公私合作政策案例集/印第安納波利斯法院

概述

---

引言

- 目的

印第安納波利斯市、馬里昂縣和司法官員尋求公私合作 (PPP) 來解決馬里昂縣司法設施目前令人不忍直視的狀況。PPP 的目標是找到提高效率和安全的解決方案，同時讓馬里昂縣的公民能夠更容易地獲得司法體系。該專案不需要額外徵稅，使其成為一項預算中性的專案。所選解決方案提出了一項將目前 11 個獨立設施遷移和整合到一個司法中心中的專案。PPP 要求對司法中心進行基於績效的基建 (PBI) 支付。馬里昂縣將同意以長期租賃的方式向 PPP 支付年度費用。 作為回報，中標的 PPP 投標者將設計、建造、融資、運營和維護 (DBFOM) 該司法中心。在租賃期滿後，馬里昂縣將獲得一個功能齊全、現代化的司法中心，可以由政府運營和維護，或者再次出租給新的 PPP。

- 背景

印第安納波利斯刑事司法機構及其所在的建築物分散在印第安納波利斯市中心的 11 個獨立設施中。大約三十年來，馬里昂縣政府和司法官員呼籲 對這些分散的設施進行整合。設施之間的距離迫使各機構在人口增長和交通擁堵的市中心地區花費額外的時間和金錢來運送官員和囚犯。多個設施造成了重複的合同和運營成本、時間浪費以及潛在收入的流失。馬里昂縣在過去 30 年中的分析和研究 得出結論，如果將監獄、法院和律師辦公室以及警長辦公室這三個機構整合到一個地點，馬里昂縣每年可以節省數百萬美元的稅收，因為可以提高服務效率、改善安全、降低運輸成本和基建維護成本。

司法系統目前使用的設施大約有 50 年的歷史。最近透過的州法律，例如 (HEA 1006) ，要求該縣在縣級設施內收容重罪犯，這將導致估計每年增加 250-500 名被拘留者。 當前設施的破敗狀態也對聯邦政府幹預構成威脅。

為了探索整合這些設施的可能性，2013 年 8 月，印第安納波利斯市長格雷格·鮑拉德任命大衛·羅森伯格為印第安納波利斯企業發展總監。企業和發展辦公室分析了不同的選擇：設計建造 (DB) 和公私合作 (PPP)。到 2013 年 12 月，印第安納波利斯市釋出了資格預審申請 (RFQ)，要求設計、開發、融資、建設、運營和維護新的馬里昂縣司法中心，作為一項基於績效的基建 (PBI)。經過對 10 個潛在建設地點的考察 後，新中心將建在一家廢棄的通用汽車 (GM) 工廠。該地點位於一個大型園區內，有空間進行未來擴充套件。新的設施將包括一個 3000 個床位的拘留設施、現場醫療設施、擁有 28 個法庭和 10 個聽證室的刑事法庭、960 個床位的最低安全設施、縣警長辦公室的空間、公共和員工停車場以及檢察官和公設辯護人辦公室。

參與者列表

- 公共人物

• 印第安納波利斯市企業發展總監 - 大衛·羅森伯格
• 馬里昂縣巡回法庭和高等法院
• 市長格雷格·鮑拉德和市長辦公室
• 馬里昂縣警長辦公室
• 馬里昂縣警長約翰·萊頓
• 市縣議會
• 議會首席財務官 - 巴特·布朗

- 私人人物

• 美國懲教公司 (CCA)
• H.J. 翁巴赫及合夥人
• 世邦魏理仕公司
• WMB 心地正義合夥人

時間線

---

年份	事件實際時間線	事件擬議時間線
2013	2013 年 8 月 - 鮑拉德 委派羅森伯格 研究將司法中心搬遷
2013	2013 年 12 月 - 市長格雷格·鮑拉德、大法官大衛·瑟託和警長約翰·萊頓宣佈計劃建造一個新的綜合司法大樓，以取代現有的設施。
2013	2013 年 12 月 20 日，該市釋出了招標書和資格預審申請 (“RFPQ”)	2013 年 12 月 20 日 - 釋出 RFQ/P
2014	2014 年 2 月 11 日 - 收到 5 份 RFPQ 答覆	2014 年 2 月 11 日 - RFQ/P 答覆截止
2014	2014 年 3 月 - 該市選擇 3 個答覆者參與競標。	3 月 提議者短名單
2014	2014 年 8 月 - 市長表示該專案建設成本將達到 5 億美元，但該市不會支付超過其目前運營司法中心每年支付的 1.226 億美元。
2014	2014 年 8 月 - 報道稱，羅森伯格拒絕公佈該市同意支付的最高年度費用，即每年 5000 萬美元，這筆費用與 3 家預選的投標人共享。
2014	2014 年 8 月 - 報道稱，市長辦公室拒絕釋出 RFP 檔案，而這些檔案通常是公開的。
2014	2014 年 11 月 21 日 - 三家決賽選手提交了他們對司法中心的承諾提案。	2014 年 11 月 21 日 - 提案截止日期。
2014	2014 年 12 月 12 日 - 首選開發商 WMB 被選為首選投標人。	2014 年 12 月 12 日 - 選定中標團隊。
2014	2014 年 12 月 19 日 - 該市和 WMB 就 35 年協議的條款達成一致。	2013 年 12 月/2014 年 1 月 - 與中標團隊進行最終談判。
2015	2015 年 2 月 - 市長辦公室向市縣議會公佈了司法中心預算的詳細資訊。
2015	2015 年 2 月 9 日 - 媒體報道稱，市縣議會批准專案出現延誤。民主黨領導的議會希望專案由委員會審查，但延遲了委員會的成立。	2015 年 2 月 - 預計市議會投票批准該專案。
2015	2015 年 3 月 2 日 - 議會一致投票成立一個由五人組成的馬里昂縣司法大廈委員會，以權衡合同，這是議會審議合同之前必須採取的程式步驟。
2015	2015 年 3 月 24 日 - 由五人組成的馬里昂縣司法大廈委員會舉行首次會議。	2015 年 3 月 - 商業和金融結算。
2015	2015 年 4 月 1 日 - 市縣議會發布報告，認為司法中心可以透過傳統融資以更低的成本建造。
2015	2015 年 4 月 8 日 - 馬里昂縣司法大廈委員會批准該專案，以便進行全市縣議會投票。
2015	2015 年 4 月 20 日 - 市縣議會以 6 比 2 的投票否決了該專案，理由是預算可能出現數千萬美元的缺口。
2015	2015 年 5 月 5 日 - 選舉初選。
2015	2015 年 5 月 - WMB 修改了計劃，以減少專案範圍，消除感知到的預算缺口問題。他們總共減少了 1750 萬美元，最終固定價格為 3.905 億美元。
2015	2015 年 6 月 8 日 - 市縣議會投票決定不聽取修訂後的計劃。	2015 年 6 月 - 建設開始。
2015	2015 年 7 月 1 日 - 通用汽車衝壓廠場地再次掛牌出售。	2018 年 6 月 - 建設完成，設施投入運營。

地圖

• 擬議的司法中心場地位於舊通用汽車衝壓廠。

• 位置

1. 埃斯肯納齊健康中心
2. 馬里昂縣少年法庭
3. 馬里昂縣交通法庭
4. 馬里昂縣公共辯護人
5. 馬里昂縣檢察官
6. 馬里昂縣高階法院 - 刑事部門
7. 馬里昂縣監獄 1
8. 逮捕者處理中心
9. 馬里昂縣監獄 2
10. 環境/社群法院
11. 馬里昂縣驗屍官

敘述

---

在 2013 年簽署諒解備忘錄 (MOU) 之前，該市對擬議的新綜合刑事司法設施的設計、融資、建設和運營的可行性進行了初步調查，以取代和搬遷現有的設施（“司法設施改善專案”）到一個校園，以便最大限度地提高政府效率，並改善向馬里昂縣公民提供的基本服務。

該市最初於 2013 年 12 月釋出了馬里昂縣司法中心的資格預審請求 (RFQ)。五個團隊對 RFQ 做出了回應，該市根據團隊的經驗、資源以及設計、建造、融資、運營和維護像擬議的司法中心這樣的大型設施的能力，對他們的回應進行了評估。在 2014 年夏季到 12 月期間，由政府、司法系統和其他利益相關者組成的委員會審查和評估了這些提案。評估分為兩類：財務和技術。

財務評估側重於該市縣的成本，即在協議期間支付的年度服務費，以及提案的財務可行性。技術評估側重於提案如何滿足將在司法中心設立的縣級機構的需求。

然後，該市選擇了三個實力最強的團隊，讓他們對設計、建造、融資、運營和維護新設施的招標書 (RFP) 做出回應。在 2014 年 11 月和 12 月，由各種利益相關者組成的審查委員會和分委員會評估了這些回應，並選擇了一個最終的競標團隊。WMB Heartland Justice Partners 的提案在財務價格上最低，並且滿足了該市概述的嚴格技術要求。

2014 年 12 月 12 日，市長格雷格·鮑拉德、馬里昂高階法院首席法官大衛·塞託和警長約翰·萊頓在新聞釋出會上概述了該專案，並宣佈將在印第安納波利斯市中心西南部的閒置通用汽車衝壓廠建造該專案。該市描述了一種公私合作 (PPP) 結構，其中選定的投標人將設計、建造、融資、運營和維護 (DBFOM) 設施，並從政府那裡獲得每年不超過 5000 萬美元的年度服務費（基於效能的可用性付款）。目前，馬里昂縣和印第安納波利斯市每年在分散的設施上花費 1.23 億美元：監獄運營、辦公空間、懲教設施和囚犯醫院護理。WMB Heartland Justice Center Partners 的 4.08 億美元專案（35 年內每年 4700 萬美元）總價低於該市 5000 萬美元的可承受能力上限 300 萬美元，被選為首選供應商。付款會根據效能進行扣減，服務費可能會低於規定，但不會超過專案協議中規定的金額。 與該集團相關的公司此前曾交付了加州長灘的新法院和印第安納州的俄亥俄河大橋。對於印第安納波利斯市，WMB 聯盟同意了一份 35 年的刑事司法設施 DBFOM 合同，總價為 16 億美元。WMB 的第一年付款將為 4680 萬美元，如果該市能夠及時完成交易，以利用目前的歷史低利率，則可能會更低。

在新聞釋出會上， 公職人員批評市長辦公室沒有公開說明如何確定 5000 萬美元的年度上限，也沒有釋出 RFP 檔案，而這些檔案通常是公開的。大印第安納波利斯進步委員會 (GIPC) 在 2011 年進行的一項司法中心研究估計，一個新的統一綜合體實際上需要花費 5.2 億美元， 評論人士對 WMB 的 4.08 億美元的低價表示懷疑。此外，直到規劃過程的後期，才公開發布了價效比 (VfM) 分析。 市長辦公室確實對設施本身使用了私營部門比較器，但它沒有考慮運營、維護和風險轉移成本。

到 2015 年 2 月，當地媒體報道稱，民主黨領導的市縣議會在批准該交易方面出現了延誤。到那時，市長辦公室已經發布了司法中心預算和 RFP 提交的文件和詳細資訊，但市縣議會另有打算。根據媒體報道，他們宣佈打算成立一個委員會來審查司法中心專案的財務狀況，但推遲了任命委員會成員。 2015 年 3 月 2 日，市縣議會任命了五名委員會成員來審查合同。在 2015 年 4 月初，委員會使用自己的分析，確定根據他們的研究，P3 協議將比使用傳統融資建造該專案更加昂貴。這時，選舉初選只剩下一個月的時間。民主黨市長候選人喬·霍格塞特呼籲將投票推遲到選舉之後，民主黨馬里昂縣檢察官特里·庫裡也公開反對該專案。

2015 年 4 月 20 日，該專案未能透過市縣議會投票。在 5 月份的選舉之後，WMB 努力降低計劃的成本。透過減少提供設施的規模和範圍，降低了估計預算，減少了 1750 萬美元。 作為最後的努力，市縣議會的一名共和黨成員呼籲在 2015 年 6 月 8 日對 WMB 的修訂計劃進行程式性投票，但民主黨領導的議會拒絕支援這項措施，實際上將任何關於新司法中心綜合體的協議推遲到下一任市長政府。

財務結構

---

該設施將由成功的 PPP 投標團隊全額融資。WMB Heartland Justice Partners 將專案的現值評估為 7.177 億美元，其中包括建設、運營和維護。該設施的建設最初估計為 4.08 億美元，初始年度付款為 4540 萬美元，從完工之日起開始。 用於支付年度服務費的資金將來自位於馬里昂縣司法中心的縣級機構的現有預算以及從現代化設計和規模經濟中獲得的預期節餘。目前，該縣每年花費 1.23 億美元。專案的總成本估計超過 17.5 億美元。

發起人將成立一個特殊目的實體（專案公司 - WMB），以簽訂專案協議並獲取資金。WMB 財務工作組負責提供資金確定性，降低執行風險，以及靈活性和快速的財務結算。為了為該專案融資，WMB 考慮了多個資金來源。

• 應稅債券 - 機構投資者
• 銀行融資 - 貸款方將是國際專案融資銀行，包括加拿大、美國和歐洲銀行
• 混合結構 - 短期和長期融資的組合
• 股權 - 股權出資 7500 萬至 1 億美元

股權成員/股本分配

WMB 組織結構圖

股權

70%	Meridiam Infrastructure Indy Justice, LLC
15%	Walsh Investors, L.L.C.
15%	Balfour Beatty Investments, Inc.

資金

資金來源	金額	融資比例
私募配售	$524.96	90%
股權	$58.33	10%
合計	$583.29	100%

政策問題

---

問責制和透明度

在新聞媒體中，公眾官員批評市長辦公室對每年 5000 萬美元上限的決定缺乏透明度，以及沒有釋出通常公開的招標檔案。市長辦公室直到該市與 WMB 簽訂合同後的兩個月才釋出有關該交易的任何檔案。此外，價效比 (VfM) 也直到交易達成後才向公眾公佈。

印第安納波利斯之前 PPP 專案的失敗

2011 年，在梅·巴拉德政府領導下，該市與 Lifeline Data Centers 簽署了一份為期 25 年、價值 1800 萬美元的租賃協議，用於建造新的區域運營中心。 該建築趕在 2012 年印第安納波利斯超級碗開賽前完工並投入使用，並作為該活動的應急響應中心。該建築開放不到兩年，消防部門就因發現 120 處安全違規而被迫將其關閉並疏散租戶。 最終，租戶能夠搬回，但有關安全違規的負面宣傳以及該市濫用納稅人資金的看法仍然存在。大約在同一時間，該市和巴拉德政府計劃就該市的停車計時器達成另一項 PPP 協議。 該提議的成本效益分析依賴於將停車計時器費率翻番，將計時器擴充套件到更多街道，以及未來慷慨的交通模型。

選舉政治

市議會對司法大樓的投票時間恰逢 2015 年春季政治上具有爭議性的選舉初選。在市長競選中，共和黨人格雷格·巴拉德沒有競選連任。民主黨市長候選人兼前美國律師約瑟夫·霍格塞特和共和黨候選人兼當地商人查爾斯·布魯爾分別在各自的初選中勝出。在市議會中，20 名現任議員中有 16 人正在因重新劃分選區而競選新選區。民主黨在議會中以 15 比 14 的微弱優勢佔據多數席位。最近的重新劃分選區以及一項新州法律取消了 4 個全市議席（其中 3 個由民主黨人擔任）將使民主黨人難以維持其多數席位。 由於該專案是由共和黨市長政府牽頭並開發的，因此它很容易成為民主黨人在春季初選中爭奪職位目標。

經濟發展和社會公正

對司法中心大樓的擔憂包括對未來市中心經濟發展以及公眾輕鬆獲取法院系統服務的擔憂。總體而言，人們普遍認為需要整合司法系統服務。該市在市中心黃金地段支付了大量資金，其中許多是過時且效率低下的建築。騰出這些房產可能意味著政府預算的大幅節省，也意味著開發商有機會振興市中心的部分地區。在為推廣司法中心大樓而舉行的公開演示會上，來自非營利性市中心發展組織 Downtown Indy 的代表概述了正在印第安納波利斯市中心進行的 10 個大型辦公、住宅和零售開發專案，總投資額達到 3.55 億美元。 但是，如果大樓遷至擬建的通用汽車衝壓廠，那麼透過公共交通獲取司法中心服務的難度要比市中心集中位置更大。兩條計劃中的巴士路線最終將為新的司法中心提供服務，但新場地缺乏印第安納波利斯市中心的大型、綜合和多式聯運網路。

司法系統未來的需求

2014 年 8 月，就在該市準備接受司法中心大樓的招標書時，距離印第安納波利斯僅 4 個小時的密蘇里州弗格森發生了圍繞邁克爾·布朗之死而發生的事件。隨著弗格森案以及美國各地其他類似案件的發展，政府和司法界領導人以及公眾對市政當局如何定罪和監禁個人進行了批判性審視。關於執法和司法系統的未來，還有許多問題需要解決。全國範圍內的討論促使許多與印第安納波利斯司法中心專案關係密切的人士質疑，增加囚犯容量是否是解決輕微罪犯問題的真正解決方案。

討論問題

---

• 整合司法系統是否合適？
• 您在選擇場地時會考慮哪些最重要的標準？
• 經濟發展帶來的潛在收益在什麼時候會超過公眾的輕鬆獲取？
• PPP 成功最重要的因素是什麼？是強有力的領導力、清晰的溝通還是良好的交易？
• 該專案的成功能否恢復 PPP 在印第安納州的聲譽？

其他讀物

---

• 修訂後的司法中心提案 - http://www.scribd.com/doc/267478937/Revised-Justice-Center-Proposal
• 安大略基礎設施 AFP 業績記錄報告 - http://www.indy.gov/eGov/ccjc/Documents/P3%20Reports/2014-10-16%20AFP%20Track%20Record%20Report.pdf
• 消除誤解 - http://www.indy.gov/eGov/ccjc/Documents/P3%20Reports/DispellingTheMythsRpt.pdf
• PPP 交易統計 - http://www.indy.gov/eGov/ccjc/Documents/P3%20Reports/P3%20Transaction%20History%203.20.15.pdf
• WMB Heartland Justice Partners 技術改進 - http://www.mcjcenter.com/wp-content/uploads/2015/06/WMB-Technical-Refinements-6-1-2015.pdf
• 與艾莫斯下午茶的訪談，簡·加維，美利堅公司北美主席 - http://praiseindy.hellobeautiful.com/2048523/despite-explanations-assurances-many-questions-still-loom-about-indys-justice-center-plan/

---