紐約州斯塔滕島。這座橋由紐約和新澤西港務局 (Port Authority) 所有，建於 1928 年。最初的結構是為了滿足 20 世紀中葉不斷增長的交通需求而建造的，是解決當時出現的區域交通需求的整體專案的一部分。[24]
港務局自 1928 年哥薩斯橋建成以來一直運營這座橋。鑑於最初的設計是為了滿足 20 世紀初的需求，該結構現在已經過時，將於 2018 年被替換。[25] 為了加快專案進度並更有效地分配風險，港務局簽署了一項 P3 協議來採購新橋。[26] 新橋將設有雙向三車道，一條人行道/腳踏車道，並將具備未來增加公交專用道的能力。該專案於 2013 年中標，總金額為 15 億美元，是一份設計、建造、融資和維護合同。私人合作伙伴是由奇威基礎設施公司、維克斯海洋公司、馬斯曼建築公司、紐約帕森斯交通集團、NYNJ Link 和曼哈頓 MBDA 商業中心組成的聯合體。
最初的環境和交通規劃研究從 1994 年持續到 1997 年。然而，這項工作被擱置，直到 2004 年，港務局才能夠重新啟動環境流程。該專案在 2010 年取得了進展，港務局在 2010 年 5 月釋出了資訊徵集書 (RFI)。隨後，港務局在 2010 年 10 月釋出了哥薩斯橋替換專案的資格預審申請 (RFQ)。在 RFQ 中，港務局再次強調其將 P3 作為一項 DBFM 專案的意圖，並使用可用性支付，要求開發商提交將設計、建造和運營方面整合在一起的提案，以最大程度地減少生命週期成本，最大程度地延長使用壽命；最佳化各方之間的風險分配，並透過私營部門創新實現節約。[27] 2011 年，海岸警衛隊釋出了批准環境研究的決策記錄。[28]
2013 年 10 月，港務局釋出了招標書 (RFP)，以確定諮詢服務團隊，為該專案執行監控服務。[29] 諮詢顧問將為該專案的所有合作伙伴從 2014 年到 2019 年建立、實施和監控政策和程式。港務局選擇了由安永、哈爾克羅、HNTB 和奧雅納組成的技術顧問團隊。法律顧問是艾倫·奧維裡。
2013 年 11 月，美國交通部長宣佈為哥薩斯橋替換專案提供 4.74 億美元的交通基礎設施融資創新法案 (TIFIA) 貸款。該筆貸款使該專案近 15 億美元的資金全部到位。在獲得 TIFIA 貸款後，該專案的財務結構如下。這座橋的總成本為 14.36 億美元，資金來源包括 4.737 億美元的 TIFIA 貸款、4.533 億美元的私人活動債券、1.068 億美元的私募股權、1.25 億美元的港務局裡程碑付款和 3.002 億美元的港務局直接資金（前期開發成本）。[30] 貸款協議於 2013 年 11 月 5 日簽署，高階債務的財務結算於 2013 年 11 月 8 日完成。[31]
P3 團隊在財務協議最終確定後於 2014 年 5 月開始建設。港務局有一個網站，定期更新有關專案進度和總體專案的資訊。在網站上，港務局解釋了建設專案對交通系統和社群的影響。該專案需要繞行現有橋樑。但是，這只是暫時的，因為預計該專案將於 2018 年底完工。[32]
如上所述，新橋的設計、建造和融資，以及後續的維護都將由與 NYNJ Link 簽署的長期私人開發合同進行。港務局將透過設定和徵收通行費來運營這座橋。這幾乎是該專案獨一無二的特點，因為通常運營和維護是合併在一起的。這意味著公用事業實體與其合作伙伴之間將需要持續協調。這是由於運營和維護相互影響。因此，合作伙伴必須確保他們以可接受的水平進行工作，以確保專案的成功。
這個 P3 專案的獨特之處在於，公用事業實體是紐約和新澤西港務局 (PANYNJ)，而不是州或市政當局。公共當局在法律和行政事務方面通常獨立於州政府行事。[33] 就 PANYNJ 而言，部分董事會成員可能會由紐約州和新澤西州的州長選出，這些成員將該機構作為一家財務上自給自足的實體運營，沒有權利從這兩個州徵稅。PANYNJ 的大部分收入來自其收取的使用費，例如橋樑和隧道通行費、鐵路系統票價、機場和汽車站費用。[34] 例如，哥薩斯橋替換專案仍將產生使用費收入，用於資助 PANYNJ，因為他們負責運營和維護收費系統。在過去幾年中，關於 PANYNJ 的一個問題是將這些資金用於與港區沒有直接關係的專案，以及其他一些腐敗指控。對紐約州公共當局進行的審計顯示，他們“免於適用其他政府機構的許多監督和透明度要求”。[35]
臭名昭著的“橋門”醜聞揭露了泛美鐵路局（PANYNJ）周圍的腐敗和利益衝突問題。除了醜聞之外，PANYNJ還因其支援的一些成本較高的當地專案而受到審查，這些專案受到紐約州和新澤西州州長的青睞，包括耗資數十億美元的世界貿易中心重建專案和港務局跨哈德遜通勤鐵路（PATH）。PATH是PANYNJ在運營收入方面表現最差的設施，完全由PANYNJ支付。[36] 這些昂貴的專案留下了很少的空間用於改善最需要改進的港區基礎設施，例如肯尼迪機場和拉瓜迪亞機場以及港務局巴士總站。從這些設施收取的一些費用可以用於其他地方，因為紐約機場被列入 1982 年的一項聯邦法律，該法律禁止將機場收入用於非機場用途。[37]
美國參議員查爾斯·舒默稱PANYNJ為“諺語中的蜜罐，餅乾罐，雨天基金——無論你偏愛哪種比喻——用於港口核心任務以外的州專案。”[38] Goethals大橋更換專案無疑是PANYNJ核心任務範圍內的專案。這座橋原橋已經進行過許多昂貴的維修，這些維修需要在已經非常擁擠的車道上進行臨時封閉，因此更換似乎是合理的。PANYNJ決定採用可用性支付機制為該專案融資。PANYNJ將在整個特許經營期內每年向特許經營者支付5650萬美元的可用性款項，只要橋樑對公眾開放並符合P3合同中規定的某些標準。據PANYNJ發言人史蒂夫·科爾曼稱，“好處是現在就能建成一座新橋。”[39] 對於一個既沒有資金也沒有公共債務能力來資助一個14億美元專案的公共機構來說，這正是他們想要的優勢。PANYNJ每年從Goethals大橋收取1.318億美元的使用者費用，因此他們應該不會有任何問題支付該專案的可用性款項。 [40] 然而，如果兩個州政府繼續將PANYNJ資金分配給其他更有利於本地的專案，這可能會在未來造成問題。新澤西州尤其可能會發現這個“蜜罐”越來越誘人，因為該州的交通基金已經枯竭。雖然可用性支付模式可能對Goethals大橋專案成功，但試圖將該模式應用於其他專案（如沒有收費能力的高速公路）存在風險，尤其是當公共實體的信用評級較差時。
擬議的雙橋更換替代方案的EIS相關問題
[edit | edit source][41] Goethals大橋更換（GBR）環境影響評價（EIS）中，有四種橋樑更換方案需要詳細評估。其中一種方案是在現有的Goethals大橋路線內和路線以南，對現有Goethals大橋進行單跨橋樑更換（雙橋更換，位於以南）。在本報告中，該方案將在環境影響評價（DEIS）草案的主體中進行評估。我們還考察了這種更換橋樑方案的潛在環境影響，以及放棄這種想法的原因。
Goethals大橋距離紐瓦克自由國際機場南部邊界約3英里。由於港務局的航空研究和與聯邦航空局和機場利益相關者的協商過程，對擬議的Goethals大橋更換專案，建立了海拔高度為272英尺的最大塔高，以避免與機場的飛機起飛衝突。
雙橋更換，位於以南，目前在現有路線內，是一座新的3車道橋樑，位於現有Goethals大橋以南，與現有Goethals大橋大致平行，將被設計和建造以承載東行交通。該雙橋結構將提供12英尺寬的車道，12英尺和5英尺寬的右側和左側路肩。雙橋更換橋樑的建設週期約為72個月，包括拆除現有橋樑。第二座橋樑的建設是在第一座橋樑建成之前開始的。該專案的目標如下
• 解決現有Goethals大橋的功能陳舊問題；
• 解決與老化橋樑相關的結構完整性問題；
• 改善進出斯塔頓島和新澤西州/紐約州地區的貨物流動；
• 糾正現有橋樑在物理上無法容納公共交通服務和其他通勤替代車輛的問題。
• 將改進的環境影響降至最低。
方案應儘量減少潛在的不利環境影響。使用了九項評估措施來描述方案建設和運營對關鍵環境因素的潛在不利影響。
• 溼地資源
• Alternatives should seek to avoid permanent taking wetlands.
• 受保護的棲息地/物種
• Harm to protected species or critical habitat is considered as an adverse effect.
• 重要魚類生境：方案附近潛在受影響物種的數量被視為不利影響。• 文化資源
• Potential effects of alternatives on cultural resources were expressed in terms of the number of designated or identified eligible historic resources within one-half mile of an alternative's alignment.
• 公園和休閒區
• The permanent taking of public parkland or recreation is considered as an adverse effect, these are typically highly valued community resources.
• 對噪音敏感的土地利用
• New or expanded transportation infrastructure and increased vehicular adversely affect noise-sensitive land uses.
• 已知危險物質場址
• Disturbance of known or suspected hazardous wastes sites is considered as an adverse effect.
• 空氣質量
• The potential effect of an alternative on regional emission on ozone and nitrogen oxides.
• 房產徵用
• Adverse effects on occupied properties may be due to actual property taking or to proximity effects related to an alternative.
雙橋更換方案在不利環境影響方面得分最高。為解決塔高降低對先前準備好的概念橋樑更換設計的影響而進行的設計研究證實，位於Goethals大橋以南的雙橋更換方案不再考慮。此外，塔樓設計的變化以及與紐瓦克自由國際機場的潛在干擾，導致雙橋方案不再是最有效的設計。
研究表明，沒有一種方案可以被認為完全滿足了該專案的所有目標。雙橋更換方案在改善紐約/新澤西地區貨物流動方面（與其假設的改善斯塔頓島和新澤西州之間貨物流動的能力分開）存在不確定性，其最小化不利環境影響的能力也不確定。在分析了環境差異因素後，雙橋更換無法滿足環境標準和需求。這種方案對溼地的影響也很大，並且會影響該專案因溼地影響而進行的緩解措施的總成本。
環境問題
[edit | edit source]環境問題 Goethals大橋面臨著幾個環境問題。其中一個問題是與排放有毒氣體有關，這些氣體會導致全球變暖。橋樑建設過程中的施工階段排放可能會造成環境危害。這是橋樑造成空氣汙染事件，需要解決以避免其負面影響。一些建築裝置可能會以排氣煙塵和逸散性粉塵的形式排放有毒廢物。必須實施控制措施來解決這一問題。
另一個問題是Goethals大橋的升級甚至其使用對下方海洋和水生生物有直接影響。橋樑建在沿海，使用建築裝置會導致對水生生物有害的溢位。因此，必須認真考慮橋樑對水汙染的影響。
第三，建築裝置和其他機械產生的噪音汙染是橋樑造成的另一個環境問題。這也應該得到緩解。從之前的討論來看，橋樑在環境汙染方面存在三大問題。它會導致噪音汙染、水汙染和空氣汙染。除了這三大影響外，還有一些其他對環境的負面影響在本檔案中沒有討論。應對橋樑進行適當的環境影響評價，以便在所有相關的風險和負面環境影響造成不利影響之前識別並預防這些風險和影響。這是確保橋樑發揮其作用，同時最大程度地減少對環境的危害的一種方法。
未將橋樑運營納入P3的風險影響
[edit | edit source]Goethals 大橋更換專案是一個 DFBM P3 協議。這意味著大橋收費設施的運營將由港務局維護。私營合作伙伴將獲得可用性付款，用於橋樑的維護（以及 P3 的其他組成部分），並利用這些資源保持橋樑處於良好的維修狀態。這不同於設計-融資-建設-運營-維護 (DFBOM) 協議，其中所有這些活動都被捆綁在私營實體的責任之下。Goethals 大橋專案與 DFBOM 協議相似，因為它是由債務和公共撥款混合融資的。用於償還債務的收入來源是可用性付款。
港務局決定保留專案的運營部分，因為它實際上是收入來源。但是，港務局將不得不支付與交通量和專案總體情況相關的可用性付款。這種安排的優勢在於，港務局將繼續控制收入來源，並確保收費變化和服務反映政策目標。這種方法的外部化優勢在於，私營合作伙伴可以進行創新以降低成本並改善服務。風險在於，運營和維護的分離可能會導致雙方之間形成對抗關係，而不是合作關係。最終，該專案的設計基於假設所有各方都擁有股份，並且在經濟上進行良好表現是有意義的。
- 您認為 PANYNJ 在保留該專案收入風險方面做出了正確的決定嗎？為什麼？或為什麼不？
- 這是成功的 P3 的例子嗎？哪些利益相關者最能從這種安排中獲益？
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