公私合作政策案例集/LAX
洛杉磯國際機場,簡稱為“LAX”,是美國第二繁忙的機場,也是世界上第五繁忙的機場。2015年乘客流量創下該機場紀錄,接近7500萬人次,比2014年流量增長6%。LAX代表估計,未來20年每年將有高達9500萬乘客使用該機場。
LAX建於20世紀初,自1984年以來一直沒有進行過升級,需要大修。上一次LAX升級是由洛杉磯舉辦1984年奧運會促成的,而洛杉磯再次被選為2024年夏季奧運會的舉辦城市。新的LAX基礎設施升級專案被稱為陸側交通現代化專案 (LAMP),計劃於2023年完工,耗資50億美元。該專案的目的是緩解機場進出交通擁堵。這將透過將公共鐵路交通和一個整合的租車中心直接連線到機場,並建設一條長達兩英里的行人“旅客運輸系統”走廊連線機場來實現[1]。
該專案參與者包括聯邦機構、加州州立機構、區域和地方機構以及利益相關者,其中一些由LAWA識別。其中,以下實體在LAMP專案中發揮了主要作用[2]。
- 洛杉磯世界機場 (LAWA):LAWA是洛杉磯縣的一個部門,負責LAX的運營。LAWA是LAMP專案的主要公共部門參與者之一。
- 洛杉磯縣大都會交通局 (Metro):Metro運營洛杉磯縣的所有公交和鐵路服務。Metro是LAMP專案的另一主要公共部門參與者。
- 洛杉磯縣居民:他們有權批准銷售稅增加,這被視為LAMP專案部分資金的來源。他們也是LAMP專案建造的新列車的潛在乘客。
- 新列車的乘客:乘客數量將影響LAMP的特許經營者獲得的收入。
- 投標者:他們將對LAMP專案的特許經營權進行投標;至少兩個專案將透過PPP進行:APM和CONRAC。
- 1928年10月1日:洛杉磯市政機場開始運營。
- 1929年6月:第一座建築,1號機庫,建成。
- 1946年12月5日:商業航空服務開始。
- 1983年11月10日:二層道路和售票連線建築完工。
- 1984年1月23日:1號航站樓完工。
- 1984年6月11日:湯姆·布拉德利國際航站樓啟用。
- 1995年:洛杉磯世界機場 (LAWA) 啟動LAX總體規劃專案。
- 2004年:LAX總體規劃獲批。
- 2007年4月2日:機場南側重新安置的25左/7右跑道重新開放給空中交通。完工是總計3.33億美元的南側機場改善專案中的一個主要里程碑。
- 2008年6月24日:機場南側跑道區域新中心滑行道開通,提高了機場安全性。
- 2009年6月11日:安裝跑道狀態燈原型,透過降低跑道碰撞的可能性,提高了LAX飛機執行的整體安全性。該試點專案是LAWA與聯邦航空管理局的合作專案。
- 2010年2月22日:新湯姆·布拉德利國際航站樓專案開工建設。
- 2010年5月24日:連線LAX南北機場的R滑行道開通。
- 2010年6月:主題大廈外部進行耗資1230萬美元的翻新。
- 2010年11月:耗資1350萬美元的LAX LAFD飛機救援和消防站 (ARFF) 80號站建成,透過將原設施規模擴大一倍,提高了機場安全性。
- 2011年1月24日:新的耗資1390萬美元的機場應急協調中心開通。
- 2012年夏季:6號航站樓翻新工程完工,耗資2.38億美元。
- 2013年6月20日:數千人參加了新湯姆·布拉德利國際航站樓的歷史性預覽活動。
- 2014年:跑道狀態燈專案完工。
- 2015年2月5日:陸側交通現代化專案 (LAMP) 的環境影響報告準備公告 (NOP) 和初步研究 (IS)。
- 2015年3月:一個耗資4.24億美元的專案用一個現代化的、節能的設施取代了過時的、有50年曆史的中央公用設施工廠 (CUP),該設施配備了先進的計算機管理系統。
- 2015年:1號航站樓二期建設完工。
- 2016年第四季度:5號航站樓翻新預計完工。
- 2016年第四季度:耗資1.18億美元的路邊整修和道路改善專案。
- 2016年第四季度:耗資1.485億美元的4號航站樓連線專案完工。
- 2016年第四季度:耗資2.7億美元的電梯、自動扶梯和移動步道現代化工程完工。
- 2016年第四季度:2號航站樓改善專案的計劃完工時間。
- 2016年第四季度:LAMP環境影響報告/專案審批認證。
- 2017年第三季度:LAMP預計開工建設時間。
- 2017年第四季度:耗資5.73億美元的7號和8號航站樓翻新工程。
- 2019年第四季度:中場衛星候機樓(北側門)計劃完工。
- 2023年:LAMP第一階段(包括APM和CONRAC)預計完工時間。
洛杉磯國際機場 (LAX) 位於洛杉磯市西端。LAMP專案的位置位於一個區域,西臨LAX中心航站樓區域 (CTA) 的湯姆·布拉德利國際航站樓 (TBIT),南臨105號州際公路,東臨405號州際公路,北臨韋斯特徹斯特公園大道/西阿伯維塔街[9]。洛杉磯世界機場 (LAWA) 網站提供專案位置圖[10]。
LAMP還包括建設一個新的地鐵綠線車站和正在建設中的輕軌線路“克倫肖/LAX線”[11]。每條線路位置圖都可以在Metro網站上找到。
與其他 PPP 專案一樣,LAMP 中的 PPP 採購存在以下政策問題或需要考慮的問題[12]
- 這些專案是否應該透過 PPP 採購進行交付?
- 物有所值
- 定性比較
- LAMP 中的 PPP 採購的交付方式是否合適?
- PPP 採購能否吸引銀行家和/或投資者?
- 銀行可操作性
- LAMP 專案能否帶來公眾利益和/或效益?
- 預期成果
此外,由於該專案是洛杉磯國際機場現代化的一部分,專案的成果應有助於機場現代化的目標:在國際航空市場中獲得競爭力。
LAX 成立於 1928 年,上次升級是在 1984 年奧運會期間建造 1 號航站樓,在此之前,該機場已經嚴重過時,9/11 恐怖襲擊事件加劇了整個行業的安全問題和擔憂。LAX 現代化計劃始於 1995 年的 LAX 總體規劃,最終形成了四種不同的方案,“(方案 A、B 和 C)取決於機場設施的未來容量,以及“不採取行動/不進行專案”的方案”。9/11 襲擊事件導致了進一步的審查,並最終形成了“方案 D”,該方案更加註重安全考慮。LAX 總體規劃於 2004 年獲得市議會批准,美國交通部於 2005 年 5 月 20 日提交了其決策記錄。這為洛杉磯歷史上最大的公共工程專案鋪平了道路。價值 140 億美元的機場現代化工作完全由 LAX 運營收入、資本改進資金、乘客設施費和機場收入債券(零納稅人資金)支付,於 2009 年正式啟動,該專案計劃持續到 2023 年,創造 121,000 個年度建築業工作崗位。LAMP 專案雖然是 LAX 現代化的一部分,但包括公共和私人資金的不同方面,包括 PPP。
LAX 現代化計劃已完成的專案包括:
- 跑道狀態燈專案
- 湯姆·布拉德利國際航站樓(1 號航站樓)現代化
- 中央公用設施改造專案
- 5 號航站樓翻新
- 6 號航站樓翻新
- 中央機場滑行道專案,連線南北機場
- LAX 機場應急協調中心(ARCC)
- LAX 飛機救援和消防站 80 號
- 標誌性主題大樓的翻新
- 南機場改進專案
- 4 號航站樓連線通道
LAX 現代化計劃正在進行的專案包括:
- 中場衛星候機樓(北門)
- 1 號航站樓翻新
- 7 號和 8 號航站樓翻新
- 電梯、自動扶梯和自動人行道現代化
- 線上行李處理和安檢系統專案
- 路邊吸引力專案
- LAX 跑道建設
- 2 號航站樓改進專案
- 陸路交通現代化專案(LAMP)
由於目前沒有從地鐵站到 LAX 機場的直達連線,所有乘客都必須使用車輛交通工具到達和離開 LAX,估計有 50% 的乘客開車前往。如今,在高峰時段,每小時有超過 6,000 輛汽車進入 LAX。由於大量車輛每小時到達機場造成的嚴重交通擁堵,到達或離開 LAX 的乘客面臨著來回通勤的延誤。除了給乘客的旅行時間帶來不確定性之外,LAX 還面臨著以下挑戰:
- 公共汽車、班車和汽車爭奪有限的空間來運送乘客。
- 乘客被困在擁擠和不舒服的環境中。
除了缺乏與地鐵站的直達連線之外,還有更多因素導致機場周圍的嚴重交通擁堵;缺乏統一的租車設施,以及在中央航站樓區(CTA)周圍集中接送。
關於缺乏統一的租車設施,12 家租車公司從 CTA 運營獨立的班車到他們的租車設施。據 LAWA 稱,2015 年,CTA 上層和下層道路上進行了 110 萬次租車班車行程。關於接送的集中,有私家車、租車班車和其他交通方式。例如,豪華轎車巴士和拼車貨車也使用 CTA 周圍有限的空間運送乘客。
LAWA 估計,如果未來機場的可達性沒有變化,在高峰時段,CTA 周圍的交通量將增加近 20%。由於機場的地面交通會影響乘客的機場選擇,由南加州州長協會發布的最新版區域交通計劃,將 LAX CTA 周圍的交通擁堵問題列為要解決的交通政策問題[18]。
LAWA 被指定在 2004 年的 LAX 總體規劃和 LAX 專項規劃中,透過提出新的設施來解決 LAX 陸路交通問題。其中一些提案包含在 LAX 現代化計劃的範圍內 [19] [20]。改善通往 LAX 的交通不僅是 LAWA 自身的問題,也是縣際層面的政策問題。其中一些專案已在 2012-2035 年區域交通計劃/可持續社群戰略中確定,該計劃於 2012 年獲得南加州州長協會批准[21]。
為了滿足各縣的其他政策計劃,對這些計劃中的專案進行了一些調整和重新評估後,陸路交通現代化專案(LAMP)於 2014 年 12 月獲得機場專員委員會批准[22]。
LAMP 專案包括以下五個主要組成部分:自動旅客運輸系統(APM)、統一租車中心(CONRAC)、地鐵 96 街交通站、多式聯運交通設施(ITF)以及機場周圍道路的改善。其中,地鐵 96 街交通站的建設專案以及與 APM 的連線由地鐵全權負責。專案的採購預計將於 2023 年完成。該專案正在進行環境影響評價(EIR);LAMP 的草案 EIR 於 2016 年 9 月釋出[23]。
自動旅客運輸系統(APM),被稱為 LAX 火車,是連線 CTA 與新設施的火車系統,包括新的地鐵站。APM 的特點如下[24]
- 總共六個車站,將新的租車、機場停車場和地鐵設施連線到航空公司航站樓。
- CTA 內三個車站,提供快速便捷的連線到航空公司航站樓,並設有便捷的人行道系統。
- 全天 24 小時免費交通。
- 導軌長約 2-1/4 英里,高出地面 50 到 70 英尺,寬 35-75 英尺,每 100 英尺設一根柱子(典型)。
- 最多可同時執行 9 列火車,等待時間為 2 分鐘。
APM 專案將透過公私合作(PPP)方式實施。
現有的租車公司將被重新安置到一個方便的位置的設施中。CONRAC 將位於 405 號州際公路旁,可透過 LAX 火車直接通往機場,也可方便租車客戶通往主要高速公路。隨著租車公司的搬遷,這些租車公司運營的現有班車將不再需要,因此將從服務中移除,並減少約 17% 的當前交通擁堵[25][26]。CONRAC 專案也將透過 PPP 模式進行。
多式聯運交通設施 (ITF)
[edit | edit source]多式聯運交通設施 (ITF) 將使機場使用者能夠方便地往返於航站樓區域。將建設兩個 ITF(東部 ITF 和西部 ITF),它們都將使機場使用者能夠透過 APM 直接進入 CTA[27]。ITF 的其他功能如下[28]
- 私人車輛的機場停車場。
- 便利設施,例如候車區、特許經營店和售票/資訊亭。
道路改善
[edit | edit source]為了確保無縫訪問上述設施,LAMP 範圍包括對現有道路網路的改善以及新建道路段的建設(待改善或建設的道路列在 LAWA 的某些檔案中,例如 LAMP 的專案簡報)。
96 街地鐵交通站專案
[edit | edit source]作為 LAMP 的一部分,LAWA 和 Metro 已就新建一個地鐵綠線車站和“克倫肖/LAX 線”(正在建設中的輕軌線)達成一致[29]。新建車站名為 96 街交通站,計劃連線 APM 與綠線和“克倫肖/LAX 線”。車站的建設預計將於 2019 年完工。
截至 10 月 7 日,該建設專案處於概念設計階段。該專案還需要根據《國家環境政策法案》(NEPA)和《加利福尼亞環境質量法案》(CEQA)透過環境影響宣告 (EIS) 和環境影響報告 (EIR) 的認證。2016 年 6 月釋出的 EIR 草案指出,該專案不會對周邊地區的環境、公共服務、交通和運輸產生影響或產生微不足道的負面影響。最終的 EIR 將於 2016 年秋季晚些時候釋出。
Metro 確定該專案成本約為 3.3 億美元,其中建設成本約為 2 億美元。作為該專案的資金來源,加利福尼亞州交通局 (CalSTA) 為 2016 年交通和城際資本專案 (TIRCP) 撥款 4000 萬美元[30]。正在考慮將洛杉磯縣的銷售稅增加作為該專案的資金來源。洛杉磯縣交通專案的增稅投票(包括 96 街交通站建設專案)定於 2016 年 11 月進行[31]。
Metro 預計,車站開通後不久,地鐵/市政巴士的客運量將達到每天 5400 人次。預計該數字將在 2035 年增長到每天 16400 人次。這是考慮到該專案的採購(尤其是 APM 的採購)將按時成功完成[32]。
LAMP 中的公私合作
[edit | edit source]為 LAMP 專案這兩個主要部分提供資金的公私合作模式是設計-建造-融資-運營-維護 (DBFOM) 交付模式。選擇 DBFOM 交付模式的目的是促進“創新和質量”。這種交付模式將最初的財務風險和資本需求轉移到私營部門,但也會透過授予私營部門運營 APM 和 CONRAC 設施的權利來獲得投資回報。這些設施的維護也將由私營部門承擔[33]。
所有者洛杉磯世界機場 (LAWA) 對選擇 DBFOM 做出了以下宣告:“與設計-招標-交付模式相比,DBFOM 可以節省成本,更好地控制成本/確定成本,加快進度,增加獲得私營部門創新的機會,能夠將適當的風險轉移到私營部門,提高生命週期效率,固定專案的運營和維護支付,並降低行政成本。”[34]。
CONRAC 和 APM 系統將分別透過單獨的 DBFOM 公私合作進行採購。APM 系統將於 2016 年年中率先採購,CONRAC 公私合作專案將在之後進行採購。施工將於 2017 年第三季度開始[35]。整個 LAMP 專案的環境影響報告 (EIR) 草案已於 2016 年 9 月 15 日釋出,目前正在進行審查,截止日期為 2016 年 10 月 31 日。就建設融資而言,開發團隊預計將承擔 APM 和 ConRac 包的全部建設融資成本。
APM
[edit | edit source]自動旅客運輸系統 (APM) 透過一條長 2.25 英里的走廊連線航站樓,並對使用者免費開放[36]。LAMP 專案仍處於採購初期階段,該專案的第一個公私合作專案是自動旅客運輸系統。2016 年 6 月 9 日,APM 專案的資格預審申請 (RFQ) 釋出,截止日期為 2016 年 8 月 11 日。截止日期的第二天,所有者洛杉磯世界機場 (LAWA) 宣佈已收到來自不同團隊的 5 份資格宣告 (SOQ),每個團隊將參與該專案的 APM 部分。LAWA 網站上列出了競標 APM 專案的 5 個團隊:GatewayConnectors、LA ConnextPartners、LAX ConnectingAlliance、LINXS 和 PWA。目前正在審查資格宣告[37][38]。
自動旅客運輸系統的預計成本為 22 億美元,預計租賃期限為 30 至 35 年。雖然 APM 對使用者免費開放,但消費者將透過使用機場本身來間接支付 APM 服務費用。對開發商的投資回報將透過“里程碑”支付和“可用性”支付提供。里程碑支付將來自機場收益債券、設施費用債券和機場的一般收入。可用性支付也將來自機場收入和設施收入。機場的一般收入將來自停車費、特許經營費、航空公司租賃費和其他雜項收入。
CONRAC
[edit | edit source]聯合租車設施 (CONRAC) 將把 LAX 所有現有的租車場整合到 405 號州際公路旁的一處設施。目前在機場的東部和北部有 20 處租車場地。CONRAC 計劃將該區域減少 46%,降至 68 英畝。在為自動旅客運輸系統確定公私合作專案之後,將開始在聯合租車設施中選擇私人合作伙伴。
目前已知的資訊表明,CONRAC 系統的 DBFOM 租賃期限預計為 20-35 年,資本成本估計約為 10 億美元[39]。與 APM 包一樣,ConRac 包也將完全由開發團隊負責建設融資,並將從里程碑和可用性付款中獲得投資回報。除了間接資金來源外,綜合租車設施還將直接從租車收入中產生收入。與消費者不會直接付費使用的自動旅客運輸系統不同,綜合租車設施將直接產生收入。可用性支付的設定會根據效能而變化,預計 APM 和 ConRac 設施將有助於緩解擁堵,提高機場的交通效率。
- DBFOM 採購能否取得預期成果?
- LAMP 能否緩解 LAX 周圍的交通擁堵?
- LAMP 能否提高旅客使用 LAX 的舒適度?
由於 LAMP 中的 PPP 專案尚處於早期階段,因此目前難以評估這些專案。但是,隨著專案的推進,以下兩個問題可以作為案例的關鍵結論在未來進行討論。
- 將該專案劃分為五個相互依賴的專案是否合適?
- 該專案被劃分為上述五個部分,每個部分的運營都相互依賴。例如,如果 CONRAC 和 ITF 的建設延遲,可能會影響 APM 和地鐵列車的乘客數量,從而導致收入低於預期。
- 此外,地鐵預計在“克倫肖/LAX 線”和 APM 開通後,地鐵列車的乘客數量會增加。然而,根據另一項預測,如果 APM 未投入運營,那麼地鐵/市政公交的乘客數量在 2019 年開通時不會發生重大變化。這意味著乘客數量可能會受到 LAMP 中其他專案的驅動。
- 對於不同機構分別進行專案的專案,是否應該採用 PPP 模式?
- 該專案的建設由兩個主要實體:LAWA 和地鐵負責。如果地鐵負責的建設由於任何原因失敗或延遲,將會影響 LAWA 專案的建設進度。特別是因為地鐵專案的預算將依賴於銷售稅的增加。如果銷售稅的增加沒有獲得洛杉磯縣公民在 2016 年 11 月的投票中透過,地鐵將不得不尋求其他資金來源,這可能會對 LAWA 的 APM PPP 專案的潛在投標者產生負面連鎖反應。另一方面,APM 開通失敗或延遲可能會影響未來預期的乘客數量,進而影響地鐵未來的收入。
- “洛杉磯國際機場(LAX)陸側通道現代化專案環境影響報告草案”(洛杉磯世界機場,2016 年 9 月),http://www.connectinglax.com/files/LAMP_DEIR_REPORT_092016v3.pdf.
- “2016-2040 年區域交通規劃/可持續社群策略”(南加州政府協會,2016 年 4 月),http://scagrtpscs.net/Documents/2016/final/f2016RTPSCS.pdf.
- 洛杉磯世界機場,“2004 年 LAX 總體規劃”,2016 年 10 月 11 日訪問,http://www.lawa.org/ourLAX/PastProjects.aspx?id=8844.
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- ↑ 機場專員委員會,“LAX 陸側通道現代化專案”,2015 年 11 月 19 日,http://www.scag.ca.gov/committees/CommitteeDocLibrary/LAX_LAMP_Presentation.pdf
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- ↑ “市場更新:美國公私合作 (P3) 領域的近期活動回顧以及未來一年的展望”。