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公私合作政策案例集/聖胡安

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摘要

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聖胡安機場私有化專案涉及波多黎各港務局 (PRPA)、波多黎各公私合作局 (P3 Authority) 與 Aerostar Airport Holdings, LLC (AAH) 之間的 40 年租賃協議，AAH 是兩家墨西哥公司 (ASUR 和 Highstar Capital) 的合資企業聯盟。根據該協議，AAH 將在租賃期限內為路易斯·穆尼奧斯國際機場 (SJU) 提供資金、運營、維護和改進。SJU 是加勒比地區最繁忙的機場，需要增加容量和改善基礎設施。這筆 26 億美元的交易涉及 6.15 億美元的預付款租賃費用，並且是聯邦航空管理局機場私有化試點計劃下首個成功的大型商業機場私有化專案。[1]

2012 年 5 月，儘管最初共有 12 個競標者，P3 Authority 還是選擇了兩個最終競標者作為潛在的特許經營權獲得者。該專案於 2012 年 7 月 24 日授予 AAH，並於 2013 年 1 月 27 日達成財務結算。在隨後的公開聽證會後，聯邦航空管理局 (FAA) 於 2013 年 2 月批准了該協議。該專案包括三個獨立的翻新階段，預計將在 2015 年 12 月完工。目前，SJU 是唯一一家擁有私人運營商的機場。[2]

參與者註釋列表

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  • 波多黎各公私合作局 (P3 Authority)：負責在波多黎各實施 P3 專案。
  • Aerostar Airport Holdings LLC (AAH)：兩家墨西哥公司 (ASUR 和 Highstar Capital) 的合資企業聯盟。
  • ASUR：墨西哥機場運營商。
  • Highstar Capital：總部位於美國的私募股權公司，擁有各種基礎設施 (能源、環境服務和交通) 經驗。
  • Grupo Aeropuertos Avance：Ferrovial Aeropuertos 和 Macquarie Infrastructure 的財團（除了 AAH 之外，另一個最終競標者）。
  • FAA：於 1997 年啟動了機場私有化試點計劃，以使 P3 能夠作為額外的融資選擇。為 AAH 提供了證書，使其能夠租賃和運營該機場。
  • 波多黎各港務局 (PRPA)：擁有路易斯·穆尼奧斯·馬林國際機場。
  • LeighFisher：交易/技術顧問
  • Pietroantoni, Mendez & Alvarez：當地法律顧問
  • Mayer Brown：美國法律顧問
  • 瑞士信貸：財務顧問
  • AAH 顧問：Cleary Gottlieb，財務和法律顧問[3]，[4]

事件時間線

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  • 2009 年 2 月：由於增加借款以支付利息，標準普爾將 PRPA 債務評級從 A- 降至 BBB-
  • 2009 年 12 月 22 日：FAA 批准了 SJU 的初步專案申請，P3 Authority 被授權選擇和協商協議
  • 2010 年 5 月：P3 Authority 成立了一個委員會，負責審查和批准資格請求、提案請求和選擇過程
  • 2010 年 6 月：P3 Authority 釋出的報告指出，SJU 的客運量落後於同行
  • 2011 年 6 月：PRPA 和 P3 Authority 釋出了 RFQ
  • 2011 年 8 月 8 日：RFQ 截止日期
  • 2011 年 9 月：PRPA 和 P3 Authority 對競標者進行了預選：在 12 個潛在競標者中，有 6 個被預選
  • 2011 年 10 月：向六 (6) 個競標者發出 RFP
  • 2012 年 3 月：PRPA 和 P3 Authority 要求提供指示性提案，以建立更高效的採購流程
  • 2012 年 5 月 2 日：PRPA 和 P3 Authority 選擇 AAH 和 Grupo Aeropuertos Avance 作為最終競標者
  • 2012 年 7 月 24 日：合同授予 AAH
  • 2012 年 9 月 28 日：代表美國交通部、TSA 和 FAA 的一個聯邦小組舉行了一次公開聽證會
  • 2013 年 2 月 27 日：決策記錄和財務結算
  • 2014 年 10 月 7 日：穆迪投資者服務公司將 AAH 的債務評級下調至 Ba2，評級展望為負面（財務結算時的信用評級為 Baa3，展望穩定）
  • 2015 年 12 月：預計翻新工程將完成[5]，[6]，[7]，[8]，[9]，[10]

位置地圖

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下圖突出顯示了聖胡安波多黎各的 SJU 位置（用紅星表示），相對於其他幾個主要加勒比機場（用藍星表示）。

The location of SJU in San Juan, Puerto Rico (denoted by a red star) relative to several other major Caribbean airports (denoted by blue stars).
來源：谷歌地圖

下圖顯示了機場在波多黎各的更精確位置，相對於其他關鍵的交通興趣點。城市鐵路是服務於聖胡安大都市區的快速交通系統，特奧多羅·莫斯科索大橋是一條連線機場和南部地區的主要公路。


來源：谷歌地圖

政策問題

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機場私有化

在整個合同談判過程中，關於波多黎各如此重要的基礎設施來源是否應該轉讓給私人公司存在著很大爭議。該協議的反對者質疑私有化不會帶來效率，反而會導致更高的旅行費用和私人公司的利潤。在由眾議員約翰·鄧肯主持的關於 P3 機場私有化的圓桌政策討論會上，小組成員批評了複雜的過程以及 FAA 的私有化計劃。[11] 有人指出，自試點計劃啟動以來，已有 10 個機場嘗試私有化，但只有紐約新堡的斯圖爾特國際機場在該計劃下被私有化（從 2000 年 3 月持續到 2007 年 10 月）。[12]

社會和政治影響

在特許協議獲批和管理權移交 AAH 的幾個月前，公眾對該協議的抗議活動不斷增加。PRPA 的工會員工、立法者及其盟友不喜歡這筆交易會導致穩定的政府工作崗位減少、工資降低和旅行成本增加。在機場移交給 AAH 之後，以前的機場員工犯下了許多破壞行為，包括割破座椅和打破窗戶。[13] 公眾還存在一種誤解，即波多黎各聯邦政府正在將 SJU 出售給 AAH，這引發了波多黎各公民的民族主義情緒。透過會議和媒體宣傳，AAH 澄清了這個問題，指出該協議不是所有權，而是未來 40 年的租賃協議，用於管理和運營機場。[14]

在 2013 年 1 月就任之前，波多黎各州長亞歷杭德羅·加西亞·帕迪拉對私有化協議表示了廣泛的保留意見，因為該協議的大部分談判是在他前任路易斯·福爾圖諾任內進行的。在協議獲得批准的那一天，帕迪拉州長表示：“波多黎各已經許下承諾，我們必須堅定而透明地履行承諾”。[15] 他進一步指出，波多黎各聯邦面臨著巨大的財政壓力，沒有資金可用於投資機場基礎設施。因此，帕迪拉州長必須在繼續推進專案與保護聯邦經濟資源之間取得平衡。

經濟和政治背景

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機場私有化試點專案

1996 年，國會建立了機場私有化試點專案 (APPP)，允許機場獲得私人資本。[16] 由於大多數商業機場為州和地方政府或其他公共實體所有，APPP 將允許私人公司接管控制權，並探索提高效率和運營的方法。當時，政府問責辦公室 (GAO) 得出結論，在美國從未進行過商業機場的私有化，但航空公司、特許經營商和承包商之間現有的合同意味著主要樞紐的 90% 以上的員工是私營部門員工。[17] GAO 確定，包括英國在內的其他國家，其商業機場的私人部門管理更加完善。

1996 年，聯邦航空管理局 (FAA) 的政策被認為是完全或部分私有化的障礙。根據聯邦機場改善專案，該專案為美國機場提供贈款資金，機場出售或租賃獲得的所有收益都必須再投資於機場（或機場系統，例如杜勒斯-里根）。[18] 這些限制實際上為州或地方政府考慮私有化設定了障礙。

由於 APPP 的實施，交通部長被允許將最多五個機場豁免於阻礙與私人實體的出售或租賃合同的法律要求。2012 年，國會修訂了試點專案，將可以參加該專案的機場數量從五個增加到十個。[19] 目前，只有 SJU 完成了整個私有化流程，位於佛羅里達州克萊斯頓內陸的亨德里縣艾爾格萊德斯機場（位於奧基喬比湖附近）是唯一一個正在積極考慮參與該專案的機場。[20] 芝加哥中途機場曾考慮過參與，但在 2014 年 9 月退出。[21] 該專案僅限於一個大型樞紐機場（芝加哥中途機場以前是該專案的一部分）和一個通用航空公司。多年來，其他七個機場也參與了該專案，除了一個例外，其他機場的申請都被撤回或終止。紐約新堡的斯圖爾特國際機場從 2000 年 3 月到 2007 年 10 月參加了該專案，但目前由紐約和新澤西港務局運營。[22]

在建立機場私有化試點專案時，來自英國的機場私有化最成功的例子。私有化的支持者可以指出，在瑪格麗特·撒切爾執政時期，英國機場管理局私有化後，生產率提高了。[23] GAO 在 1996 年指出，世界其他地方，包括墨西哥和澳大利亞，都在探索私有化，但只有英國完成了重大私有化交易。然而，GAO 注意到，人們批評了將英國機場管理局運營的七個機場作為一項整體而不是作為獨立的私人實體進行私有化的決定，這本可以鼓勵更大的競爭。

波多黎各的財政狀況

2012 年，亞歷杭德羅·加西亞·帕迪拉擊敗了波多黎各現任州長路易斯·福爾圖諾，並面臨著政治壓力，要求他否決私有化協議。然而，管理該機場的 PRPA 面臨著鉅額債務償付，如果沒有私有化，這些債務將無法償還。在最終批准私有化時，PRPA 的債務為 10 億美元。[24] 穆迪評級將 PRPA 評為略高於垃圾債券水平。[25] 甚至在金融危機和經濟大蕭條之前，波多黎各就面臨著債券投資者要求的利率大幅上升。

從歷史上看，波多黎各及其其他公共實體享有“三重免稅”，即無論債券持有人居住在何處，其債券都免除所有聯邦、州和地方稅。[26] 這與州和地方法律不同，州和地方法律免除債券持有人在同一州居住時的利息收入。這可能促使波多黎各及其實體，包括 PRPA，發行了超出合理範圍的債券，因為需求通常會壓低債券利率，使其更具吸引力。

PRPA 最初於 2009 年 12 月向 FAA 申請了私有化批准，認為這將使該局能夠降低債務水平。[27] 2008 年，邁阿密和多明尼加共和國競爭機場的擴建部分歸咎於該機場的經營困難。[28]

機場的私有化正在與波多黎各的其他幾個 P3 專案同步進行。其他 P3 專案包括 2010 年啟動的 100 所學校翻新專案、兩個收費公路專案和一個青少年社會治療中心。所有這些專案均按照福爾圖諾州長於 2009 年簽署的聯邦 P3 法案完成。[29]

案例敘述

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招標

為了使波多黎各政府的投標過程儘可能高效和透明，該專案的採購過程不同於傳統模式。P3 委員會向所有投標者提交了租賃和使用協議草案，並要求他們在三個獨立的輪次中提供意見。[30]

根據 APPP 和使用協議的要求，每個提案的組成部分必須包含以下條件：[31]

  • 機場將繼續對公眾開放使用，不會進行不公正的歧視
  • 如果承包商破產或遇到其他財務困難，機場的運營不會中斷
  • 承包商將透過資本投資維護、改進和現代化 SJU 設施，並提交一個關於這些行動的計劃
  • 對航空公司徵收的機場費的增長速度不應快於通貨膨脹，除非至少 65% 的使用該機場的航空公司以及至少 65% 的 SJU 飛機著陸重量的航空公司批准了更高的金額
  • 對通用航空運營商徵收的費用的增長百分比不應超過對航空公司徵收的費用的增長百分比
  • 將以最高水平維護安全和安保
  • 與公共機場相比，將最大限度地減輕 SJU 運營噪音帶來的負面影響。
  • 與公共機場相比，將最大限度地減輕 SJU 運營對環境帶來的負面影響；並且
  • 任何涵蓋 SJU 員工並在機場特許經營日期生效的集體談判協議，都不會因特許經營而被廢除

2011 年 6 月，P3 委員會和 PRPA 釋出了關於運營、管理、維護、開發和修復 SJU 機場的經營權的資格預審申請 (RFQ)。[32] 各財團提交回復的截止日期定為 2011 年 8 月 8 日。根據當地 P3 立法，該 RFQ 在網際網路上釋出。

2011 年 8 月 9 日，P3 委員會宣佈收到來自全球公司的 12 個 RFQ 標書。有 12 個財團有興趣管理該機場，它們是：法蘭克福機場股份公司和高盛基礎設施合夥公司、GMR 基礎設施和仁川國際機場公司；AENA 國際；波多黎各門戶集團；TAV 機場控股公司；Grupo Aeropuertos Avance（“GAA”）；AGUNSA（Agencias Universales S.A）；蘇黎世機場股份公司、公共部門養老金投資委員會 (PSP)、卡馬戈·科雷亞和 IDC；東南機場集團（“ASUR”）和高星資本；中北部機場集團 (OMA)；美洲公司；以及安德伍德國際公司（“安德伍德”）。[33]

招標評估過程持續約一週，從2011年8月9日到2011年9月17日。P3局驗證了投標人是否符合專案的法律、技術和財務要求。每個招標檔案均需滿足三個特定標準：符合法案要求、技術能力和財務能力。在收到初始投標後，P3局任命的委員會制定了六個最合格投標人的候選名單。[34]合格投標人名單于2011年9月23日公佈。預先合格的財團需要簽署保密協議和流程協議，以便獲取專案招標書（RFP）、資料室和經過充分考慮的P3合同草案。[35]

2011年10月10日，向合格投標人發出了招標書。除了對投標的通用要求外，提案還需附帶融資計劃、運營計劃評估、機場發展計劃評估和租賃費報價。[36]

2012年3月15日收到指示性投標。[37]在仔細評估了指示性投標後，合作委員會決定繼續與（麥格理/費羅維亞爾）和AAH（高盛資本和ASUR）進行招標流程。2012年5月2日宣佈了候選投標人獲批的訊息。

選擇

最終提案提交截止日期為2012年7月10日。P3局收到了來自GAA Operating, LLC的提案，該財團由費羅維亞爾機場公司和麥格理資本集團有限公司組成；以及來自AAH的提案，該財團由蘇雷斯特機場集團公司（ASUR）和高盛資本IV, L.P.組成。[38]P3合作委員會表示，兩個提案均符合要求，包括融資計劃、商業計劃和經驗。2012年7月24日，波多黎各州長宣佈選擇AAH運營和租賃SJU。[39]在宣佈後，雙方簽署了一份40年的租賃協議，並提交給FAA進行審查和批准。宣佈後，舉行了公開聽證會並進行了意見徵集，FAA於2013年2月批准了私有化合同。[40]

專案協議條款

路易斯·穆尼奧斯·馬林國際機場P3，是40年的特許經營協議，賦予AAH運營、管理、維護、開發和修復機場的權利。[41]

該協議於2013年2月簽署，包括透過3.5億美元的投資級債券和AAH提供的2.65億美元的股權支付的6.15億美元的一次性費用，這將透過機場收入進行補償，包括降落費、停車費、乘客費、商業收入和其他空間租賃。[42]P3局將利用6.15億美元初始支付中的4.91億美元償還波多黎各政府發展銀行的貸款和貸款擔保。[43]

AAH將在前五年每年向P3局支付250萬美元的特許經營費，在接下來的25年內支付總收入的5%，並在剩餘年份內支付總收入的10%。該協議還要求AAH在特許經營期間投資14億美元用於資本改善，包括前五年投資2億美元。[44]

風險分擔

SJU是APPP私有化後唯一一家由私人管理運營的商用服務機場。[45]與其他P3和私有化安排不同，SJU代表著40年的長期租賃安排。但是，協議不允許P3局將機場出售給AAH。

根據這項安排，AAH將承擔機場管理和運營的全部責任，包括所有發生的費用。該機場每年大約處理850萬名乘客，平均每名乘客在轉機時花費2.70美元。[span>46]

私有化發生在波多黎各聯邦面臨七年經濟衰退、政府收入低於預期、債務水平高企以及養老金系統嚴重資金不足的時期。[47]此外，PRPA的總支出在2010和2011財政年度超過了總收入。[48]

AAH和PRPA之間的P3協議允許波多黎各聯邦將與SJU運營和管理相關的全部費用轉移到特許經營者身上。PRPA還預計將在40年的特許經營期限內收到5.525億美元，此外還有最初的6.15億美元初始支付。這筆收入將使聯邦政府能夠降低債務水平。可獲得的私人資本資源也將用於機場急需的翻新。作為績效和風險維護的要求，PRPA被禁止使用其他地區機場的機場收入來補償AAH。它還必須向波多黎各政府發展銀行提交其地區機場的年度績效報告，並在特許經營的第35年提交其過渡計劃的最終報告。[49]

未來展望

Aerostar機場控股公司執行長Agustin Arellano表示，“機場的許多效率提升都是透過改進技術、實施現代商業實踐和基礎設施改善來實現的。”[50]AAH已經在機場的資本改善專案中展開行動。它已經進行了許多必要的美容和結構性翻新，包括35萬美元的景觀專案、45萬美元的登機橋、25萬美元的照明、30萬美元的自動扶梯、60萬美元的能源基礎設施和45萬美元的免費Wi-Fi接入。Aerostar還投資了350萬美元用於改善機場的停車場。[51]

AAH的私有化工作已經擴充套件到當地經濟和公眾宣傳。截至2013年10月，AAH創造了225個直接就業崗位和475個間接就業崗位。最近的估計報告顯示，創造了多達1500個直接和間接就業崗位。[span>52]

如前所述，SJU是唯一一家由私人管理運營的商用服務機場。[53]該專案已成功完成私有化過渡，目前正按計劃完成第二階段翻新。

第一階段從2013年9月持續到2014年7月，對容納美國航空和捷藍航空的A航站樓和D航站樓進行了翻新。第二階段從2013年11月持續到2014年12月，涉及對容納達美航空、美國航空和聯合航空的B航站樓進行翻新。該航站樓將在B航站樓和C航站樓之間設立新的安檢點。第三階段從2015年1月持續到2015年12月，將關閉C航站樓，啟用B航站樓，並在B航站樓和C航站樓之間修建連線D航站樓的連線通道。[span>54]AAH繼續致力於其14億美元的資本基礎設施計劃，並作為成功私有化機場運營的領先典範。

討論問題

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1) 除了試圖減少港務局的債務外，波多黎各考慮機場私有化的原因是什麼？如果沒有這一點，該專案是否仍然適合成為P3專案？

2) 鑑於波多黎各最近發生的重大財務問題以及穆迪最近將Aerostar的評級展望調整為負面，您認為未來P3專案能否在該聯邦成功？

3) 您認為不斷減少投標人數量（從12個減少到6個，再減少到2個）最終使競爭更加激烈還是更不激烈？

4) 鑑於該協議的大部分談判是在其前任執政期間進行的，亞歷杭德羅·加西亞·帕迪拉州長是否應該負責批准該協議？

5) 在您看來，為什麼自FAA啟動私有化試點計劃以來，只有一個私有化機場（從2000年3月到2007年10月）？您認為聖胡安機場將成為航空業未來P3專案的主要模式嗎？如果是的話，PRPA和AAH之間合作的哪些特點將使其成為一個長期的典範？

補充閱讀資料

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1) 波多黎各公私合作伙伴關係局網站：http://www.app.gobierno.pr/?page_id=960&lang=en

2) 機場私有化試點專案：http://www.faa.gov/airports/airport_compliance/privatization/ 和 http://www.abiaxair.com/wala2014/pdf/SESSION_13-31_Varlin_Vissepo_Munoz.pdf

3) 最終向 FAA 申請長期租賃路易斯·穆尼奧斯·馬林國際機場：http://www.regulations.gov/#!documentDetail;D=FAA-2009-1144-0286

4) 公眾對該專案的看法：http://newsismybusiness.com/puerto-rico-airport-p3-draws-many-comments-online/

5) 最近的專案更新：http://www.usatoday.com/story/todayinthesky/2014/07/02/puerto-ricos-san-juan-airport-to-unveil-200m-renovations/11943569/

6) 租賃協議：http://www.app.gobierno.pr/wp-content/uploads/2012/07/Lease-Agreement-7-5-20122.pdf

參考文獻

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