公私合營政策案例集/俄亥俄河大橋

摘要

目的

俄亥俄河大橋專案的總體目標是提高交通便利性和安全性，同時減少關鍵交通走廊的交通擁堵。該專案旨在促進區域商業和旅行，促進印第安納州和肯塔基州居民的經濟發展，併為外州旅客提供便利通行。 2014年經濟影響研究預計，該專案在路易斯維爾地區的經濟產出將達到每年867億美元，創造15,556個就業崗位。 為了實現這一目標，路易斯維爾和南部印第安納州雙州大橋管理局於2012年對俄亥俄河大橋專案進行了招標。

背景

俄亥俄河大橋專案被國會列為13個國家重要基礎設施專案之一， 2012年預計成本為26億美元， 是“美國最大的交通專案之一”，也是印第安納州和肯塔基州最大的專案。 2015年，該專案的修訂成本降至23億美元， 預計將於2016年底完工。總的來說，該專案包括建造兩座新橋，修復現有的100多座橋樑，開挖一條新隧道，以及重新配置包括I-64、I-65、I-71、I-265和SR-265在內的多個進出口和高速公路。由於工程量巨大，且專案跨越兩個州，俄亥俄河大橋專案被分成兩個同步進行的專案，計劃分別完工。

位置地圖

該專案目前正在印第安納州和肯塔基州之間的俄亥俄河邊界上進行建設。建成後，市中心過境將連線肯塔基州路易斯維爾市中心和印第安納州克拉克縣（#2）。肯尼迪立交橋（又稱“義大利麵結”）是路易斯維爾市中心的交叉路口（#1），而#3是印第安納州的進出口。東端過境連線印第安納州尤蒂卡的I-265（#6）和肯塔基州普羅塞克特的進出口（#4），距離路易斯維爾市中心8英里（#5）。

每個專案

第一個專案被稱為市中心過境，是一個設計建造專案，成本為12.7億美元。 該專案的任務是改造現有的肯尼迪大橋，使其能夠用於南向I-65交通，以及建造一座新的橋樑（市中心過境），用於北向I-65交通。每座橋都將擁有6車道，並設有腳踏車/行人通道。市中心過境大橋是一座斜拉橋，擁有三組雙塔。該專案於2013年7月開工建設，計劃於2016年1月完工新橋，2016年12月完工肯尼迪大橋。

第二個專案是東端過境，這是一個P3專案，預計成本為11億美元。 這座新橋是一座雙塔斜拉橋，跨度為2510英尺， 擁有4車道（可擴充套件至6車道）的雙向交通，並設有腳踏車/行人通道。該橋將連線吉恩·斯奈德高速公路（I-265）和李·漢密爾頓高速公路（SR-265）。第二階段包括一條1800英尺長的雙孔隧道，作為大橋的肯塔基州一側進出口，以及對兩側進出口現有基礎設施進行總體升級。 作為回報，WVB是一個可用性支付專案， 擁有大橋和進出口35年的租賃權。東端過境計劃於2016年10月31日全面開放。

演員註釋列表

總體專案

• 聯邦公路管理局-負責批准計劃、獲得融資和監督國家基礎設施的國家機構
• 肯塔基州和印第安納州規劃和開發局、印第安納州交通部、肯塔基州交通局-負責2003年俄亥俄河大橋主要投資研究的機構
• 路易斯維爾和南部印第安納州雙州大橋管理局-一個獨立的雙州政府機構，負責協調該專案，其使命是“兩座橋，一個專案。兩個州，一個團隊”。 他們負責為這兩座俄亥俄河大橋提供資金、建設和監督。

東端過境

印第安納州負責

• 印第安納州金融局-於2005年透過合併5個州級機構成立，負責發行和為州級基礎設施專案提供資金。他們選擇了該專案的中標方
• WVB東端合夥人-由沃爾什投資者、文西特許經營公司和比爾芬格專案投資公司組成的財團（SPV），是P3專案的設計、建造、融資、運營和維護的牽頭方
• 雅各布工程-大橋、隧道和高速公路的首席設計分包商
• 里程碑承包商有限公司-隧道施工分包商
• RW阿姆斯特朗-雅各布工程的首席設計分包商
• HDR公司
• 格林曼-佩德森公司
• FIGG橋樑檢查公司
• S&ME公司

市中心過境

肯塔基州負責

• 肯塔基州交通局-負責選擇中標方，以及為該專案提供資金、設計和施工的行政部門機構
• 肯塔基州公共交通基礎設施管理局-與聯邦公路管理局合作的專案借款人和贊助商，出售債券為該專案提供資金
• 沃爾什建築公司-負責完成該專案的設計和施工的公司
• 雅各布工程-首席設計承包商
• Guthrie/Mayes 公共關係 - 負責公眾參與和形象的公關公司
• Buckland & Taylor Ltd - 結構設計分包商
• Milestone Contractors LP - 建築分包商

案例敘述

在印第安納州（克拉克維爾和傑斐遜維爾縣）和肯塔基州（傑斐遜縣）之間的俄亥俄河上，有五個橋樑交叉口。兩個交叉口是貨運鐵路橋，三個橋樑為車輛交通提供通道，包括謝爾曼·明頓橋、喬治·羅傑斯·克拉克橋和約翰·肯尼迪橋。肯塔基安納地區規劃與發展局 (KIPDA) 在對其人口和就業的評估中發現，現有橋樑將在 2025 年之前超負荷，無法再充分服務該地區。

這就是路易斯維爾-南印第安納橋樑專案

但改善跨河交通並非該地區的新概念。自 20 世紀 60 年代後期以來，路易斯維爾都市區 (LMA) 的長期交通規劃就將改善俄亥俄河跨河交通納入其中。然而，直到 1991 年，肯塔基州交通局 (KTC) 和印第安納州交通局 (INDOT) 共同發起路易斯維爾都市區俄亥俄河橋樑研究，才真正調查了新建跨河橋樑的需求。事實上，這項研究考察了都市區內四個主要走廊的額外跨河通道：西部、中部、近東部和遠東部。該研究基於缺乏交通需求而排除了西部走廊，但敦促對其他走廊進行進一步研究。

因此，KIPDA 作為該地區聯邦授權的都市規劃組織 (MPO)，負責監督路易斯維爾/傑斐遜縣肯塔基州-印第安納州城市化地區的交通規劃，於 1995 年啟動了俄亥俄河重大投資研究 (ORMIS)。1996 年，ORMIS 在眾多交通解決方案中，推薦了“雙橋解決方案”，即新建一座市中心橋和一座東端橋（1991 年研究中的遠東部走廊）。 KIPDA 交通政策委員會認可了新建跨河橋樑的建議。（最終環境影響評價）並且基於該委員會的建議，INDOT 和 KYTC 決定推進該專案。

1998 年，INDOT 和 KYTC 與聯邦公路管理局 (FHWA) 合作，啟動了環境影響研究，並在 2001 年釋出的草案環境影響評價中，分析了九個具體的橋樑位置。五年後的 2003 年，最終環境影響評價確定了專案的優先選擇，並確認了“雙橋解決方案”，即在市中心和遠東部走廊各建一座橋。在最終環境影響評價中，估計的建造成本為 2003 年的 19.36 億美元（肯塔基州 13 億美元，印第安納州 6.23 億美元），整個專案成本在 2004 年至 2020 年的設計和施工期間為 25 億美元，假設通貨膨脹率為 4%。

在俄亥俄河橋樑交叉專案的目的和需求確定後，並完成環境評估後，肯塔基聯邦和印第安納州在接下來的五年中，開始探索該專案建設的融資方案。

2008 年，FHWA 批准了 KTC 和 INDOT 提交的初始財務計劃，該計劃不包括公私合作 (P3)。兩年後，在路易斯維爾和南印第安納橋樑管理局被允許探索幫助為該專案提供資金的方案時，收費制和公私合作都在討論之中。並且在 2012 年，橋樑專案的財務計劃最終確定；市中心橋將採用設計建造合同，而東端橋將採用 P3 方式。

事件時間線

市中心過境

• 2012 年 1 月 30 日，肯塔基州交通局釋出市中心橋專案意向通知
• 2012 年 3 月 1 日，市中心橋專案招標前會議
• 2012 年 4 月 2 日，資格預審檔案提交截止日期
• 2012 年 4 月 23 日，選出三個入圍者
• 2012 年 11 月 15 日，沃爾什建築公司中標
• 2013 年 7 月，施工開始
• 2016 年 1 月，市中心橋通車
• 2016 年 12 月 10 日，整個專案的預計完工日期

東端過境

• 2012 年 1 月，對 P3 模式進行可行性研究（專案範圍、價值評估）
• 2012 年 3 月 2 日，招標前會議
• 2012 年 3 月 12 日，資格預審檔案提交截止日期
• 2012 年 4 月 23 日，選出四個入圍者
• 2012 年 11 月 16 日，WVB 東端合夥人中標
• 2013 年 7 月，施工開始
• 2016 年 10 月 31 日，預計完工日期

專案成本/融資

市中心過境

總成本：14.52 億美元（年終，包括融資和利息）

- GARVEE 債券 - 3.35 億美元

- 專案收入（預計收費）債券 - 2.72 億美元

- TIFIA 貸款（完全由收費收入擔保） - 4.52 億美元

- 債券預期票據（溢價） - 4100 萬美元

- 聯邦援助資金 - 2.76 億美元

- 州級公路資金 - 7600 萬美元

東端過境

總成本：13.188 億美元（年終，包括融資成本）

印第安納州

- 州級和聯邦資金（里程碑付款） - 3.92 億美元（包括 1.62 億美元 TIFIA 貸款）

- 其他州級和聯邦資金 - 2.017 億美元

- 里程碑私人活動債券（A 系列） - 4.889 億美元

- 長期私人活動債券（B 系列） - 1890 萬美元

肯塔基州

- 州級和聯邦資金 - 9420 萬美元

- 股權投資 - 7810 萬美元

- 應急救濟儲備賬戶 - 4500 萬美元

>>>成本/融資詳情來自 FHWA 專案簡介

政策問題

雙州管理局和發展協議

為俄亥俄河橋樑交叉專案提供健全的財務計劃的一個關鍵是，需要一個政治機構來協商和指導肯塔基州和印第安納州之間的財務協議。因此，肯塔基州頒佈了法律（2009 年的 HB3 法案） ，而印第安納州州長米奇·丹尼爾斯簽署了一項行政命令，啟動了路易斯維爾和南印第安納橋樑管理局。

雙州管理局於 2010 年 2 月成立，是一個獨立機構，但其成員由政治任命（七名成員由印第安納州州長任命，三名成員由肯塔基州州長任命，其餘四名成員由路易斯維爾市長任命）。該管理局的四個戰略目標包括：成為一個有效的長期專案贊助者；執行公平、合理、可行的財務計劃；管理風險以實現專案的長期利益；以及實現所有預期的專案效益。

該管理局在獲得肯塔基州和印第安納州之間急需的諒解備忘錄方面發揮了作用，該備忘錄於 2012 年 3 月 5 日簽署。該協議包括專案的條款清單，該清單概述了融資和建造新橋樑的角色和責任。雖然條款清單概述了採購策略、收費政策、顧問的角色等等，但還有一個更重要的條款，名為“延期完工”。該條款概述了因任何延誤或採購行為不當而導致肯塔基州對印第安納州的延誤或行為不當負責，反之亦然。

在各州簽署了條款清單後，該管理局協商並批准了雙州發展協議，這是一份更詳細的協議，規範著建設、融資和長期管理。該協議促成了雙州管理團隊的成立，該團隊由來自各州交通運輸部和財政機構、FHWA、顧問和社群合作伙伴的代表組成。 此外，還成立了一個聯合委員會，負責提供長期監管、管理責任，並充當上訴委員會。

雖然雙州協議/機構/管理機構並不罕見（華盛頓州和俄勒岡州成立了州際交通委員會；密蘇里州和伊利諾伊州有一個開發機構；紐約州和新澤西州有紐約/新澤西港務局，華盛頓都會區有WMATA），但該管理機構的意義在於其政治影響力和行動能力。在成立兩年內，該管理機構不僅達成了一項在 40 多年中一直讓各州難以達成一致的協議，而且還幫助加快了專案完工速度，確保專案提前開工，並且在預算範圍內完成。

設計建造與 PPP

本案例研究為觀察大型交通專案的不同交付方式及其結果提供了一個獨特的機會。雖然並非完全相同，但東端公私合營模式和市中心十字路口設計建造模式之間存在一些重要的共同點，可以進行比較。儘管專案範圍和直接機構監督存在差異，但這些專案擁有相似的政治、法律和生態環境，指導任務，同質的客戶群，甚至相同的牽頭承包商。由於這些共同特徵，俄亥俄河大橋專案或許為我們提供了近年來最佳的設計建造與 PPP 比較。

表 A（ *支出當年總專案成本 - 單位：百萬美元* ）

專案部分	2012 年 IFP	2013 年更新	2014 年更新	與 2013 年相比的變化	與 2014 年相比的變化
市中心過境
1 - 肯尼迪立交橋	659.8	586.4	612.5	26.2	(47.3)
2 - 市中心大橋	357.8	323.2	308.2	(15.0)	(49.6)
3 - 市中心印第安納州入口	197.7	182.9	172.3	(10.5)	(25.4)
肯塔基州其他成本	92.3	176.2	172.7	(3.5)	80.4
市中心十字路口總計	1,307.6	1,268.7	1,265.8	(2.9)	(41.8)
東端過境
4 - 肯塔基州東端入口	737.6	500.7	511.1	10.3	(226.5)
5 - 東端大橋	284.4	247.5	222.6	(24.9)	(61.8)
6 - 印第安納州東端入口	196.1	218.7	224.3	5.7	28.2
印第安納州其他成本	58.3	108.7	99.8	(8.9)	41.6
東端十字路口總計	1,276.3	1,075.7	1,057.8	(17.8)	(218.5)
專案總計	2,583.9	2,344.4	2,323.6	(20.7)	(260.8)

在此測試中，一個非常重要的問題是“誰做得更好？”然而，在俄亥俄河大橋專案中，沒有明確的答案。就預算而言，這兩個專案都低於其擬定的 IFP，而這些 IFP 又遠遠低於路易斯維爾和南印第安納州大橋管理局預測的專案成本。 然而，如上表 A 所示，東端自 2013 年 IFP 以來，成本降低了 2.185 億美元，即 23%， 而市中心十字路口降低了 4,180 萬美元。 總之，可以說 PPP 是更具成本效益的選擇，或者可能只是預算預測最差的專案。然而，由於兩家公司始終高估了整體預算和專案特定專案支出，因此 PPP 更具成本效益的結論才有說服力。

同樣，兩種交付方式都計劃提前對公眾開放。與最初的投標相比，市中心十字路口專案計劃提前 1.5 年以上完工。東端專案計劃在原定完工日期前 8 個多月完成。 雖然市中心十字路口是規模更大的專案，其修訂後的完工日期更令人印象深刻，但截止日期是相對於專案範圍的，因此很難斷言設計建造或 PPP 效率更高。此外，如果最初的時間估計只是偏差過大，尤其是在市中心十字路口專案中，那麼我們無法確定性地得出結論。

為了進一步複雜化評估，很難斷言哪種交付方式在質量方面更可取，因為我們只擁有目前施工的快照。隨著時間的推移，可以根據基礎設施的耐用性與其使用情況進行比較，從而分析完工工作的質量。人們通常認為，PPP 具有激勵措施，可以投資於高質量的工作，並長期維護其專案，因為它們可能會租賃資產並負責維持高水平的效能。由於東端專案透過可用性支付結構融資，因此他們有合同義務滿足政府的滿意度。相反，設計建造模式的支持者強調，公共利益是政府專案的最高優先事項，而不是利潤。這可能在生命週期質量方面有利於設計建造模式。

無論如何，目前無法用現有的資料明確斷言俄亥俄河大橋案例中哪種交付方式更具經濟效益或更快。東端 PPP 和市中心十字路口設計建造專案都具有獨特的優勢，並且是印第安納州和肯塔基州各自支援的成功專案。

收費

如前所述，收費並非最初用於為專案融資的概念之一。但自 2010 年雙州管理局成立以來，收費作為融資選項被納入了選項組合中。2012 年，肯塔基州和印第安納州向聯邦公路管理局提交了一份提案，要求許可收費。 聯邦公路管理局隨後接受了該提案，其中包括對兩座橋樑實施全電子收費（無需收費站，收費站需要有工作人員和/或硬幣桶，並且會導致延誤）。

由雙州管理局建立的肯塔基州-印第安納州收費機構負責監督收費標準（見表 B），並負責制定收費政策，包括收費收入的分配（每個州應該獲得 50%）。收費機構還選擇了 E-Z Pass 集團來運營電子收費系統（印第安納州已經使用 E-Z Pass，而肯塔基州則必須加入）。

表 B

收費標準	2 軸車輛	中型卡車	重型卡車
通勤者優惠	$1.00	不適用	不適用
電子標籤	$2.00	$5.00	$10.00
已註冊車輛（影片牌照捕捉）	$3.00	$6.00	$11.00
未註冊車輛（影片牌照捕捉）	$4.00	$7.00	$12.00

根據雙州協議的收費政策，各州平分收費收入。對於市中心十字路口，肯塔基州從收費收入中獲得了 TIFIA 貸款。在印第安納州，為專案收取收費收入的 IFA 也負責支付可用性支付 (AP)，並將此支付作為其提交給印第安納州交通部的兩年期預算的一部分，從而使 IFA 收到印第安納州交通部兩年期預算的一部分。如果收費收入出現短缺，IFA 將使用印第安納州交通部撥款的兩年期撥款來補充收入短缺，以支付 AP。從收費中獲得的任何超額收入（超過可用性支付）將返還給印第安納州交通部。

在所有圍繞俄亥俄河大橋跨越專案建設和融資的討論中，沒有比收費更具爭議性的主題了。各州似乎意識到收費會對低收入和少數族裔人口的影響。因此，他們承諾投資於加強公交服務，為河城公交局 (TARC) 提供 2000 萬美元，用於購買更多公交車和小貨車，建立更多停車換乘停車場和公交站亭，並提高通勤者對公交選擇的意識。

俄亥俄河大橋跨越專案的收費在該地區遭到了強烈的反對。路易斯維爾市議會，即路易斯維爾市的城市議會，通過了一項不收費決議；在印第安納州，六個政府實體通過了反對對大橋收費的決議。 兩個倡導團體，即“反對兩座大橋收費”（位於印第安納州）和“反對大橋收費”（位於路易斯維爾），成立的唯一目的是反對與大橋專案相關的任何收費。但這兩個團體都緩和了他們對收費的最初反對意見，稱他們反對對現有設施收費。

環境問題：障礙還是機遇？

大型交通專案本質上很複雜，它們面臨的主要挑戰是，在脆弱的生態系統中建設新基礎設施和改善現有基礎設施所產生的環境問題。為專案的各個方面獲得來自眾多地方、州和聯邦環境保護機構的眾多檢查和許可是專案推進的必要條件，這可能會讓公司花費大量時間和資源。當競爭的政治利益與建設糾纏在一起時，環境問題也有可能讓專案停滯不前。在本案例中，沃爾什建築公司克服了包括極端洪水歷史、幾項成本高昂的工程替代方案以及多方審批流程等諸多障礙，成功完成了印第安納州通往市中心河道跨越區和肯尼迪大橋的入口。

所討論的生態問題是甘蔗河水系，它自然流入俄亥俄河，靠近印第安納州通往兩座橋樑的入口，但極易發生洪水。2011年，強降雨導致道路封閉數日，1937年的特大洪水摧毀了克拉克維爾的整個城鎮，並在之後幾年阻礙了該地區的開發。^[41] 從環境角度來看，另一個複雜的問題是該流域也是一個汙水流域，如果沒有適當的排水區和徑流路徑，洪水就會變得更加危險。從這段最終積極的經歷中，我們可以汲取一些教訓。儘管這段歷史使甘蔗河水系成為一個可預測的問題，但這並沒有阻止它給沃爾什建築公司造成麻煩。也許在施工前階段進行更多環境分析，透過更好的準備可以將這個問題降到最低。

最終，解決方案是部分遷移該流域，這比過去地方政府使用的自然排水系統有了顯著改進。沃爾什使用了創新的“水動力波浪路由”來改變流域的排水區，這是一項政府似乎無法做出的投資。^[42] 這繞過了其他一些極其昂貴且耗時的方案，例如改變建築位置或完全遷移排水區。然而，還是花了很多錢來研究和預測這些方案並實施解決方案。儘管這對於橋樑建設來說是一個障礙，但這種環境狀況為印第安納州居民提供了減少洪水和安全交通方式的絕佳機會。

其次，為了緩解這種情況，設計-建造合作伙伴與環境工程師和地方官員一起花費了大量時間，以找到最適合的生態、經濟和政治解決方案。承包商、分包商、專家、基層活動家以及多層政府官員的參與，使解決過程變得更加複雜。在多個層次的監管和流域政治可接受的方案之間進行談判，幾乎使整個市中心交叉專案的時間表脫軌。此外，平衡當地官員的各種利益以達成共識本身就是一項艱鉅的任務。然而，沃爾什建築公司能夠做到這一點，他們的專案獲得了各方的預先批准，並獲得了積極的公眾印象。

最後，沃爾什解決了這個環境障礙，並將其轉化為印第安納州的機會。該專案不僅按計劃進行，而且由於使用創新技術節約了成本，實際建設成本也低於最初的甘蔗河水系預算。由於環境影響區的新減少，得出了一個政治上令人滿意的解決方案，並獲得了許可證。^[43]

結論

肯塔基聯邦和印第安納州對俄亥俄河大橋專案取得成功抱有很高的期望。首先，該專案花了40多年才變得可行。但它的可行性與建立一個新的雙州權力機構聯絡在一起，該機構擁有政治力量，可以加快兩州之間具有歷史意義的協議，並協調一個複雜的專案資金安排，包括市中心交叉的設計-建造和東端交叉的P3，以及每個專案有爭議的收費規定。

為了幫助資助該專案，肯塔基州和印第安納州將依靠收費收入。然而，印第安納州正在為其私營部門合作伙伴 WVB 東端合作伙伴提供可用性支付，部分資金來自收費收入。這就引出了一個問題，交通流量和收入研究是否準確，橋樑能否產生足夠的收費收入來證明專案 28 億美元的建設成本合理。

除了解決老化基礎設施和嚴重交通擁堵的問題外，該專案預計將帶來經濟效益，每年創造 15,556 個工作崗位，產生 867 億美元的經濟產出。隨著橋樑定於 2016 年秋/冬開放（早於最初的時間表，並且預算內），該專案能否真正實現其高期望還有待觀察。

討論問題

1. 跨州界的大型基礎設施專案是否總是需要政府權力來確保成功？為什麼或者為什麼不？雙州權力機構是俄亥俄河大橋專案成功的關鍵嗎？
2. 鑑於這兩個專案都預計將提前完成，並且預算內，我們能否說俄亥俄河大橋專案取得了成功？為什麼或者為什麼不？
3. 收費是否會永遠被公眾接受，在什麼情況下會接受？
4. 您是否認為甘蔗河水系問題代表了在建設專案中減輕環境風險的常態還是異常？
5. 您是否認為大型交通建設專案是政府用來刺激就業和經濟增長的首選工具？為什麼或者為什麼不？

補充閱讀

俄亥俄河大橋（2014 年 12 月 4 日）。“2014 年年度財務計劃更新”。執行摘要和第 1-3 章。取自 http://kyinbridges.com/wp-content/uploads/Financial-Plan-Update-Sept-2014.pdf

路易斯維爾 - 南印第安納州俄亥俄河大橋專案 - 環境影響宣告（2003 年）第 1 章和第 2 章。取自 ftp://content.kyinbridges.com/Environmental-Impact-Statement/

FHWA 專案簡介：市中心交叉 - 取自 http://www.fhwa.dot.gov/ipd/project_profiles/ky_downtowncrossing.aspx 和東端交叉 - 取自 http://www.fhwa.dot.gov/ipd/project_profiles/ky_eastendcrossing.aspx