公私合作政策案例集/普雷西迪奧

概要

普雷西迪奧公園道專案也被稱為道爾大道替代專案。道爾大道是舊金山 101 號公路的一段 1.6 英里長的路段，提供從南面進入金門大橋的通道；它連線馬林縣和舊金山縣，並將半島和北灣地區各縣連線起來。 普雷西迪奧公園道專案分為兩個階段。第一階段由加州交通部 (Caltrans) 透過傳統的“設計-招標-建造”流程完成。第一階段建設於 2009 年底開始，於 2012 年 4 月完工。該專案的第二階段透過公私合作關係完成。本案例研究將考察該專案的歷史、專案規劃、提案招標、特許協議、融資和風險分配。

普雷西迪奧公園道概述

參與者註釋列表

• 普雷西迪奧信託基金 (土地所有者)
• 國家公園管理局 (土地所有者)
• 加州退伍軍人事務部 (土地所有者)
• 美國交通部/聯邦公路管理局
• 環境保護局 (EIS/R)
• 金門大橋公路交通區 (運營金門大橋)
• 大都會交通委員會 (加州政府財政/規劃)
• 馬林縣交通管理局 (加州政府財政)
• 加州交通委員會 (決定使用 P3)
• 公共基礎設施諮詢委員會 (決定是否繼續進行專案)

時間軸

• 2008 年 12 月：透過環境評估
• 2009 年底 - 2012 年 4 月：完成普雷西迪奧公園道專案 - 第一階段
• 2010 年 2 月：釋出 RFQ；將專案提案提交給加州交通委員會 (CTC)
• 2010 年 5 月：加州交通委員會批准提案；釋出 RFP 草案
• 2010 年 10 月：三家投標者入圍；發放中標意向通知
• 2011 年 1 月：將合同授予 Golden Link Concessionaire
• 2012 年春季：第二階段啟動
• 2012 年 6 月：財務結算
• 2016 年：預計專案完工

位置地圖

普雷西迪奧公園道專案將替換加州舊金山普雷西迪奧現有的道爾大道高速公路。這段 1.6 英里的 101 號公路是金門大橋的南側連線線，將被替換為一條六車道公路。目前的公路每天平均車流量不斷增加，達到 12 萬次。

普雷西迪奧公園道地圖

明確識別政策問題

P3 方法。關於普雷西迪奧公園道專案是否適合採用 P3 方法存在爭議。正如案例敘述部分所述，加州立法分析師辦公室 (LAO) 和工會認為，傳統的公共部門採購方法是該專案的更好選擇，而州政府官員則斷言，透過將建設和維護風險轉移給私營部門開發商，州政府可以從 P3 安排中獲得巨大益處。

價效比分析 (VfM)。LAO 指出，加州交通部進行的 VfM 分析結果不可靠，因為該分析基於一系列有利於 P3 方法的假設 (參見提案分析部分)。目前尚無進行 VfM 分析的最佳實踐，很難產生普遍接受的結果。

可用性付款計劃。使用可用性付款存在爭議。在這種模式下，如果私人投資者滿足商定的績效指標和標準，他們將獲得每年固定付款。可用性付款模式的目的是提供一個有用的工具來吸引私人投資者；另一方面，可用性付款來自政府賬戶，而政府則保留了重大的需求/收入風險。

案例敘述

經濟和政治背景

加州在 2008 年至 2012 年期間經歷了嚴重的預算危機。該州在 2009 年面臨約 420 億美元的赤字。由於公共資金來源有限，公私合作關係成為支援該州交通和基礎設施發展的潛在替代方案。

為了鼓勵使用 P3，施瓦辛格州長於 2009 年 2 月批准了參議院法案第二屆特別會議第 4 號法案。這項新的立法授權加州交通部 (Caltrans) 和區域交通機構 (RTA) “簽署無限數量的 P3，並刪除了對可能進行的專案數量和型別的限制。” 該法律設立了公共基礎設施諮詢委員會，以協助加州交通部和區域交通機構開發其 P3 專案，並賦予加州交通委員會選擇和批准 P3 專案的權力。普雷西迪奧公園道專案是根據這項新法律實施的首個交通 P3 專案。

規劃、提案和招標

普雷西迪奧公園道專案的目的是“改善道爾大道的抗震、結構和交通安全”。 道爾大道最初建於 1936 年，並於 1945 年成為州級公路。這條公路一直是舊金山灣區的主要交通連線線，現在已接近使用壽命終點。

專案提案歷史

1955 年，多伊爾大道開通僅 19 年，就發出了第一個關於對多伊爾大道進行改造的專案建議書。最初的請求是拓寬道路，以幫助緩解日益嚴重的交通擁堵。1962 年，又提出了第二個更加具體的請求，要求建造一條 8 車道的分隔式道路，這條道路將成為金門高速公路的一部分。由於公眾反對，該提議未獲透過。^[5]

1970 年，兩輛汽車在多伊爾大道上迎頭相撞，造成 10 人死亡。這場事故的原因是多伊爾大道上沒有隔離帶。^[6] 事故發生後，美國國家運輸安全委員會立即建議將該道路升級到目前的公路設計標準，其中包括道路隔離帶。1973 年，完成了多伊爾大道重建為一條 8 車道公路，並配有固定隔離帶的草案環境影響評價報告。該提議遭到公眾反對，1974 年，加州立法機構通過了一項法案，禁止將多伊爾大道拓寬至超過 6 車道，除非得到舊金山主管委員會的批准。^[7]

直到 1985 年，舊金山主管委員會才建議對多伊爾大道進行改造，以提高安全性，但沒有拓寬道路以容納更多車輛。加州交通局提出了兩個建議，一個是 6 車道道路設計，另一個是 8 車道道路設計。然而，圍繞這些設計的爭議從未得到解決，也未達成任何解決方案。直到 1991 年，舊金山主管委員會成立了“多伊爾大道工作組”以重新評估道路改造設計。工作組由地方政府以及當地公共和私人組織的代表組成。他們審查了新的設計方案，並於 1993 年同意將一條新的 6 車道公園大道穿過普雷西迪奧。^[8]

1994 年 10 月 1 日，普雷西迪奧根據國防基地關閉和調整委員會的決定，正式停止作為現役軍事基地。普雷西迪奧的管理權移交給了國家公園管理局和普雷西迪奧信託，目標是在 2013 年之前實現普雷西迪奧的財務自給自足。^[9]

同樣在 1994 年，舊金山縣交通局（交通局）啟動了多伊爾大道多式聯運研究，“以進一步開發和最終實施對多伊爾大道的切實可行且可資助的替代方案”。^[10] 該研究的結果於 1996 年釋出，支援“多伊爾大道工作組”關於透過普雷西迪奧實現更多多式聯運和直達車輛通道的建議。該研究還得出結論，多伊爾大道應重新設計為一條公園大道。^[11]

多伊爾大道多式聯運研究的結果是，2000 年開始進行環境評估，2005 年釋出了草案環境影響評價報告。2006 年 9 月 26 日，舊金山交通局理事會選擇了普雷西迪奧公園大道，2008 年 12 月 16 日，最終環境影響評價報告獲得認證。普雷西迪奧公園大道專案分為兩個階段。第一階段由加州交通局透過傳統的“設計-招標-建造”模式完成，第二階段則透過公私合作伙伴關係模式完成。^[12]

第二階段方案

2010 年 1 月 21 日，公共基礎設施諮詢委員會一致同意開始進行普雷西迪奧公園大道專案的招標選擇。^[13] 2010 年 2 月 2 日，加州交通局和交通局釋出了要求私營公司提交普雷西迪奧公園大道專案第二階段資格的請求。加州交通局和交通局聘請了阿魯普/PB 合資企業對第二階段建設的生命週期成本進行審查，並評估三種服務交付方案，包括傳統的“設計-招標-建造”(DBB) 方案和兩種 PPP 方案——“設計-建造-融資”(DBF) 方案和“設計-建造-融資-運營-維護”(DBFOM) 方案。

價值評估分析 (VfM)

DBB 方案用作公共部門比較方案 (PSC)，DBF 和 DBFOM 方案以此作為評估物件。阿魯普/PB 於 2010 年 2 月釋出了《普雷西迪奧公園大道專案交付方案分析》報告，該報告得出結論：DBFOM 方案將是普雷西迪奧公園大道專案的最佳選擇。阿魯普/PB 的分析包括定量和定性評估。

• 定量分析。阿魯普/PB 在報告中指出，其 VfM 分析遵循國際 VfM 最佳實踐。該分析採用淨現值 (NPV) 方法來比較 PPP 方案 (DBF 和 DBFOM) 和 DBB 方法的生命週期成本。計算基於 8.5% 的基準折現率。根據 VfM 分析，DBFOM 方案似乎是該專案的最佳服務交付方法。與傳統的公共部門方案 (DBB) 相比，DBFOM 方案的成本將降低 1.47 億美元（23%），並在專案的整個生命週期內實現更高的 VfM。

表 1 淨現值 (NPV) 2009 年美元，百萬；8.5%^[14]

	DBB	DBF	DBFOM
監管和交易成本	77	50	32
保留的風險儲備	125	91	47
建設完工付款	369	113	113
年度可用性付款	N/A	324	289
稅收調整	36	36	N/A
運營和維護以及翻新和改造	28	28	7
總淨現值	635	642	488

• 定性分析。有些問題難以用貨幣來表達，因此，阿魯普/PB 還對這三種服務交付方案進行了定性評估。定性評估側重於四個問題——風險轉移、建設成本和進度確定性、公共資金的使用以及運營和維護服務。評估結果表明，“DBFOM 方案提供了更高的成本、進度和資金確定性；整合了生命週期運營和維護 (O&M) 方法，並提高了服務水平；並提高了國家更快地為其他州級交通專案提供資金的能力。”

招標流程

2010 年 4 月 14 日，加州交通局宣佈三家公司有資格參與潛在的公私合作伙伴關係。這三家公司——皇家普雷西迪奧舊金山合夥公司、金鍊合夥公司和金門通道集團——過去在類似規模的專案上都展現出了成功經驗。^[15]

加州交通局和交通局向加州交通委員會 (交通委員會) 提出了對普雷西迪奧公園大道專案第二階段採用 DBFOM 方案的建議。該提議包括政府與私人開發商之間為期 33 年的合同，用於設計、建造、融資、運營和維護普雷西迪奧公園大道。特許經營者將在建設階段結束時收到付款，並在 30 年內收到可用性付款（協議將在《特許經營協議》部分詳細說明）。交通委員會於 2010 年 5 月 20 日批准了該專案（儘管其工作人員建議拒絕該提議）。加州交通局和交通局於 2010 年 10 月宣佈，他們決定將 PPP 專案授予金鍊合夥公司。

擬議的 PPP 方案存在爭議。加州政府專業工程師協會 (PECG)（一個州屬工程師工會）強烈批評了該提議，並認為：1）PPP 交通專案需要收取通行費和使用費；2）擬議的 PPP 專案沒有經過正常的程式，以確保公共資金的責任制。州政府官員回應稱，州法律並未禁止政府使用可用性付款來支付 PPP 專案的費用，並且州政府可以透過將風險轉嫁給特許經營者來從 PPP 安排中獲益。

加州立法分析辦公室 (LAO) 審查了加州交通局的 PPP 協議，並建議州政府不要採用 PPP 方案。LAO 認為，州政府將不會獲得協議中確定的所有利益。據 LAO 稱，州政府的 VfM 分析結果是基於一些有利於 PPP 方案的假設。加州交通局使用的 8.5% 折現率過高，而 5% 的折現率更為合理。此外，LAO 還指出，該專案不適合採用 PPP 服務交付模式，因為“該專案已在進度上取得了很大進展，並且不依賴通行費或使用費來為工作提供資金”。^[16] 針對 LAO 的評論，交通局堅稱其 VfM 結果是有效的，分析過程是穩健的。VfM 報告已由包括加州交通局、交通局、加州立法機構、聯邦公路管理局等在內的多個機構利益相關者審查和批准。

2010 年 11 月 2 日，PECG 提出訴訟，阻止政府的 PPP 交易，並聲稱該過程是非法的。阿拉米達縣高等法院法官於 2010 年 12 月 22 日釋出了臨時限制令 (TRO)，禁止加州交通局授予該合同。TRO 於 2011 年 1 月 3 日解除，加州交通局和交通局與金鍊特許經營者簽署了普雷西迪奧公園大道專案第二階段的 PPP 合同。^[17]

特許經營協議

擬議的公私合營協議有效期為 33 年，其中 3 年用於公園路的建設，30 年用於運營和管理。在特許經營協議期限內以及合作關係結束時的移交過程中，開發商將被要求按照加利福尼亞州交通局維護手冊中概述的維護時間表和標準進行維護。根據本協議，普雷西迪奧公園路的使用壽命將明顯長於 33 年的合作關係期限。美國 101 號公路走廊上的公園路路面預計使用壽命為 40 年，而支撐結構和隧道則預計使用壽命為 75 年。

加利福尼亞州交通局將審查和監督開發商的維護工作，以確保其符合標準。任何翻新工作，包括超出日常維護的活動，都必須符合專案技術要求中概述的商定績效指標和標準。為了確保翻新工作順利完成，開發商必須為翻新工作預留資金。最後，開發商必須達到移交要求，以確保所述基礎設施的使用壽命得以實現。

融資

專案的預計總成本為 9.288 億美元

資金來源

第一階段的成本為 4.869 億美元。這筆資金來自 7080 萬美元的聯邦資金、8330 萬美元的美國復甦與再投資法案 (ARRA) 撥款、2.29 億美元的州資金和 1.039 億美元的地方資金；地方資金組織包括大都會交通委員會 (MTC)、金門大橋、公路和交通區 (GGBHTD)、索諾瑪縣交通局 (SCTA) 和馬林縣交通局 (TAM)。

第二階段的成本為 3.647 億美元。這筆資金來自 1.666 億美元的銀行貸款、8980 萬美元的 TIFIA tranche A 貸款、6020 萬美元的 TIFIA tranche B 貸款、260 萬美元的母公司貢獻、4300 萬美元的私募股權和 250 萬美元的 TIFIA 資本化利息。

專案合同方式

第二階段的專案合作伙伴包括：

• Golden Link Partners, LLC
• HOCHTIEFF PPP Solutions North America
• Meridiam Infrastructure

建設聯合企業 (設計-建造成員)

• Flatiron West, Inc.
• Kiewit Infrastructure West, Co.

貸款方為銀行和美國交通部 TIFIA。

TIFIA 的信貸援助包括 1.5 億美元的直接貸款。為了區分兩種不同的還款來源和州和地方資金限制，這筆援助被分成兩部分。Tranche A 是 8980 萬美元的貸款，將在專案完工後以里程碑支付的形式全額償還。Tranche B 是 6020 萬美元的長期貸款，將使用 GLC 在 28 年內獲得的季度可用性支付中的非聯邦部分進行償還。

信貸協議 (TIFIA) 於 2012 年 6 月 14 日簽署。第一次利息支付應於 2016 年 6 月支付。本金償還應於 2018 年 12 月開始。均衡債務服務付款計劃於 2019 年開始。貸款到期日為 2045 年 12 月。

這是加州在 2009 年透過新立法後的第一個 P3 交易。該專案也是第一個用於交通基礎設施的可用性支付合同。第一筆 TIFIA 貸款部分用里程碑支付進行償還，里程碑支付是在專案實質性完工後進行的。

風險分擔

為了轉移風險，選擇了 DBFOM 選項，以便讓最佳合作伙伴承擔某些風險。如前所述，與傳統的採購方法、設計-招標-建造以及其他 P3 選項（如設計-建造-融資）相比，此選項在“價值-收益”方面取得了最高的成果。DBFOM 選項提供了一種合適的方式，可以將更多風險轉移到私營部門，並允許公共部門也管理一些風險。

• 設計和施工風險：包括設計與施工之間的介面、設計和施工方法、質量控制和保證、未知的公用設施管線、考古、文化資源、危險材料或瀕危物種的管理、對先前完成的部分（合同 3 和 4）承擔責任、交通管理和運營。
• 運營和維護風險：設施可能需要比計劃更多 的維護，運營成本可能高於計劃。
• 成本：加利福尼亞州交通局和聯邦公路管理局商定的成本增長假設為專案整個持續期間的 3.0%。如果經濟發生劇烈變化，或由於聯邦 ARRA 刺激資金啟動了許多大型建設專案，單價可能會發生變化，任何延誤都會對專案的整體進度和成本產生連鎖反應。
• 徵地成本：估計為 1.359 億美元 - 隨著專案建設的繼續，該數字可能會根據成本和範圍的變化而改變。
• 提案 K 基金：經濟衰退可能會導致舊金山縣銷售稅收取額低於預測。
• 地方資金的可用性：一些地方資金機構直到最後一年才承諾提供資金。如果進度加快，這些機構將不得不決定從哪裡獲得資金以及如何分配資金。

建設和運營

概述

時間表

• 第一階段 - 建設將於 2014 年底/2015 年初完工
• 第二階段：與 Golden Link 特許經營商的 P3 協議於 2011 年 1 月 3 日簽署。預先建設工作於 2011 年年中開始。金融結算於 2012 年 6 月 14 日完成。加利福尼亞州交通局於 2012 年 11 月 6 日釋出了施工通知 3 (NTP3)，該通知包含在專案主要建設開始前必須滿足的條件。預計完工日期為 2015 年 10 月，特許經營期限為 30 年。

施工合同包

• 第一階段：加利福尼亞州交通局負責第一階段（合同 1-4）的設計、融資和施工，這些工作透過傳統的 設計-招標-建造方式進行。第一階段包括在普雷西迪奧公園立交處更換一座橋樑、建造一條新的南行普雷西迪奧高架橋、建造南行電池隧道以及在主郵局以東建造一條臨時繞行路線，以便建設主郵局隧道和通往理查森大道的道路。合同 1 和 2 的活動於 2009 年開始，包括高階環境緩解和公用設施遷址。

第一階段概要：從 2009 年底到 2012 年春季 - 在現有道路和現有道路旁進行建設。主要目標是將交通轉移到臨時繞行路線。

• 第二階段：加州交通局選擇了一個私人財團，金鍊特許經營商，以設計、建造、融資、運營和維護 (DBFOM) 可用性付費特許經營的方式交付第二階段。(合同 5-8) 與 GLC 的 PPP 專案協議於 2011 年 1 月 3 日簽署。GLC 將根據其績效在特許經營期間獲得可用性付款。二期工程包括建造北行電池隧道、北行高架橋、兩條主郵政隧道、主郵政變電站、低架橋以及通往碼頭和普雷西迪奧的新立交橋。這些主要專案元素預計將於 2015 年底完工，包括景觀美化在內的最終完工時間為 2016 年。^[33]

二期工程概述：2012 年春季至 2016 年——新路段和臨時繞行道路上的交通流量，以及新建路段的建設，拆除現有的多伊爾路。主要目標是將交通流量轉移到最終路段上。^[34]

運營和維護

特許經營商應確保設施安全、耐用且合適。特許經營商負責運營和維護所有專案設施，包括專案第一階段和第二階段的設施。^[35] 預防性維護可以避免未來在維護方面花費鉅額資金；將運營和維護納入流程可以激勵特許經營商在整個合同期限內妥善管理運營和維護，以達到最佳服務水平和適當的設施管理。

檔案：普雷西迪奧公園大道專案分階段實施。png

普雷西迪奧公園大道專案分階段實施

討論問題

• 普雷西迪奧公園大道專案適合採用 PPP 方式嗎？
• 對該專案而言，收費特許經營會更好嗎？

其他閱讀材料

• 加州交通局，舊金山縣交通管理局，專案建議書：http://www.catc.ca.gov/programs/DB-P3/P3/Presidio_Prkwy_Prjct_Prpsl_Rprt_May4.pdf
• 普雷西迪奧公園大道專案交付方案分析：http://www.presidioparkway.org/project_docs/files/presidio_prkwy_prjct_bsnss_case.pdf