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公私合營政策案例集/中城隧道

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來自華夏公益教科書

摘要

伊麗莎白河隧道專案是弗吉尼亞州第一個也是最大的P3專案，由弗吉尼亞州交通部和伊麗莎白河交叉口OpCo LLC (ERC)合作完成。ERC為期58年的特許經營期限內為該專案提供資金、設計、建造、運營和維護。VDOT監督專案並保留基礎設施所有權。 [1]

這個21億美元的專案包括四個部分：一條新的雙車道伊麗莎白河隧道、對現有的中城和市中心隧道的維護和安全改進、MLK高速公路從倫敦大道延伸至州際264號高速公路、以及諾福克Brambleton大道和漢普頓大道的立交改造。 [2]

該專案旨在解決最初的市中心和中城隧道上的嚴重擁堵問題。這兩條隧道分別建於1952年和1962年，目的是加強諾福克和朴茨茅斯之間跨越伊麗莎白河的連通性。據稱，自20世紀50年代以來，人口增長了近70%，隧道使用量增長了600%。 [3] 此外，ERC發現每年會損失3.2個工作日。 [4]

由於收費反對、政治領導層變動和大蕭條，該專案面臨著政治和經濟挑戰。儘管存在這些障礙，該專案仍提前四個月完工，且在預算內。 [5]

位置地圖

時間軸

1942 - 伊麗莎白河隧道區 (ERTD) – 弗吉尼亞州議會建立的一個準政府機構，負責建造連線這兩個城市的隧道。 [6]

1950 – 在大都市區形成時，弗吉尼亞州諾福克和朴茨茅斯的兩個主要城市共有30萬居民。 [6]

1952 - 大都市區的第一個隧道，雙車道市中心隧道作為收費公路開通。 [6]

1962 – 大都市區的第二個隧道，雙車道中城隧道開通，也是收費公路。 [6]

1970 – 大都市區的人口增長了43%。 [6]

1986 – ERTD 取消了兩個隧道的收費，因為為其建設提供資金的債券已經償還。 [6]

1987 - 為了解決諾福克和朴茨茅斯之間的交通擁堵問題，在1987年開通了第二個免費的雙車道市中心隧道，作為聯邦資助的州際公路專案。 [6]

1989 - 聯邦公路管理局 (FHWA) 與弗吉尼亞州交通部 (VDOT) 合作，在1989年批准了開發第二個雙車道中城隧道和建造相應的進出高速公路 US-58 的環境影響宣告 (EIS) 草案，該高速公路名為馬丁·路德·金 (MLK) 高速公路。 [6]

1995 - 在VDOT 開發專案的 [F]EIS 期間，弗吉尼亞州議會授權該機構透過1995年公共私營交通法 (PPTA) 利用公私合營 (P3) 模式採購基礎設施專案。 [7]

1996 -. 釋出最終環境影響宣告 (FEIS)，其中估計該路段的建設可以在兩年內開始，但資金限制將阻止第二個中城隧道的建設和MLK高速公路的建造。 [7]

1996-99 – 向VDOT 提交了兩份關於建造第二個中城隧道和MLK 擴建專案的非招標建議書。這些建議書被拒絕，然後在1999年重新提交了一個合併的建議書，但由於該建議書要求對現有隧道重新徵收通行費而遭到政治反對，該建議書也未能透過。 [span>7]

2003 - 中城隧道被伊莎貝爾颶風淹沒並嚴重損壞，因為設計用來保護隧道的防洪閘沒有關閉。 [8]

2004 - VDOT 試圖重新評估私營部門對第二個中城隧道利用P3模式的興趣，並於11月釋出了資訊徵集函，收到了三份積極的回覆。 [7]

2006 - 漢普頓路大都市規劃組織開展了一項研究，以確定收費融資是否能夠支援地方交通基礎設施專案，包括中城隧道的擴建。 [7]

2007 - VDOT 還與FHWA 合作，為該專案釋出了決策記錄 (ROD)，包括第二個中城隧道和 US Route 58 的延伸段。FHWA 於2007年5月釋出了最終的ROD。 [span>7]

2008 – VDOT 於2008年5月釋出了概念建議書徵集 (SCP)。 [span>7]

2008 - 伊麗莎白河交叉口OPCO, LLC, (ERC) 是一家由Skanska Infrastructure, Inc. 和Macquarie Financial Holdings Limited 共同建立的特種目的公司，該公司對SCP 作出了回應。 [span>7]

2007-2008 – 美國經歷了近一個世紀以來最嚴重的金融危機。經濟困境可能是導致只有一份建議書提交的原因。 [span>7]

2008 - VDOT 和 ERC 簽訂了前期開發協議。

2009 - 交通部長任命了一個獨立審查小組 (IRP) 來評估 ERC 的建議，並向監督VDOT 的弗吉尼亞州交通委員會 (CTB) 提供關於建議是否被拒絕或接受的建議。IRP 於2009年6月給出了積極的建議。隨後，CTB 給VDOT 提供了積極的建議，支援專案推進。 [9] [10]

2010 - 由於VDOT 只有一個概念性建議書，它開始與 ERC 進行直接談判，並得到了獨立審查小組和弗吉尼亞州交通審查委員會的支援，而不是釋出詳細建議書徵集 (RFDP)。雙方於2010年1月簽署了臨時協議。 [7] [9]

2011 - 雙方於12月簽訂了最終的全面專案協議。 [9]

2012 - 專案於4月實現財務結算。 [span>9]

2012 - 7月12日，隧道系統的運營移交給 ERC。

2012年7月，一些受影響的居民和企業主在朴茨茅斯市議會的支援下對ERC 提起訴訟，他們聲稱收費相當於違反憲法的稅收，因為使用者別無選擇，只能使用收費隧道，而VDOT 擁有“不受限制的權力”來設定收費標準。初審法院判決原告勝訴，但弗吉尼亞州最高法院最終於2012年10月判決VDOT 勝訴。

2012年9月，VDOT 試圖推遲徵收通行費，並重新談判了特許經營協議，以支付州政府1億美元的費用，將徵收通行費的時間推遲到2014年1月。

2012年10月，中城隧道的建設開始。

2014年1月，特里·麥考利夫就任弗吉尼亞州州長，重新談判了特許經營協議，向ERC 支付了8250萬美元，以換取通行費降低50%。

2014年2月1日，美國58號高速公路開始收費，並將持續到2070年4月13日。

2015年7月，VDOT 再次重新談判特許經營協議，向ERC 支付了7800萬美元。在施工過程中，施工期間的收費進行了五次談判，最終沒有收取費用，公共部門的貢獻從3.08億美元增加到5.81億美元。

2016 年至 2017 年 - 新的雙車道市中心隧道於 2016 年 6 月正式開放，市中心隧道的翻新工程在兩個月後完成。MLK 延伸段建設於 2016 年 11 月完成，現有的市中心隧道的改造工程於 2017 年 6 月結束。

背景

地理位置

該專案位於漢普頓路地區，該地區包括弗吉尼亞州東南部和北卡羅來納州東北部，以及詹姆斯河、約克河和伊麗莎白河匯入切薩皮克灣的世界上最大的港口之一。該港口是一個歷史悠久的水道，擁有二戰、越南戰爭和沙漠風暴期間使用的威斯康星號戰艦，至今仍是一個活躍的航運樞紐。 [11]

最初的市中心和市中心隧道

在弗吉尼亞州邊界，伊麗莎白河將諾福克市和朴茨茅斯市隔開。1942 年，聯邦政府成立了伊麗莎白河隧道區 (ERTD) ，以在該河上建造兩條隧道，連線這兩個城市 - 市中心隧道和市中心隧道。ERTD 決定發行建築債券來支付隧道建設費用，並在兩條隧道上收取通行費，以產生收入來償還債券。這兩條隧道相隔十年完工，一條在 1952 年，一條在 1962 年。ERTD 在 1986 年償還完債券後取消了通行費。 [12]

1987 年，建造了第二條市中心隧道，試圖緩解交通擁堵，並獲得了聯邦資金來完成該工程。 [13]

PPP 方法的演變

漢普頓路地區的人口持續增長，特別是在弗吉尼亞海灘和切薩皮克市等周邊地區，導致交通流量增加了 600%。 [14] 此外，關於最初的市中心隧道，弗吉尼亞州交通部發現，到 2026 年，將有近 50,000 輛汽車使用市中心隧道。 [15]

為了應對交通擁堵問題，1989 年，VDOT 和聯邦公路管理局 (FHWA) 透過一項環境影響研究 (EIS) 批准了建設第二條雙車道市中心隧道和一條 MLK 延伸段。然而，由於法律訴訟的拖延，最終的 EIS 直到 1996 年才釋出，最終發現缺乏公共資金將限制或阻止該專案的實施。與此同時，1995 年，聯邦政府通過了新的立法，允許使用公私合作 (PPP)，並允許私營部門參與者提交未經招標的提案。 [16] 聯邦政府確實收到了未經招標的提案，但由於反對重新對隧道收費，這些提案未能實現。 [17]

VDOT 於 2004 年釋出了資訊徵集書，於 2007 年釋出了決策記錄，並於 2008 年釋出了概念提案徵集書。 [18]; [19] 只有伊麗莎白河交叉口 OPCO, LLC 做出了回應。大蕭條可能是造成反應率低的原因之一。一個獨立的審查委員會建議實施該專案。聯邦政府沒有釋出詳細的提案徵集書，因為它只收到了一份申請。

最終的全面協議於 2011 年底簽署。 [20]

參與者

參與這個大型專案的實體如下：弗吉尼亞州交通部 (VDOT)，負責開發專案的 FEIS*，並在專案移交給特許經營商之前擔任運營商。弗吉尼亞州議會負責授權 VDOT 將該專案作為公私合作專案進行採購。伊麗莎白河交叉口 OPCO, LLC (ERC) 是一家專門成立的實體，用於將斯堪斯卡基礎設施開發公司和麥格理金融控股有限公司（SPV 的母公司）的風險責任分開。這兩家公司是 ERC 的平等合作伙伴。斯堪斯卡美國土木工程公司 (45%)、基維特建築公司 (40%) 和威克斯海洋公司 (15%) 是參與該專案的總承包公司。最後，設計由帕森斯布林克霍夫 (牽頭)、沃爾克特和 COWI 完成。3M 是負責處理收費系統安裝的實體。 [21]

風險

風險型別 風險分擔
範圍變更 公共（VDOT）
環境審批 公共（VDOT）
許可和審批 共同
徵地 共同
公用設施遷移 共同
設計（錯誤和遺漏） 私營（帕森斯布林克霍夫/沃爾克特）
地質條件 共同
環境汙染 共同
施工（成本/進度超支） 私營（SKW 合資企業）
勞資糾紛 私營（SKW 合資企業）
質量保證/控制 私營（ERC）
運維生命週期 私營（ERC）
融資 私營（ERC）
法律變更 共同
不可抗力 共同
交通和收入 私營（ERC）
收費收集 私營（ERC）

與隧道組裝和施工相關的風險類別

- 防水性 - （混凝土冷卻、構件製造、構件澆築。（所有這些都需要承受靜水壓力）

- 靠近現有的市中心隧道

  • 現有的隧道由於沉降和腐蝕而劣化，原因是天氣事件導致隧道被海水淹沒
  • 入口/出口門戶過靠近現有的隧道，使得開挖和開挖活動的支撐非常困難
  • 損壞現有隧道的風險將影響該地區的交通/旅行
  • 施工期間需要對現有隧道進行廣泛的監測，以確保沒有超出公差的額外結構沉降

- 可變斜度疏浚

- 地基改良 [22]

合同型別

伊麗莎白河隧道專案被稱為設計建造融資運營維護專案，通常簡稱為“DBFOM”。 [23] 這種合同型別和交付模式與傳統的“DB”模式相比具有幾個優勢。首先，DBFOM 包含了傳統設計建造模式的所有優勢，例如固定價格、日期確定的專案交付，以及運營維護提供商在專案開發和設計階段的參與。 [23] 其次，DBFOM 模式降低了專案完工延誤的風險，並使新的市中心隧道提前六個月交付。 [23] 第三，DBFOM 模式允許現有的 VDOT 隧道員工留在工作崗位上，並無縫轉移到將運營新的市中心隧道的 SPV，以及允許在施工期間推出全電子收費，從而降低了收費標準。 [23]

融資

該專案總成本為 21 億美元，資金來源包括私募股權（2.72 億美元）、私人活動債券（6.75 億美元）、TIFIA 貸款（4.65 億美元）和公共部門資金（5.81 億美元）。當聯邦政府最初簽署協議時，公共部門承諾了 3.08 億美元。然而，社群的反對和新州長的選舉迫使聯邦政府額外承諾 2.73 億美元，以支付 ERC 預算用於支付專案成本的通行費。經過五輪重新談判，聯邦政府在每次討論後都提供了更多資金，最終公共資金貢獻總額達到 5.81 億美元。 [24]

ERC 將用通行費收入償還 TIFIA 貸款，利息支付從 2022 年開始，本金支付從 2037 年開始。該貸款將於 2047 年到期。 [25]

合同還規定，如果總收入超過預計金額，或者專案進行再融資，VDOT 有權索取額外收入。 [26]

政策問題

政治風險

在施工過程中，將現有的隧道管理權從 VDOT 轉移到 SPV 的政治風險。斯堪斯卡認為圍繞著該專案的政治形勢很複雜，並與兩屆州長政府合作，調整了合同，以便在不損害州政府目標和專案團隊要求的情況下獲得公眾認可。 [23] 當 DBFOM 於 2016 年 4 月結束時，圍繞 ERC 協議允許收取的 1.84 美元峰值通行費出現了政治上的爭議。從 ERC 的角度來看，該通行費對於交易的財務結構至關重要，因為“14.5 億美元的建設成本中有 17.5% 的資金來自在為期五年的建設期間對現有的免費隧道收取的增加的通行費。” [27] 專案的支援部分來自於向中小企業、婦女和少數民族企業以及弱勢企業頒發了 3.08 億美元的獎金。 [28]

法律挑戰

一些受影響的居民和企業主在朴茨茅斯市議會的支援下對 ERC 提起訴訟，他們聲稱收費相當於違憲的稅收，因為使用者別無選擇，只能使用收費隧道，而 VDOT 擁有“不受限制的權力”來設定收費標準。該案審理法院裁決原告勝訴，但弗吉尼亞州最高法院最終在 2012 年 10 月裁決支援 VDOT。[29]

政治領導層的更迭

鑑於專案的規模、範圍和持續時間，它不可避免地會受到政治領導層更迭的影響。在本案中，該專案最初在蒂姆·凱恩州長領導下招標並開始實施，後來在鮑勃·麥克唐納州長和特里·麥克奧利夫州長任內進行了重新談判。麥克奧利夫州長及其內閣成員嚴厲批評了麥克唐納政府對特許權的談判，並表示對 ERC 給了太多優惠。[30] 而麥克唐納州長則回應稱，考慮到該州的預算限制，該協議是當時所能達成的最佳協議。[30]

轉向全電子收費

作為新中城隧道的組成部分，收費方式和技術已改為全電子收費，通常稱為“AET”。[27] 在過去的 15 年中，許多公路和橋樑收費的收取已果斷地轉向電子收費系統或 ETC。[31] ETC 包括使用基於電子車輛應答器的電子收費系統，包括 E-ZPass，在無需駕駛員停車或減速的情況下監控和收取收費。[32] 這減少了道路擁堵，可以進行即時交通監控，並且不需要使用人工收費站管理員。[32] 在許多州，ETC 減少了現金支付收費道的數量，但並未完全取消。當收費轉向 AET 時，所有收費都透過電子方式收取，現金車道甚至傳統的收費站都被取消。這吸引了收費機構出於以下幾個原因：提高了安全，消除了收費站；提高了運營效率，消除了收費障礙；改善了客戶服務，因為增加了賬戶功能；減少了基礎設施；降低了收費收取成本。[32]

專案負責人開展了“全面”的營銷和媒體宣傳活動，以便在區域範圍內教育公眾瞭解 AET 收費系統在中城隧道的工作原理。[27] 這包括教育公眾需要獲取電子收費應答器 (E-ZPass)，並且將不會有傳統的收費亭或現金支付選項。[27]

經驗教訓/要點 歷史上，美國所有沉管隧道都是傳統的鋼殼沉管段，中城隧道是第二個嘗試分段沉管混凝土結構的隧道。設計施工團隊創造了一種混凝土混合料，可以承受伊麗莎白河腐蝕性鹽水中 120 年的使用壽命。此外，運營商在設計階段的早期參與有助於促進從設計到交付的創新，但也縮短了 6 個月的施工時間。


討論問題

1. 特許權的連續重新談判告訴我們如何構建未來的交通 P3 專案？2. 如果專案在建設期間透過更早的社群參與或透過不同的努力讓當地利益相關者參與專案，是否會遇到較少的社群和政治反對收費？3. 他們在這個專案的經驗是否影響了斯堪斯卡退出美國 P3 市場的決定？

參考文獻

  1. ↑ 伊麗莎白河隧道。專案資訊和建設。 (n.d.) (訪問日期：2018 年 11 月 4 日)
  2. ↑ 伊麗莎白河隧道。專案資訊和建設。 (n.d.) (訪問日期：2018 年 11 月 4 日)
  3. ↑ 伊麗莎白河隧道。專案資訊和建設。 (n.d.) (訪問日期：2018 年 11 月 4 日)
  4. ↑ 伊麗莎白河跨河工程。向獨立審查小組的簡報。 (2009) (訪問日期：2018 年 11 月 11 日)
  5. ↑ 斯堪斯卡。伊麗莎白河隧道提前開通 - 再一次！ (2016 年 8 月 30 日) (訪問日期：2018 年 11 月 12 日)
  6. ↑ a b c d e f g h Lisardo Bolanos, Morghan Transue, Porter Wheeler, Jonathan Gifford，美國地面交通公私合作：目標與證據 - 更新，2018 年 10 月。第 8 頁。
  7. ↑ a b c d e f g h i j Lisardo Bolanos, Morghan Transue, Porter Wheeler, Jonathan Gifford，美國地面交通公私合作：目標與證據 - 更新，2018 年 10 月。第 9 頁。
  8. ↑ Stephanie Heinatz，中城隧道將在 10 月中旬重新開放 - VDOT 表示，《每日新聞報》，2003 年 10 月 7 日。
  9. ↑ a b c d 無效的 <ref> 標籤；未為名為 third 的引用提供文字
  10. ↑ Lisardo Bolanos, Morghan Transue, Porter Wheeler, Jonathan Gifford，美國地面交通公私合作：目標與證據 - 更新，2018 年 10 月。第 10 頁。
  11. ↑ Stephens，Steve。漢普頓路地區是航海歷史、美國海軍力量、海上貿易的中心。《快報》。 (2016 年 9 月 8 日)。 (訪問日期：2018 年 11 月 5 日)
  12. ↑ 弗吉尼亞州交通部。專案歷史。 (n.d.)。 (訪問日期：2018 年 11 月 12 日)
  13. ↑ 弗吉尼亞州交通部。漢普頓路隧道和橋樑。 (n.d.)。 (訪問日期：2018 年 11 月 12 日)
  14. ↑ 伊麗莎白河隧道。專案資訊和建設。 (n.d.) (訪問日期：2018 年 11 月 4 日)
  15. ↑ 弗吉尼亞州交通部。州際公路、幹線公路和主要公路的平均日交通量，並提供車輛分類資料。 (2013)。 (訪問日期：2018 年 11 月 15 日)
  16. ↑ White，Kevin。弗吉尼亞州的公私合作：PPEA 和 PPTA 的簡史。Kaufman & Canoles，P.C。 (2018 年 7 月 13 日)。 (訪問日期：2018 年 11 月 15 日)
  17. ↑ Kozel，S。平行中城隧道/Pinners Point 立交橋/馬丁·路德·金大道延伸段。《通向未來的道路》(2017)。 (訪問日期：2017 年 11 月 27 日)
  18. ↑ VDOT。資訊請求。 (2004)。
  19. ↑ VDOT。概念性方案徵集。市中心隧道/中城隧道/MLK 延伸段。 (2008)
  20. ↑ Lisardo Bolanos, Morghan Transue, Porter Wheeler, Jonathan Gifford，美國地面交通公私合作：目標與證據 - 更新，2018 年 10 月。
  21. ↑ Guthkelch，Chris，弗吉尼亞州：伊麗莎白河隧道專案的概述，《公共工程融資通訊》，2017 年 1 月，第 3 頁。
  22. ↑ “伊麗莎白河隧道專案”。Http://Undergroundriskmanagement.com，2016 年，undergroundriskmanagement.com/pdfs/2016-presentations/pres-8.pdf。
  23. ↑ a b c d e Guthkelch，Chris，弗吉尼亞州：伊麗莎白河隧道專案的概述，《公共工程融資通訊》，2017 年 1 月，第 2 頁。
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  25. ↑ 美國交通部。市中心/中城隧道。（無日期）。（2018 年 11 月 9 日訪問）
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  27. ↑ a b c d Guthkelch，Chris，弗吉尼亞：伊麗莎白河隧道專案概述，公共工程融資通訊，2017 年 1 月，第 6 頁。
  28. ↑ Lisardo Bolanos，Morghan Transue，Porter Wheeler，Jonathan Gifford，美國陸路運輸公私合作關係：目標和證據 - 更新，2018 年 10 月。第 14 頁。
  29. ↑ Lisardo Bolanos，Morghan Transue，Porter Wheeler，Jonathan Gifford，美國陸路運輸公私合作關係：目標和證據 - 更新，2018 年 10 月。第 11 頁。
  30. ↑ a b Travis Fain，麥克唐奈：460，市中心/中城都是好交易。每日新聞 2016 年 12 月 10 日。
  31. ↑ RK&K，LLP 和 URS 公司，AET 轉換和優先排序研究，馬里蘭州交通局，2014 年 1 月。第 1 頁。
  32. ↑ a b c RK&K，LLP 和 URS 公司，AET 轉換和優先排序研究，馬里蘭州交通局，2014 年 1 月。第 2 頁。
摘自 "https://wikibook.tw/w/index.php?title=Public-Private_Partnership_Policy_Casebook/Midtown_Tunnel&oldid=3487795"
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