公共-私營合作政策案例集/加州大學默塞德分校

摘要

加州大學默塞德分校於 2005 年 9 月 5 日開校，是加州大學系統中最新成立的分校。它位於優勝美地國家公園附近，其主要使命是提高聖華金河谷學生的大學就讀率。^[1] 它是一所先進的研究型機構，並吹噓其對整個地區經濟增長和多元化的重大影響。^[2]

加州大學默塞德分校 2020 專案是加州大學默塞德分校 (UC Merced) 與 Plenary Properties Merced (PPM) 之間的公共-私營合作 (P3)，旨在“到 2020 年將 [加州大學默塞德分校] 校園的物理容量幾乎翻倍”，從 6,700 名學生增加到 10,000 名學生。^[3] 價值 13.38 億美元的專案^[4] 於 2016 年 10 月 14 日破土動工，預計到 2020 年秋季將增加 120 萬平方英尺的新基礎設施，包括新增 13 座建築物以及相關基礎設施。^[5] 這包括：1,680 個學生宿舍床位，一個可容納 600 人的就餐大廳，一個帶有教室和教職工辦公室的溼實驗室和計算實驗室大樓，1,570 個停車位，一個會議中心，一個公交樞紐，一個游泳池和 NCAA-II 級運動和休閒場地等等。^[6] 在加州大學董事會批准的預算中，6 億美元將由加州大學外部資金提供，5.9035 億美元將來自 PPM，剩餘的 1.4812 億美元將由校內資金補充。^[7] 在當地，2020 專案預計將在該地區創造 10,800 個新的建築業就業崗位（全州 12,600 個），為經濟增加 19 億美元（全州 24 億美元），並將大學的永久性就業崗位增加約 400 個。^[8]

加州大學默塞德分校專案是獨一無二的，因為它是在美國第一個被授予的“高等教育可用性支付 P3 專案”，因此，它可能成為未來在美國高等教育資本資金透過 P3 專案融資的先例。^[9] 加州大學默塞德分校的可用性支付特許經營理念是雙重的。在為期四年的建設階段，他們將向 PPM 支付“預定的進度款”，而“一旦建築物可以使用，大學將支付‘基於績效的’可用性款，以支付剩餘的資本成本以及主要建築系統運營和維護費用”。^[10] 總特許期為 39 年，其中 4 年為建設期，其餘 35 年為運營和維護期。這是加州大學教育系統中的第一個 P3 專案，不僅要設計和建造基礎設施，還要在長期特許經營期內運營和維護設施。^[11] 本案例研究將概述加州大學默塞德分校 P3 流程，並討論該專案中選定的政策問題。

參與者列表

公共利益相關者

• 加州大學默塞德分校：加州大學默塞德分校於 2005 年 9 月 5 日開校，是加州大學系統中最新的分校。它最引以為傲的是它是第一所建於 21 世紀的美國研究型大學。它力爭成為“一個主要的先進研究基地，可持續設計和建造的典範，以及整個地區經濟增長和多元化的刺激因素。” ^[12]

• 加州大學默塞德分校領導人：該專案是加州大學默塞德分校校長 Dorothy Leland 和執行副校長兼首席財務官 Nathan Brostrom 的創意。^[13]

• 專案委員會：該諮詢小組向校長彙報專案的進展，並管理校園的利益。成員包括校長助理兼營運長 Ed Klotzbier 擔任委員會主席，執行副校長兼教務長 Tom Peterson，學生事務副校長 Charles Nies，商業和行政服務副校長 Michael Reese，規劃和預算副校長 Daniel Feitelberg，規劃和預算助理副校長 Veronica Mendez 以及物理運營、規劃和開發副校長 Michael McLeod。^[14]

• 加州大學董事會：他們是諮詢委員會，負責批准 2020 專案的財務預算。

• Stan Thurston：他是默塞德市市長，堅定地表達了該市對 2020 專案的支援。^[15]

• 默塞德市議會：由 Michael Murphy 代表的市議會也在 2015 年 11 月 19 日的加州大學董事會會議上表達了對 2020 專案的支援，稱該專案將為默塞德市創造許多經濟機會。^[16]

• Hubert Walsh：作為默塞德縣主管，他在 11 月份的加州大學董事會會議上“確認了默塞德社群致力於與大學合作，支援加州大學默塞德分校和 2020 專案”。^[17]

• 其他專案支持者：加州大學默塞德分校基金會董事會主席和加州大學默塞德分校校友會主席都在 11 月份的加州大學董事會會議上表達了對 2020 專案的支援。^[18]

私人利益相關者

• Plenary Properties Merced (PPM)：PPM 是加州大學默塞德分校校園開發專案的中標者。它們是“設計、工程、建築、維護、運營和財務合作伙伴的聯合體”^[19]，成立為其母公司 Plenary Group 的非追索權債務的特殊目的實體。

• Plenary Group (加拿大) 有限公司：他們是“主要開發商、股權提供者和融資安排者”^[20]，負責一系列國際公共基礎設施專案，這些專案在美國和亞太地區相當平均地分佈。Plenary Group 管理著約 40 個專案，價值約 260 億美元。^[21]

• Webcor Builders：他們是 PPM 的主要承包商。該公司總部位於舊金山，其以往專案包括“加州大學伯克利分校的加州紀念體育場，扎克伯格舊金山總醫院和加州科學院”。^[22]

• 強生控制公司：他們也是 PPM 團隊的一部分，“在整個 39 年的合同期限內，為專案提供運營、維護和更新服務。”^[23]

• Skidmore Owings & Merrill, Inc.：這家公司是 PPM 團隊的主要校園規劃師。^[24] 他們與之合作設計該專案的個人私人建築事務所包括：WRNS Studio 負責學術教室，HOK 負責學生生活設施，Page Southerland Page 和 Mahlum Architects 負責學生宿舍，以及 Arup North America 負責基礎設施和工程。^[25]

• 初始 RFQ/RFP 和採購顧問：加州大學默塞德分校向多個私人實體諮詢瞭如何有效地向投標者徵集專案。這些實體包括：WT Partnership、Nossaman LLP、安永、AECOM、Solomon Cordwell Buenz、JLL 和 Hvidt Group。^[26]

事件時間表

• 2012 年初：這是加州大學默塞德分校採取的第一步，透過向城市土地學會 (ULI) 徵求諮詢服務小組，研究開發校園最具成本效益和效率的方法。ULI 於 2012 年 9 月提交了其報告。
• 2013 年秋季/冬季：加州大學默塞德分校開始準備專案交付方法、專案成本、預算、設計策略和專案進度的分析。還成立了開發團隊工作組，由來自不同部門的工作人員組成。
• 2014 年秋/冬： 2014 年秋季，釋出了資格預審申請 (RFQs) 以尋找潛在的開發團隊，六個團隊對該申請做出了回應。2014 年冬季，工作團隊從六個團隊中選出三個團隊作為合格的投標人。
• 2015 年 11 月： 在 RFQ 過程之後，向合格團隊發出了招標書 (RFPs)。
• 2016 年 6 月 15 日： 梅塞德廣場地產 (PPM) 被宣佈為中標者。
• 2016 年 7 月： 加州大學理事會開會審查並批准了該專案的概念設計，並批准了所需的外部融資。
• 2016 年 8 月 14 日： 資金獲批，合同簽署。
• 2016 年 10 月 14 日： 加州大學默塞德分校舉行了奠基儀式。
• 2018 年秋季： 第一階段建築計劃竣工：700 個新的學生宿舍床位、600 個座位的餐廳、教室和 940 個停車位。
• 2019 年秋季：第二階段建築計劃竣工：溼實驗室大樓和計算實驗室大樓，包括教員辦公室和 NCAA-II 級戶外比賽場地。
• 2020 年秋季： 專案計劃竣工：新的溼實驗室大樓，包括教員辦公室和教室、研究溫室、980 個新的學生宿舍床位、630 個新的停車位、會議中心、專用巴士中轉站、新的健康中心、招生中心、現有幼兒教育中心的擴建、比賽游泳池、3 個網球場和 4 個籃球場。
• 2055：39 年的合同期限結束。

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位置地圖

地圖顯示了不同階段計劃建造的建築物的位置。

位置地圖

案例敘述

加州大學 (UC) 在加利福尼亞州全州範圍內 10 個主要校園提供公共資助的高等教育。這些校園支援本科和研究生層面的教學、研究和公共服務目標。加州大學報告稱擁有 251,700 名學生和 160 萬名校友，是加州第三大僱主，並提供加州第四大醫療保健系統。大約 85% 的加州大學本科生來自加州，加州大學強調支援他們所服務社群的社會流動性（例如，他們報告稱 42% 的本科生來自父母都沒有四年制學位的家庭）。

加州大學報告稱，他們在 2014-15 學年在資本運營方面支出約 10 億美元，其中大部分資金用於支援學術設施和延期維護。他們報告稱，州政府資金歷來是核心學術設施的主要資金來源，但在過去十年中，州政府資金僅提供了大約 15% 的資金，而現在外部融資的金額超過了州政府提供的金額。

在檢視整個加州大學系統的年度資料時，他們報告稱總收入為 287 億美元，其中包括約 14% 的學生學費和費用以及 10% 的州教育資金。他們注意到，按通貨膨脹調整後的每生支出從 2000-01 學年的 23,200 美元下降到 2015-16 學年的 18,900 美元。加州大學還報告稱，他們存在延期維護積壓問題，但沒有提供這些積壓問題的具體美元估算。

加州大學默塞德分校是 10 個加州大學主要校園中最新的一個，位於加利福尼亞州默塞德市，該市位於聖華金谷（靠近優勝美地國家公園）。加州大學默塞德分校於 2005 年 9 月開始運營，其使命之一是“提高聖華金谷學生的上大學率。”

截至 2016 年 7 月，加州大學默塞德分校報告稱擁有約 6,200 名本科生和 450 名研究生，所有研究生都在學術課程中。在本科生中，67% 被報告為第一代學生，61% 是佩爾助學金獲得者，而整個加州大學系統的比例分別為 42% 和 40%。此外，自 2010 年以來，加州大學默塞德分校一直被認定為“西班牙裔服務機構”。加州大學默塞德分校大約有 3,000 名教職工，包括約 1,800 名兼職和學生員工。

在 2015 財年，加州大學默塞德分校報告稱年收入約為 2.57 億美元，支出約為 2.82 億美元，預計虧損約為 2,500 萬美元。加州大學默塞德分校目前約 70% 的收入來自學費和州政府一般基金撥款。預計在 2017 財年之前將持續虧損，然後預計在 2018-2020 財年將出現正收入。2020 財年的預計收入約為 4.18 億美元，支出約為 4.17 億美元。這些估計包括各種假設，例如州政府一般基金每年增加 4%；學生服務費每年增加 5%；學費每年增加 2.5%（從 2017 年開始）；工資每年增加 3%；健康福利每年增加 4%；通貨膨脹每年增加 2.5%。

在 2014 財年，為了幫助指導與加州大學默塞德分校 2020 專案相關的投資，透過校園和校長辦公室之間的一份諒解備忘錄設立了“默塞德走廊”。

2014 年 8 月 1 日，加州大學宣佈，他們收到了六個團隊針對加州大學默塞德分校 2020 P3 專案的資格預審申請 (SOQs)。答覆者及其股權成員是

• Edgemoor Plenary EdR Partners (EP2)：Edgemoor 基礎設施與房地產有限責任公司、Plenary Group USA Ltd. 和 Education Realty Trust, Inc. 。
• E3 2020：Balfour Beatty Investments, Inc. 。
• Gateway2Learn：HOCHTIEF PPP Solutions 北美公司和 Meridiam Gateway2Learn, LLC 。
• Innovation Partners：Hunt Development Group LLC 和 Shikun & Binui, Ltd. 。
• Merced Campus Collaborative：Lend Lease (US) Investments, Inc.、Macquarie Capital Group Limited 和 American Campus Communities, Inc. 。
• Merced 2020 Partners：Skanska Infrastructure Development Inc. 和 Fengate Capital Management Ltd. 。

2016 年 8 月 16 日，加州大學完成了加州大學默塞德分校 2020 專案的財務結算。該專案是“美國第一個獲得批准的高等教育可用性支付 P3 專案，並且很可能成為未來高等教育資本專案的模板，包括加州大學系統和全國範圍內的專案。”加州大學的專案協議與 Plenary Properties Merced LLC (PPM) 簽訂，合同期限為 39 年。PPM 團隊包括 Plenary Group（作為 PPM 的唯一股權成員）、Webcor Builders（作為主要承包商）、Skidmore, Owings & Merrill Inc.（作為主要校園規劃師）和 Johnson Controls, Inc.（作為主要運營和維護公司）。,

加州大學默塞德分校 2020 專案是一個佔地 120 萬平方英尺的校園擴建和重建專案，到 2020 年，該專案將使校園的物理容量幾乎翻番。該專案於 2016 年 8 月 12 日完成財務結算，計劃在 2020 年夏季完成建設。合同條款涵蓋設計、建造、融資和維護。該專案是一個混合用途的總體規劃開發專案，將在大學擁有的 219 英畝的綠地現場建造，該綠地毗鄰現有的校園設施。它將包括學生宿舍（1,700 個新的床位）以及新的教學設施、研究實驗室和教員辦公室。該專案將幫助加州大學默塞德分校將入學人數從目前的約 6,000 名學生增加到超過 10,000 名學生。

該專案將分三個階段實施，第一個交付截止日期定於 2018 年夏季，第二個交付截止日期定於 2019 年夏季，最後一次交付截止日期定於 2020 年夏季。它包括幾個創新的設計元素，例如圍繞“學術步道”設計的總體規劃，該步道將由底層的教學、零售和會議空間構成，上層將是學生宿舍。

該專案將是“加州大學系統中第一個為如此規模的多年、多棟建築專案使用單個私人開發團隊的專案。PPM 不僅將所有新設施設計和建造為一個快速跟蹤專案，而且還將確保主要建築系統在 39 年的合同期限內有效執行。此外，開發商還將負責作為公私合作的一部分籌集所有必要的私人融資。”

默塞德 2020 專案的預算為 13 億美元。加州大學將提供約 6 億美元，PPM 將貢獻約 5.9 億美元，校園資金將提供約 1.48 億美元。

加州大學默塞德分校校長 Dorothy Leland 對使用 P3 擴充套件校園的理由進行了闡述。她指出，“嚴重的經濟衰退及其後果使得我們姊妹校園獲得的資金變得非常不可能”。加州大學總裁 Janet Napolitano 將加州大學默塞德分校專案稱為“我們其他校園的典範”，因為“該系統旨在最有效地利用現有財務資源”。使用 P3 “將使我們能夠比傳統的一棟一棟建築的開發方式更快、更經濟地增加 120 萬平方英尺的教室、研究實驗室、學生宿舍和娛樂設施”。

加州大學默塞德分校規劃與預算副校長 Daniel Feitelberg 對大學系統第一個大型 P3 專案採購中遇到的一些挑戰和經驗教訓進行了介紹。他分享了加州大學默塞德分校決定透過 P3 開發該專案的理由；P3 如何幫助大學實現該專案的目標；他在獲得使用此採購方式的授權時是否遇到任何困難；大學為何從三個入圍的開發商中選擇了 Plenary Properties Merced 作為專案開發商；大學是否遇到來自大學系統內部或外部的任何反對該專案的意見，如果有，學校是如何解決這些問題的；周邊社群將如何為該專案做出貢獻；專案範圍如何從最初的計劃演變而來；開發商是否提出了將納入最終計劃的修改意見；他是否會考慮透過 P3 進行大學正在考慮的計劃或設想中的未來階段或其他專案；以及他向其他可能正在考慮使用這種採購方式的學校的對應人員提供什麼建議。

政策問題

州政府資金減少：加州大學默塞德分校是美國高等教育領域最大的公共-私人合作專案之一，被稱為在經濟困難時期擴充套件公立研究型大學的典範。 但是，P3 協議的很大一部分依賴於政府資金才能成功。根據加州大學理事會批准的協議，州政府將支付約三分之二的成本，其中 6 億美元來自債券，1.57 億美元來自加州大學默塞德分校的資金。 私人財團將支付剩餘的三分之一，即 3.86 億美元，並在 35 年內以 5100 萬美元的付款收回投資。在這種交易中，州政府可以選擇撤回部分對大學的未來資金，從而給加州大學默塞德分校維持該專案的運營造成壓力。作為交易的一部分，加州大學默塞德分校負責：

• 清潔和保養
• 園林綠化
• 安保
• 停車服務
• 收發
• IT/視聽支援
• 實驗室裝修和安全

如果資金短缺並被撤回，大學將難以僱用大約 400 人（比現在增加 50%），來完成這些工作，並將難以維護校園。 大學依賴於學生人數和學費的增加，但即使學生人數持續增長，大學仍然嚴重依賴州政府的額外收入。

合同結構

加州大學默塞德分校專案被結構化為“可用性支付特許經營權”，這是一種 P3，由單個私人開發商負責在 38 年的合同期限內設計、建造、運營、維護和部分融資所有新設施。 Plenary Properties Merced 將在該期間內分期付款，加州大學默塞德分校將在合同結束時恢復對維護的責任。加州大學默塞德分校將始終擁有這些建築。

DBFOM 合同的一些優勢在於，它允許在合同的不同階段為設施的長期維護和運營進行競爭。此外，大學將進行里程碑付款和可用性付款。這對於大學來說負擔較輕，因為里程碑付款將用於資助設施成本的 50% 至 75%。 在可用性支付 DBFOM 合同下，開發商有責任按時設計設施並維護建築系統，以獲得任何可用性付款。如果沒有，大學可以從付款中扣除已確定的金額。 最後，還有一個退出條款，大學可以隨時取消合同。

儘管有諸多好處，這種特許經營權仍然存在一些風險。與設計-建造方法相比，DBFOM 模式的財務結構會導致大學的資本成本更高。為了讓開發商對建築物的生命週期效能負責，合同期限需要至少覆蓋一個資本維護週期。因此，大學將與開發商簽訂長達 39 年的合同。DBFOM 模式的財務結構也會導致資本成本更高，估計差異為 0.75% 至 1.25%。 為了抵消這些更高的成本，生命週期成本的其他組成部分（設計、建造、運營和維護）需要至少便宜 5%——這被稱為“反轉限制”。

預算穩定也受大學現在承擔的維護和運營成本的影響。

聖華金河谷政治領導層的變化加州聖華金河谷的政客們推動加州大學默塞德分校的建設，該校於 2002 年破土動工。然而，在 2008 年經濟衰退之後，該校面臨著不斷上升的建設成本和不斷下降的州政府資金投入。 這最終導致該校未能完全擴充套件到 2020 年容納 20,000 名學生的規模。 現在，隨著政客們繼續推動資金投入，理事會已經批准了擴充套件計劃，以容納希望獲得高等教育的低收入學生。加州大學默塞德分校的學生群體主要由有色人種學生組成，主要是西班牙裔。但是，如果當地政治發生變化，大學不再是該地區選民的優先事項，政治會發生變化，資金也會發生變化。 許多大學正在從實體校園轉向線上環境。政客們可能會將此視為一種文化轉變，需要發生這種轉變以節省州政府資金。

來自其他加州大學分校的壓力加州大學默塞德分校專案已獲批准的 13 億美元預算可能會導致其他分校感到被忽視，學生們可能會開始質疑加州大學默塞德分校專案將如何影響他們的服務、學費和助學金。理事會在批准加州大學默塞德分校專案後，投票決定停止向新入學的非加州居民學生提供基於需求的助學金，以幫助支付專案成本。 當理事會批准加州大學默塞德分校專案時，它只批准了擴充套件校園基礎設施的預算計劃，而沒有批准更多教職工的工資和薪金或其他學生支援資源的成本。這依賴於州政府的資金、學費或將資金從其他學校轉移到該專案。透過不增加對學生專案或學生資源的資金，加州大學默塞德分校有可能會招致學生們的反對。此外，透過更加重視潛在的入學人數，加州大學默塞德分校可能將所有雞蛋都放在了一個籃子裡。

討論問題

• 加州大學預算估算中包含的假設（例如，關於州政府一般資金和學費的年度增長）的準確性將在多大程度上影響該 P3 預計的盈利能力？
• 加州大學默塞德分校的招生增長計劃是否現實？
• 設計-建造-融資-運營合同的優缺點是什麼？
• 專案業主和開發商如何利用創新來提高該專案的質量？
• 使用該 P3 可能會如何影響 39 年合同期間的學生學費和費用？
• 州立大學可能需要哪些屬性才能鼓勵他們使用類似於加州大學默塞德分校使用的 P3？