公私合作政策案例集/肯尼迪機場 PPP
- 2017 年，州長庫莫宣佈了 JFK 願景計劃[1]。
- JFK 願景計劃將在多個方面振興機場
- 連線 8 個航站樓。
- 重新設計國際道路，以消除擁堵
- 集中停車場
- 改造便利設施
- 2021 年 5 月，紐約和新澤西港務局、運營該航站樓的 JFK 國際航站樓公司 (JKFIAT) 以及達美航空公司再次批准了這些計劃。
- 關於 JFK 機場的整體情況
- JFK 佔地 4,930 英畝，包括中央航站區 880 英畝。
- 土地歸紐約市所有，建在上面的機場由紐約和新澤西港務局運營，根據與紐約市簽訂的租賃協議。
- 它是捷藍航空、達美航空和美國航空的主要樞紐。它有四條跑道，八個航站樓，117 個登機口。
- JFK 機場每小時最多可運營 81 架次航班。
- JFK 被公認為美國領先的旅客和貨物門戶。該機場是北美和世界上最繁忙的機場之一。
- 本案例研究的綜合重點是 T4 的 P3 協議。
- JFK T4 是美國第一個由外國機場運營商 (史基浦集團) 管理的主要航站樓。
- 它也是 JFK 機場唯一一家非航空公司私人運營的航站樓。
- JFK 機場的位置
- JFK T4 的位置
| 風險型別 | 公共 | 共享 | 私人 |
|---|---|---|---|
| 土地可用性、可進入性和場地風險 | X | ||
| 政治風險 | X | ||
| 環境風險 | X | ||
| 設計風險 | X | ||
| 施工風險 | X | ||
| 基礎設施狀況風險 | X | ||
| 運營風險 | X | ||
| 需求風險 | X | ||
| 融資風險 | X | ||
| 戰略或合作風險 | X | ||
| 不可抗力風險 | X | ||
| 質量保證/控制風險 | X | ||
| 法律變更風險 | X | ||
| 提前終止風險 | X | ||
| 勞資糾紛風險 | X | ||
| 返還時狀況風險 | X |
- 1993 年 港務局開始對 T4 的重建進行規劃和設計研究
- 1995 年 7 月 釋出資格申請，徵求對運營現有 IAB 並建造和運營新 T4 感興趣的方
- 1995 年 12 月 釋出招標書 (RFP) 1996 年 3 月招標書截止日期
- 1996 年 4 月 選擇 JKFIAT 為中標方
- 1996 年 5 月 港務局和 JKFIAT 簽署諒解備忘錄，JKFIAT 承擔運營責任
- 1997 年 4 月 25 日 完成 9.341 億美元的第 6 期特別專案債券的融資，以資助 T4 的重建
- 1997 年 5 月 13 日 執行 JKFIAT 租賃協議，JKFIAT 承擔 IAB 的運營
- 2001 年 5 月 8 日 T4 中央航站樓（“頭房”）開放，主要設施用於處理到達和離開旅客
- 2001 年 8 月 10 日 港務局和 JKFIAT 同意租賃協議修訂條款；港務局提供 1.72 億美元的次級完成融資
- 2001 年 9 月 11 日 恐怖襲擊抑制了國際航空旅行需求；包括 JFK 在內的多數美國機場關閉了 2 天
- 2004 年 11 月 紐約市和港務局執行港務局對 JFK 和拉瓜迪亞機場的租賃協議延期至 2050 年
- 2007 年 達美航空公司開始與港務局和 JKFIAT 協商 T4 擴建事宜
- 2010 年 4 月 史基浦美國收購了 JKFIAT 的 LCOR 和雷曼的股權
- 2010 年 8 月 11 日 港務局、JKFIAT 和達美航空公司宣佈對 T4 進行 6.6 億美元的擴建
- 2013 年 5 月 達美航空將全部 T3 運營搬遷至 T4
- 2015 年 5 月 T3 拆除；場地重新開發，用於容納遠端飛機停放
- 港務局：透過紐約州和新澤西州之間的一項政府間協議建立的雙州港口區。每個州的州長任命 6 名委員進入委員會，該委員會負責監督港務局。
- JFK 國際航站樓有限責任公司 (“JKFIAT”)：該專案的中標方，採用合資結構
- LCOR JFK 機場有限責任公司 (“LCOR”) 佔 40% 的股權[3]
- 史基浦美國有限責任公司 佔 40% 的股權
- 雷曼 JFK 有限責任公司 (“雷曼”) 佔 20% 的股權
1997 年 5 月，紐約和新澤西港務局將特許經營合同授予 JFK 國際航站樓有限責任公司 (JKFIAT)，史基浦集團的子公司，負責運營、管理和維護 T4 直至 2043 年[4]。根據特許經營協議，JKFIAT 負責擴建 T4 並升級機場基礎設施，包括九個新的國際登機口、海關和邊境安全設施以及額外的行李空間。
JKFIAT 於 1997 年 5 月 13 日與港務局簽署了租賃協議，僅比 1997 年 4 月 25 日特別專案債券的財務結算晚幾天[4]。租賃期設定為在下列日期中較早者終止：(1) 新設施取得有益佔有權後 25 年，或 (2) 港務局與紐約市簽訂的 JFK 租賃協議（“城市租賃協議”）到期前一天。該租賃協議要求 JKFIAT 在 2002 年 5 月 12 日之前完成航站樓的建設；但如果在 2001 年 5 月之前沒有完成，將適用鉅額經濟處罰。城市租賃協議在簽署時設定為在 2015 年到期；但是，在 2004 年，它被延長至 2050 年。如果城市租賃協議沒有延期，JKFIAT 租賃協議規定了提前償還本金。由於城市租賃協議延期，JKFIAT 對 T4 的租賃協議被修訂為在 2026 年 5 月 8 日到期。
1997 年 4 月，港務局發行了 9.341 億美元[3] 的特別專案債券，以資助 JKFIAT 建造新的 T4，包括拆除 IAB 並建造航站樓、航站樓前沿公路和飛機停車場。這些債券並非港務局的一般債務，由租金支付（即償還債券利息所需的金額）、租賃抵押權的承諾以及 JKFIAT 的某些其他抵押資產擔保。JKFIAT 使用其淨收入（收入減去運營和維護費用以及支付給港務局的土地租金）來支付設施租金。標準普爾公司對 1997 年的債券給予了 BBB+ 評級，惠譽公司給予了 A 評級，穆迪公司給予了 BAA2 評級。MBIA 為這些債券提供了擔保，這些債券超額認購了三倍。
2001 年 8 月，簽署了一項租賃協議修訂案，符合港務局為 JKFIAT 提供的 1.72 億美元[3] 完成融資。雖然 JKFIAT 最初要求港務局發行額外債券來彌補成本超支，但港務局改為提供次級貸款，以加快程序並減少與眾多金融機構打交道的複雜性。港務局還希望在“瀑布”中保護其房東地位，免受其他債權人的侵害，同時提高交易的整體盈利能力。特別是，港務局透過這項融資和隨後的租賃協議修訂案保留了大量土地。作為交換，JKFIAT 獲得了更高的航站樓管理費以及更大的零售管理費。完成融資的條款透過隨後的租賃協議修訂案進行了修訂。因此，在支付運營費用、土地租金、債務支付、儲備金存款以及航站樓和零售管理費後，JKFIAT 的財務回報基本上來自其在 ACRP 01-14 考慮和評估機場私有化附錄 H H-29 分配中的部分。
該專案於 2001 年 5 月竣工，建設成本約為預算金額的 20%[3]。最終的建設成本約為 10.69 億美元，而 1997 年的最初估計為 8.76 億美元[3]。
JFKIAT 使用差價定價來計算航空公司在高峰時段使用設施的價值以及 JFKIAT 長期固定租賃協議的價值。這些租金和費用通常設定為與市場競爭價格相一致。航空公司可以與 JFKIAT 簽訂各種期限（從 30 天到 10 年）的協議，保證較長時間內最低乘客量的航空公司通常會支付更低的價格。根據租賃協議，JFKIAT 需要向港務局提交年度戰略計劃，其中包括對擬議價格結構的協作評估。JFKIAT 與航空公司之間任何期限超過 7 年的協議都需要港務局的書面同意。
財務結構
[edit | edit source]JFKIAT 必須支付足夠的租金來支付特殊（免稅）設施債券的債務服務[3]，支付港務局的某些運營和維護費用以及地面租金，並在租賃條款下支付某些其他款項和分配在償還債務服務後可用的收入。航空公司的付款（客運航站樓費用、公用事業回收費、獨家航空公司空間租賃、飛機停放費和地面處理特許經營價格）、航站樓特許經營特權費和租戶停車費付款佔收入的大部分。
T4 航站樓的航空公司收入約佔 T4 航站樓總收入的 85%-90%。
政策問題的識別
[edit | edit source]- 限制約翰·肯尼迪國際機場 (JFK) 運營的命令[5]。
- 最初於 2008 年 1 月 18 日釋出，最近一次延期至 2018 年 9 月 17 日。
- 該命令在 2022 年 10 月 29 日之前有效。
主要結論
[edit | edit source]T4 航站樓普遍被業界認為是非航空公司私人部門參與航站樓開發和運營的成功典範。該專案不需要實施任何聯邦或州法律，例如機場私有化試點計劃。自 2001 年 T4 航站樓開業以來，美國尚未完成任何類似規模的專案。港務局正在考慮在其其他選擇中，將 T4 模型的某些方面應用於紐瓦克航站樓的擴建以及拉瓜迪亞機場中央航站樓的規劃重建，以反映其對概念模型的總體滿意度。
從該 P3 專案中吸取的主要經驗教訓如下
- T4 航站樓的重建得益於免稅融資的可用性。根據 LCOR 的說法，免稅借款比私人融資節省了 30% 的成本。
- 儘管港務局努力吸引私人股本參與該專案，但其代表開發商利用免稅債券市場的優勢，以及由此帶來的更低的資本成本，阻止了要求更高回報的重大股本投資。港務局希望財團能夠“參與其中”，因此 JFKIAT 作出了 1500 萬美元的承諾。
- JFKIAT 能夠有效地測試市場定價，這種定價僅由少數公共機場使用。例如，在 911 事件和 SARS 導致的客流量下降期間，JFKIAT 能夠與航空公司協商特別定價，而這些定價在傳統的公共採購規定下是不可能的。
- T4 專案取得成功的關鍵因素是，沒有“錨定租戶”以犧牲其他租戶為代價來推動設施設計和開發。由於沒有一家航空公司在航站樓的客流量佔很大比例，因此任何針對該專案的組織反對都很困難。由於 T4 擴建專案和達美航空的優惠租賃地位，這些動態在一定程度上發生了變化。
- 該專案也取得了成功，因為它是在 JFK 的眾多航站樓中的一座，這些航站樓相互競爭以吸引客流量。這種競爭旨在降低成本，同時鼓勵 JFKIAT 運營一個管理良好的設施，並擁有強大的客戶服務標準。由於 JFKIAT 與航空公司客戶競爭，因此對更嚴格的監管的需求較低。
討論問題
[edit | edit source]- 由於旅客人數減少，您認為擴建航站樓仍然是一個好主意嗎？
- 您認為 JFK T4 專案的 P3 模式（在許多因素上獨樹一幟，例如租賃合同、利用特殊（免稅）債券以及短期特許經營權（最初為 15 年））是否可以移植到其他 P3 專案中？
參考文獻
[edit | edit source]- ↑ https://www.businessinsider.com/new-york-governor-cuomo-wants-to-spend-10-billion-renovating-jfk-airport-2017-1
- ↑ https://www.fitchratings.com/research/infrastructure-project-finance/fitch-downgrades-jfk-iat-ny-to-bbb-assigns-negative-outlook-17-07-2020
- ↑ a b c d e f https://crp.trb.org/acrpwebresource2/wp-content/themes/acrp-child/attachments/051/original/Appendix_H_Case_Studies.pdf
- ↑ a b https://www.icao.int/sustainability/PPP%20Case%20Studies/PPP_Airport_United%20States.pdf
- ↑ https://www.federalregister.gov/documents/2020/09/18/2020-18404/operating-limitations-at-john-f-kennedy-international-airport