公私合作政策案例集/I-69
I-69 第五段專案是由印第安納州發起的，旨在將布盧明頓和馬丁斯維爾之間現有的 21 英里 SR 37 公路升級並納入美國州際公路標準。這個價值 3.25 億美元的專案將在西南印第安納走廊增加額外的行車道、天橋，並改善立交橋。儘管目前正在由印第安納州建設和管理（截至 2017 年 11 月），但該專案最初是印第安納州和 I-69 開發夥伴之間的公私合作 (PPP) 專案的一部分，I-69 開發夥伴是由承包商 Isolux 基礎設施荷蘭公司建立的承租人。I-69 開發夥伴被承包來設計、建造、融資、運營和維護 (DBFOM) I-69 第五段 35 年，但是，由於 I-69 開發夥伴未能滿足合同要求，並在 2017 年幾乎違約，導致 21 英里的專案的控制權和運營權在 2017 年回到了印第安納州。[1]
- 印第安納州：參與印第安納州 I-69 專案的最高公共實體。在專案實施期間，該州由邁克·彭斯州長領導，他在 2013 年 1 月至 2017 年 1 月期間擔任州長。
- 印第安納州金融管理局 (IFA)：IFA 的使命是“監督州相關的債務發行，並提供高效、有效的融資解決方案，以促進印第安納州、地方政府和企業的投資”。IFA 負責透過公私合作協議，為設計、建造、融資、運營和維護 (DBFOM) I-69 第五段專案制定資格說明書。IFA 還負責選擇中標者。在 2017 年，IFA 在協商和接管第五段專案，從承租人手中接管專案管理工作中發揮了重要作用。[1]
- 印第安納州交通部 (INDOT)：INDOT 是印第安納州政府的一個機構，負責監管該州的交通基礎設施。INDOT 是 I-69 第五段專案的專案發起者。
- I-69 開發夥伴：I-69 開發夥伴被選為 I-69 第五段的中標者，是組成專案承租人的各公司聯合體。這些公司包括：專案提案人、股權成員、專案維護人員、工程公司、建築公司、承包商和當地承包商。
- Isolux 基礎設施荷蘭公司 (Isolux 基礎設施)：最初的專案提案人、唯一的股權成員，以及負責專案運營和維護的領先公司。[2] Isolux 基礎設施是在荷蘭法律下組建的。
- 公共部門養老金投資委員會 (PSP)：PSP 是一家獲得 AAA 評級的加拿大公司，收購了 Isolux 基礎設施 19.23% 的股權資本。[2]
- Grupo Isolux Corsan S.A. (GIC) - GIC 是 Isolux 基礎設施的原始母公司。在 2012 年重組後，GIC 成為主要的股權股東，收購了 Isolux 基礎設施 80.77% 的股權資本。
- Corsan-Corviam Construcción, S.A. (Corsan)：Corsan 是 I-69 第五段專案的領先承包商和設計建造者。此外，Corsan 是 GIC 的子公司。[2]
- AZTEC 工程與 TYPSA：AZTEC 和 TYPSA 組成合資企業，擔任 I-69 第五段的領先工程公司。
- 當地承包商（分包商）
- E&B 路面鋪設公司（安德森，印第安納州）：一家路面鋪設公司，是 Irving Materials Inc. 的子公司，Irving Materials Inc. 是一家大型混凝土、骨料和建築材料供應商。
- Force 建築公司（哥倫布，印第安納州）：一家總部位於印第安納州哥倫布市的建築公司。
- 印第安納波利斯 Gradex 公司（卡梅爾，印第安納州）：一家總部位於印第安納州卡梅爾的重型公路承包商，專門從事挖掘和整平。
- Burgess & Niple, Inc.：一家總部位於俄亥俄州的建築和工程公司，在印第安納州印第安納波利斯設有分公司。[2]
- Christopher B. Burke 工程公司，LLC：一家印第安納州公司，專門從事市政和私人基礎設施專案的規劃、設計、建設。基礎設施工程公司：一家在印第安納州印第安納波利斯設有辦事處的土木工程公司。[2]
- Isolux 基礎設施荷蘭公司 (Isolux 基礎設施)：最初的專案提案人、唯一的股權成員，以及負責專案運營和維護的領先公司。[2] Isolux 基礎設施是在荷蘭法律下組建的。
- 1991 年：美國國會透過《跨模式地面運輸效率法》（ISTEA），並將印第安納波利斯至孟菲斯的 I-69 定為優先路線，但未提供專案資金。[3]
- 1993 年至 1998 年：《北美自由貿易協定》（NAFTA）、《國家公路系統指定法》（NHSDA）和《21 世紀運輸公平法》（TEA21）均已推出，均強調了 I-69 建設的重要性。[3]
- 2005 年：新任印第安納州州長米奇·丹尼爾斯支援 I-69 延伸專案，並尋求透過私有化印第安納州東西部收費公路 (ITR) 來為該專案提供資金。丹尼爾斯州長啟動了印第安納州重大舉措計劃，為交通公路基礎設施專案提供資金。作為重大舉措的一部分，印第安納州與澳西班牙財團 Macquarie-Cintra 建立了合作伙伴關係，將 ITR 以 75 年 38.5 億美元的價格租賃給私人運營商。[4][3]
- 2006 年：在共和黨控制的參議院和眾議院經過投票後，重大舉措法案獲得透過，ITR 收益的大約 7 億美元被指定用於印第安納州 I-69 延伸專案。這些資金用於建造 I-69 專案的前四個階段，第五階段和第六階段沒有資金。[5]
- 2013 年：印第安納州採用公私合作 (PPP) 方式為 I-69 第五段專案提供資金，併發布了招標書。在 2013 年 5 月，IFA 選擇了四名潛在候選人。
- 2014 年：IFA 選擇 I-69 開發夥伴作為 I-69 印第安納州第五段專案的承租人，預計該專案將在 2016 年底完工。Isolux 的報價為 3.25 億美元，比最接近的競標者低 7300 萬美元。Isolux 為 DBFOM 過程開發了專案公司/承租人 I-69 開發夥伴。
- 2015 年：Isolux 基礎設施荷蘭公司將 I-69 開發夥伴的承租人股權出售給加拿大公共養老金管理者 PSP。[6]
- 2016 年：承包商因承租人延誤數月的付款而停止了 I-69 的建設工作。IFA 向 I-69 開發夥伴發出違約通知。惠譽評級將債券評級降至 B 級。[7]
- 2017 年：標準普爾 (S&P) 將債券評級降至 CCC-，表明 I-69 開發夥伴很可能違約。[7]
- 2017 年：印第安納州交通部 (INDOT) 從承租人手中接管了第五段專案，I-69 開發夥伴避免了違約。印第安納州承擔了運營和維護道路的所有財務風險。[8]
- 從印第安納州埃文斯維爾到印第安納州印第安納波利斯的 I-69 第五段地圖，分為 6 個專案段。[9]
最初被稱為北美自由貿易協定超級公路，因為它有可能在美、加、墨三國之間建立更強的貿易路線，69 號州際公路穿過美國 8 個州，總長超過 800 英里。[10] 建成後，美國 69 號州際公路將從密歇根州休倫港延伸到德克薩斯州南部，途經印第安納州、肯塔基州、田納西州、密西西比州、阿肯色州和路易斯安那州的部分地區。儘管 69 號州際公路在 20 世紀 50 年代被指定，並從 20 世紀 70 年代起就一直受到強烈倡導，但直到 20 世紀 90 年代，國會於 1991 年提出新的國家公路系統，並將 69 號州際公路路線指定為“未來走廊”，該專案才取得重大進展。[11] 自 1991 年被指定以來，各州一直在努力填補 69 號州際公路的空白，將現有公路升級到美國州際公路標準或新建高速公路。[12] 資金短缺和普遍不歡迎使用收費公路為專案融資導致許多完成州際公路所需的公路段建設延遲。[13]
印第安納州段
[edit | edit source]在印第安納州，擬議的 69 號州際公路專案從埃文斯維爾延伸到印第安納波利斯，總長 142 英里。印第安納州 69 號州際公路專案的重大目標包括改善該州西南部地區的經濟活力，並透過改善就業機會、教育和醫療保健的獲取途徑，更好地連線該地區。[14] 該州已將 142 英里的走廊劃分為 6 個部分，每個部分都有自己的融資、設計和施工計劃。印第安納州 69 號州際公路的 1-3 段於 2012 年投入運營，為駕駛員節省了 30 多分鐘的行程時間，跨越 67 英里，而 4 段於 2015 年投入運營。1-4 段由印第安納州政府出資，其中約 7 億美元資金直接來自 2006 年出售印第安納收費公路。[15] 5 段（在本文後面幾節中將詳細介紹）透過公私合作伙伴關係而不是公共資金獲得資助。在選擇私人特許經營者 I-69 開發合作伙伴後，該專案迅速落後於進度，在 2014 年至 2016 年期間經歷了多次建設延誤。截至 2017 年，5 段的管理已移交給印第安納州。INDOT 目前正在根據環境影響評價草案 (DEIS) 和公眾反饋意見，最終確定 6 段的優選路線。[16] 下面簡要介紹 1-6 段。
第 1 段：從埃文斯維爾以北的 64 號州際公路延伸到奧克蘭城附近的 64 號州道，長約 13 英里。該專案於 2007 年 12 月 12 日獲得決策記錄。第 1 段現已通車。
第 2 段：從奧克蘭城附近的 64 號州道延伸到華盛頓以東的 50 號美國公路，長約 29 英里。該專案於 2010 年 4 月 30 日獲得決策記錄。第 2 段現已通車。
第 3 段：從華盛頓附近的 50 號美國公路延伸到克萊恩國家安全域性附近的 231 號美國公路，長約 26 英里。該專案於 2010 年 1 月 28 日獲得決策記錄。第 3 段現已通車。
第 4 段：從克萊恩 NSWC/NSA 附近的 231 號美國公路延伸到布盧明頓以南的 37 號州道，長約 27 英里。該專案於 2011 年 9 月獲得決策記錄。第 4 段於 2015 年 12 月 9 日通車。
第 5 段：69 號州際公路從布盧明頓到馬丁斯維爾長達 21 英里的部分。該專案最初透過公私合作伙伴關係進行。
第 6 段：2004 年 3 月 24 日，聯邦公路管理局釋出了決策記錄 (ROD)，批准了埃文斯維爾到印第安納波利斯之間 69 號州際公路的走廊。截至 2017 年 11 月 4 日，該專案正處於選址階段。
印第安納州 69 號州際公路，第 5 段
[edit | edit source]招標過程
[edit | edit source]2013 年 10 月 15 日，印第安納州金融局 (IFA) 釋出了設計、建造、融資、運營和維護 (DBFOM) 69 號州際公路擴建專案第 5 段的招標書 (RFP)。印第安納州利用其信用評級吸引低成本私營部門為該專案提供融資。針對該招標書，最終投標建議來自以下專案公司：印第安納連線發展合作伙伴（4.19 億美元的投標）；Plenary Roads Indiana LLC（4.06 億美元的投標）；WM I-69, LLC（3.97 億美元的投標）；I-69 開發合作伙伴。[17] 最低投標來自 I-69 開發合作伙伴，為 3.25 億美元，比次低投標低 7300 萬美元。[18]
為什麼選擇公私合營？
[edit | edit source]印第安納州金融局 (IFA) 希望透過可用性支付特許經營的方式，透過公私合作伙伴關係結構進行第 5 段的建設。[19] 印第安納州交通部表示，印第安納州在利用私人資本方面取得了成功，比預期更快地交付了交通基礎設施，而且納稅人的成本最低，這是採用公私合作伙伴關係方法的原因之一。[20] 2014 年，州長邁克·彭斯發表了以下宣告，闡述了採用公私合作伙伴關係結構的決定。
“我堅定地致力於完成從埃文斯維爾到印第安納波利斯之間的 69 號州際公路的建設工作，這樣產品和人員就可以更加自由地流動，城鎮將更加開放，為更多印第安納州居民創造商業和機會。私營部門可以利用不同的創新方式來提高效率，而這個專案將繼續印第安納州在合作交付高質量專案方面，按預算和提前完成進度的良好記錄。"[21]
選擇過程
[edit | edit source]IFA 的提案審查過程僅用時 4 周。IFA 和 INDOT 工作人員的技術和財務審查小組使用特定標準對最終提案進行了評估和評分。2014 年 2 月，IFA 選擇了 I-69 開發合作伙伴的 3.25 億美元的投標，在可用性支付 P3 模式下，設計和建造 69 號州際公路擴建專案第 5 段。[14]
融資結構
[edit | edit source]根據原始合同協議，69 號州際公路第 5 段的資金來自私人活動債券 (PAB)、私募股權和來自 IFA 和 INDOT 的公共資金。支付方案基於 IFA 在建設實質性完成之後，定期向 I-69 開發合作伙伴支付的可用性款項。在 35 年的 DBFOM 合同協議期內，所有支付給特許經營者的款項都將在審查必要績效指標後進行，如果未滿足績效指標，將降低可用性支付款項。[22] 該專案的預計總成本約為 5.6 億美元，包括專案運營和維護，時間跨度為 35 年。
P3 協議下的原始融資[23]
| 來源 | 金額 |
| 私人活動債券 (PAB) | 2.436 億美元 |
| PAB 銷售溢價 | 800 萬美元 |
| 股權 | 1.158 億美元 |
| 里程碑付款（來自 IFA） | 1.08 億美元（州和聯邦資金來源） |
| INDOT 公共部門資金 | 9300 萬美元 |
2016 年，印第安納州政府承擔了第 5 段專案的完工責任。自印第安納州政府接管以來，該專案制定了新的融資方案，包括 2.46 億美元的州政府發行的公路收入債券，以及 I-69 開發合作伙伴向 IFA 支付的 5000 萬美元。[24]
州政府接管專案時的結算[23]
| 來源 | 金額 |
| 公路收入債券 | 2.46 億美元 |
| 債券持有人償還（I-69 開發合作伙伴） | 1200 萬美元 |
| 支付給 IFA（I-69 開發合作伙伴） | 5000 萬美元 |
風險分析
[edit | edit source]下表列出了根據原始合同協議，印第安納州政府和 I-69 開發合作伙伴 (I-69 DP) 之間分配的風險。
| 風險型別 | 風險分配 |
| 範圍變更 | 印第安納州政府 |
| 環境審批 | 印第安納州政府 |
| 許可證和審批 | 共同承擔 |
| 徵地權 | 共同承擔 |
| 公用設施搬遷 | 共同承擔 |
| 設計 | I-69 DP |
| 地質條件 | 共同承擔 |
| 環境汙染 | 共同承擔 |
| 施工 | I-69 DP |
| 勞資糾紛 | I-69 DP |
| 質量保證/控制 | I-69 DP |
| 運營和維護 + 生命週期 | I-69 DP |
| 融資 | I-69 DP |
| 利率/信用利差 | 印第安納州政府 |
| 法律變更 | 共同承擔 |
| 不可抗力 | 共同承擔 |
| 交通和收入 | I-69 DP |
問題
[edit | edit source]I-69 Development Partners 的投標價格為 3.25 億美元，比第二低投標公司低約 7300 萬美元，比印第安納州對第 5 段的成本估算低 2200 萬美元。最低投標（比其他投標低出如此大的幅度）被選中，引發了人們對該決定是否足夠全面以及該專案在實施階段是否會遇到問題的擔憂。[25]
從招標過程開始，人們就對 Isolux 之前在美國沒有經驗的事實表示擔憂，而其他專案投標公司確實在美國有經驗。在公私合作協議最終確定後，但在發行債券為該專案融資之前，9 名 Isolux 公司和政府官員因貪汙被捕。不久之後，I-69 第 5 段專案的施工和付款延誤成為等待 Isolux 付款的分包商的一個主要問題，該公司財務狀況迅速惡化，走向破產。在全球範圍內，Isolux 在巴西、玻利維亞和智利等專案的公司都被其他公司取代了。[26]
2016 年春季， concessionaire（I-69 Development Partners）在專案實施方面遇到了困難的跡象首次被公開。當地僱傭的分包商拒絕繼續施工，理由是他們一直沒有從 Isolux Corsan LLC（負責第 5 段的設計和建造部分的公司）那裡收到拖欠的款項。[27] 分包商的工作中斷實際上中斷了該專案的施工。為了推卸責任，Isolux Corsan 將施工延誤和付款延遲歸咎於“不可預見的地質問題”和“不合適的許可證”，所有這些都是由於 IFA 的行動而產生的。[28] 雖然這些說法後來被 IFA 駁斥，但很明顯，該專案沒有按計劃進行，因為延誤導致專案截止日期多次延期。[27] 隨後，施工延誤和專案延期導致用於為該專案融資的債券被降級，從投資級先降至 B-，然後在 2017 年降至 CCC-。[29]
在大多數聯邦和州立公私合作專案中，都存在法定要求“要求承包商提供保證金作為專案的擔保”。在印第安納州，對於傳統採購，現行法律要求承包商為任何超過 200,000 美元的專案獲得付款和履約保證金。但是，當專案屬於印第安納州 P3 結構時，公共實體（在本例中為 IFA）可以自行決定是否要求任何保證金並設定保證金金額。在與 I-69 Development Partners 的 I-69 第 5 段合同中，IFA 接受了 5% 的付款保證金，並將履約部分設定為僅 25%。這意味著該保證金僅為承包商和供應商提供了 1625 萬美元的付款擔保，而在履約方面，該專案僅有 8125 萬美元的擔保。跡象表明，P3 交易的財務狀況正在下降，I-69 Development Partners 無法支付分包商的費用，無法完成專案，並留下了部分完工的專案，也沒有進行運營和維護。更強的擔保要求可能有助於將風險從該州和承包商身上轉移出去。
大多數公私合作專案都依賴私營部門合作伙伴對其所承包責任的專業知識。然而，對於第 5 段，Isolux 僱傭了一名州政府僱員來管理該專案。[18] 這對專案有什麼直接影響尚不清楚，但也許 Isolux 或其中一家承包商可以提供私營部門的經驗，以確保透過專案完成來滿足截止日期。
到 2017 年 6 月，標普全球評級已將建築債券降至 CCC-，並表示在未來 6 個月內不可避免地會出現違約。[30] I-69 Development Partners 管理下的該專案面臨著許多問題，以及多次施工延誤，這表明需要新的管理。在債券降級後不久，I-69 Development Partners 和印第安納州達成一致，將 I-69 第 5 段的控制權從 I-69 Development Partners 轉移到印第安納州。專案的移交再次將專案的完工日期從 2018 年 5 月推遲到 2018 年 8 月 31 日。第 5 段的最初計劃完工日期為 2016 年 10 月。[26]
在該州的領導下，INDOT 承擔了第 5 段的完工責任，該段在移交時已建成約 60%。IFA 公共融資主管 Dane Huge 推測，該州接管該專案實際上可能會從長遠來看為印第安納州節省資金，因為該專案的總成本估算從 5.9 億美元降至 5.6 億美元，部分原因是利息支付較低。[31] 除了放棄該專案的控制權外，I-69 Development Partners 還負責向債券持有人支付 1200 萬美元，向印第安納州支付 5000 萬美元。根據 6 月 2 日的 IFA 估算，該州剩餘 7200 萬美元的資金用於完成該專案，大約還需要 2.37 億美元，這意味著完成施工的資金缺口大約為 1.65 億美元。在獲得控制權後，該州開始透過發行 2.46 億美元的州政府資金支援的公路收入 AA+ 級債券來擺脫與該專案相關的私人活動債券。[32][33] 然後，該州能夠以 2.42 億美元的價格全額償還之前的債券持有人。[27][34][35]
- I-69 第 5 段專案是否由於母公司 Isolux 管理不善而面臨失敗？還是與印第安納州的許可問題相關的中斷和延誤是罪魁禍首？
- 印第安納州是否在 I-69 DP 協議崩潰後最終獲得了比他們最初自己承擔該專案更好的經濟協議？
- 在簽署公私合作協議之前，公共部門對 I-69 Development Partners 是否進行了足夠的盡職調查？
- 鑑於 Isolux 應該在合同終止之前進行運營和維護，對於印第安納州來說，在考慮如何處理該專案今後的運營和維護方面，您會給出什麼建議？
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