公私合作政策案例集/賓夕法尼亞州快速橋樑更換專案

• 摘要
  • 賓夕法尼亞州擁有全美比例最高的結構性缺陷橋樑，在為這些橋樑所需的維修提供資金方面面臨著重大挑戰。近年來，賓夕法尼亞州的政治領導人看到了公私合作 (P3) 可以帶來的潛在機遇。2012 年，該州通過了允許建立交通 P3 的共同框架的立法，並在 2013 年通過了後續立法，為這一優先事項分配資金。賓夕法尼亞州交通部選擇將 P3 方法應用於全州的結構性缺陷橋樑，將 558 座橋樑捆綁成一項協議，這是美國嘗試的最大規模捆綁 P3 專案。在 4 支隊伍之間的競標期結束後，Plenary Walsh Keystone Partners 被選中獲得為期 28 年的賓夕法尼亞州快速橋樑更換專案的“設計-建造-融資-維護”P3 合同。

• 參與者
  • 美國交通部
    • 美國交通部向賓夕法尼亞州聯邦政府提供了私人活動債券，因此，賓夕法尼亞州交通部必須遵守所有聯邦援助要求。美國交通部與賓夕法尼亞州交通部合作，使用聯邦政府新的 P3 政策將賓夕法尼亞州快速橋樑更換專案納入聯邦專案。 
  • 賓夕法尼亞州交通部 (PennDOT)
    • 負責 25,000 座橋樑和監管賓夕法尼亞州交通運輸的公共機構。PennDOT 還負責授予賓夕法尼亞州快速橋樑更換專案的招標。
  • Plenary Walsh Keystone Partners (PWKP)：被選中為賓夕法尼亞州快速橋樑更換專案的獲勝競標者，將設計、融資、建造和維護這些橋樑，為期 28 年。 
    • Plenary 集團：澳大利亞基礎設施投資集團，在為該專案投資 80% 的股權時，是專案發起人兼主要投資者。
    • Walsh Investors：一家總部位於芝加哥的公司，為該專案提供了剩餘的 20% 的股權。
    • Fasken Martineau：一家國際商業律師事務所，擔任 Plenary Walsh Keystone Partners 聯盟的主要法律顧問 
    • Intech Risk Management：一家總部位於加拿大的公司，是 PWKP 的保險顧問。
  • 貸款機構
    • Ashurst：為富國銀行和摩根大通提供法律諮詢，這兩家公司是該專案的債券承銷商。
  • 建造和維護
    • Walsh/Granite Construction：負責建造橋樑的合資企業。
    • Walsh Infrastructure Management：當橋樑建造完成後，將提供 25 年的維護服務。
    • HDR：一家總部位於內布拉斯加州的公司，擔任賓夕法尼亞州快速橋樑更換專案的首席設計公司。大約 500 名 HDR 員工為該專案做出了貢獻，300 名員工擔任子顧問人員。 

• 事件時間線
  • 2012 年 7 月 5 日：賓夕法尼亞州 P3 法案簽署成為法律，允許建立公私合作關係以解決該州與交通相關的專案。 
  • 2013 年 11 月 25 日：綜合交通運輸資金計劃簽署成為法律，授權橋樑專案州級資金部分的初始資金授權，並激勵地方政府參與。 
  • 2013 年 12 月 12 日：賓夕法尼亞州釋出報價請求 (RFQ)
  • 2014 年 2 月：5 支隊伍提交了快速橋樑更換 P3 的資格宣告。 
  • 2014 年 3 月：PennDOT 宣佈了該專案的四支入圍隊伍。 
  • 2014 年 4 月 4 日：釋出招標書 (RFP) 文件的行業評審草案。
  • 2014 年 7 月 3 日：釋出最終招標書草案。
  • 2014 年 8 月 12 日：最終招標書的最後一次增補。
  • 2014 年 9 月 29 日：提案截止日期。
  • 2014 年 10 月 24 日：PennDOT 宣佈 Plenary Walsh Keystone Partners 被選中為該專案的首選提案者。 
  • 2014 年 1 月 8 日：商業結算。
  • 2015 年 3 月 18 日：開始設計和建造。
  • 2018 年 6 月 30 日：專案實質性完工。 
• 位置地圖
  • 橋樑互動地圖。 
• 背景
  • 2012 年第 88 號法案
    • 2012 年 7 月 5 日，賓夕法尼亞州州長湯姆·科貝特簽署了賓夕法尼亞州 P3 法案，即 2012 年第 88 號法案。這項立法是授權對新舊基礎設施進行與交通相關的 P3 專案的第一步。州議會估計，他們將能夠透過 P3 方式的安排每年促進額外 35 億美元的投資。該法案還授權建立或改善“交通設施”，其中“包括典型的交通結構，如橋樑、道路和停車場，但也包括多式聯運設施、機場、碼頭和港口，以及它們的附屬結構。該術語還包括智慧交通系統以及執行或與交通設施執行相關的其他財產”。根據該法案，P3 協議的期限最長可達 99 年，並且該協議可以包括某些與交通相關的服務，包括運營和維護、收入徵收、使用者收費徵收或執行、設計、建造、開發以及其他提高交通吞吐量、減少擁堵、改善安全或以其他方式管理或改善交通設施的活動，以及融資。該法案還建立了所謂的公私交通夥伴關係委員會，該委員會由以下七名成員組成：交通運輸部長、預算部長、州長任命的成員以及四名立法機構任命的成員。PennDOT 還根據該法案保留了重要的監督和監管作用。 
  • 2013 年第 89 號法案
    • 2013 年 11 月 25 日簽署成為法律的綜合交通運輸資金計劃，即 2013 年第 89 號法案，為政府資金提供了基礎，這些資金被納入橋樑捆綁 P3 計劃，並解決該州的其他交通運輸資金需求。這項立法承諾在 5 年內總共提供 23 億至 24 億美元的資金，其中約 13 億美元專門用於州級公路和橋樑。此外，該法律規定，參與橋樑捆綁計劃的地方政府可獲得 100% 的匹配資金。 
• 投標和選擇流程
  • 2014 年 2 月 2 日，PennDOT 開始向有興趣在賓夕法尼亞州設計、建造、融資和維護橋樑的各方釋出資格請求。 
  • 2014 年 3 月 31 日，PennDOT 邀請四家公司提交快速橋樑更換專案的提案。這四支隊伍分別是 Plenary Walsh Keystone Partners、Keystone Bridge Partners、Commonwealth Bridge Partners 和 Pennsylvania Crossings。 
  • 這四家公司根據其執行專案的財務能力、管理類似專案的背景和經驗，以及每支隊伍理解專案的能力進行評分。
  • 2014 年 10 月 24 日，PennDOT 部長巴里·肖赫宣佈 Plenary Walsh Keystone Partners 贏得了設計、融資、建造和維護賓夕法尼亞州快速橋樑更換專案中橋樑的競標。
  • 最終得分和排名顯示，投標過程競爭激烈，Plenary Walsh Keystone Group 的最終得分是 95.14；Keystone Bridge Partners 的最終得分是 94.77；Commonwealth Bridge Partners 的得分是 89.48，Pennsylvania Crossings 排名最後，得分是 78.72。 
• 財務結構和債券評級
  • 在考慮透過 P3 安排獲得的價值時，預計每座橋樑的平均成本在該安排中為 160 萬美元，而透過 PennDOT 的標準流程則超過 200 萬美元。根據 Plenary Walsh Keystone Partners 為 PennDOT 編制的財務計劃，在該專案啟動之前，考慮了多種融資結構。這些結構包括公共資本市場解決方案（包括私人活動債券 (PABS) 和應稅證券）、第 4(2) 節私人配售解決方案、銀行債務解決方案和保險債券解決方案。根據 PWKP 的財務執行摘要：“基於對所有這些選項的深入分析，包括當前的定價水平、容量、評級機構的反饋、對 PennDOT 的風險以及實現財務結算的能力，我們已經確定 PABs 結構是該專案最具競爭力的融資解決方案。” 
  • PennDOT 同意採用 PAB 融資路線，由此產生的專案是迄今為止最大的 PAB 融資專案。該專案的總體融資結構如下
    • PABs 收入（2015 年系列）：7.215 億美元
    • PAB 銷售溢價：7190 萬美元
    • 股權（Plenary/Walsh）：5940 萬美元
      • Plenary Group USA Ltd.（80%）
      • Walsh Investors, LLC（20%）
    • 動員和里程碑付款：2.247 億美元
    • 可用性付款：3580 萬美元
    • 利息收入：490 萬美元
  • PABs 的評級為 BBB，結構為從 2018 年到 2042 年攤銷（平均期限約為 17 年）。它們的收益率介於 1.5% 到 4.3% 之間，導致的總利息成本為 4.10%。 
  • 在專案的建設階段，開發商將從賓夕法尼亞州交通部（PennDOT）處收到動員付款、里程碑付款和可用性付款。動員付款是一次性 1500 萬美元的付款，在最初的商業關閉後支付，旨在允許專案初期工作的開始。整個專案期間計劃有 6 次里程碑付款，旨在降低融資成本。這些付款需以在設計建造活動中至少花費等量的私人資金為前提。里程碑付款可能會因不符合要求和不可用而扣除。最大可用性付款 (MAP) 僅在所有橋樑完工後才能提供給開發商。每座橋樑的可用性付款金額等於 MAP 除以專案中橋樑的總數。在完成前 50 座橋樑的實質性完工後，將支付一次性總額的可用性付款。可用性付款可能會因不符合要求和因維護工作而造成的不可用而減少。這些付款將在 25 年期限結束時隨著橋樑移交回 PennDOT 而開始逐步減少。  
  • 該專案已獲得投資者集團頒發的眾多獎項，包括
    • 基礎設施投資者 2014 年“北美 PPP 交易年度大獎”
    • P3 公報 2015 年“最佳交通專案年度大獎”
    • 債券買家 2015 年“東北地區交易年度大獎”
    • IJGlobal 2015 年“北美最佳 PPP”。
• 風險分析
• 問題
  • 橋樑選擇過程 
    • 賓夕法尼亞州的 25000 座橋樑中，約有 4500 座（或 18%）被認為是“結構性缺陷”。這遠遠高於全國平均水平，即 7.3% 的州橋樑符合此分類。這些橋樑的捆綁是利用規模經濟來處理維修過程的一種有效方式，但這些單個橋樑的標準聯邦審批流程給 PennDOT 帶來了一些效率降低的問題。  
    • 因此，他們要求進行一項特殊實驗專案 (SEP-15)，以獲得 3 項聯邦環境要求的豁免
      • 條款 (6) - 禁止在設計建造專案中獲得聯邦援助的開發商準備 1969 年《國家環境政策法案》(NEPA) 所要求的文件，或對 NEPA 流程擁有任何決策權。
      • 條款 (7) - 要求為此類專案準備 NEPA 文件的任何顧問必須由採購主管選擇並受其獨家控制。
        • 這兩個先前的要求旨在防止開發商對 NEPA 分析造成偏見。
      • 條款 (9) - 要求在未建設方案被選為 NEPA 下的“首選方案”時進行終止條款。  
        • 當某座橋樑出現問題時，PennDOT 可以拆除該橋樑，而不是完全取消整個專案，從而避免了為填寫檔案而對開發商造成利益衝突。 
        • 這使得開發商在橋樑被拆除時不會更好或更差。 
        • PennDOT 將單獨補償開發商為與 NEPA 相關的環境減緩行動而產生的費用。 
    • 在釋出最終招標書之前，PennDOT 篩選了 2000 多座結構性缺陷的橋樑。決定選擇哪些結構性缺陷橋樑的因素有很多，例如橋樑的年齡、長度、車道數、平均日交通量、對公用設施、鐵路的影響以及各種潛在的環境影響。
    • 為了加快專案進度，PennDOT 確定了“早期完工橋樑”，這些橋樑是在該州兩個區域選擇的橋樑批次，以提前為 2015 年的建設做好準備。PennDOT 為早期完工橋樑獲得了許可批准，以確保在授予合同後不久開始更換橋樑。
  • 當前進度 
    • 該專案最初的目標是在 2018 年底之前更換所有 558 座橋樑。截至 2017 年 11 月 13 日，已完成 345 座橋樑的建設，56 座正在建設中，預計 2017 年將有 6 座橋樑開始建設，2018 年將有 151 座橋樑開始建設。 
    • 儘管賓夕法尼亞州快速橋樑更換專案取得了很大成功，但也出現了一些延誤。位於阿勒格尼縣的洛夫代爾路橋原定於 2017 年 8 月 1 日開始建設，並在 9 月初完工，但由於橋樑工地出現意外情況，橋樑的完工日期推遲到 11 月中旬。 
    • 位於多伊爾斯伯格的 Pa. 274 橋原定於 7 月 18 日開始建設，但由於承包商正在等待環境保護部門批准水道許可證修改，因此推遲了建設。 
• 討論問題
  • 其他州可以從賓夕法尼亞州快速橋樑更換專案所展示的效率和協調方面學到什麼教訓
  • 除了橋樑外，還有哪些較小的專案可以從將這些專案捆綁到更大的 P3 安排中獲得規模經濟效益？
  • 透過 SEP-15 聯邦豁免實現的效率是否足以抵消潛在的環境風險？