鐵路重塑 - 海外鐵路車站改造考察

執行摘要

鑑於一項重大的車站改造計劃，華盛頓特區聯合車站運營管理非營利組織聯合車站改造公司 (USRC) 利用喬治梅森大學交通政策、運營和物流 (TPOL) 研究生專案的團隊，對國際鐵路車站改造專案的例項進行評估。評估的目的是發現關於有效規劃、融資和建設的經驗教訓，這些經驗教訓可以應用於聯合車站的改造。該研究重點關注四個包含多式聯運重點、公私合作 (P3) 利用以及更廣泛的文化或經濟因素的鐵路車站改造專案，這些因素促成了專案政治和財務支援的獲得。這四個專案分別是西班牙阿託查火車站、波蘭波茲南格洛夫尼火車站、英國聖潘克拉斯國際車站和澳大利亞南十字星火車站。

阿託查改造專案是西班牙以及整個歐盟 (EU) 大幅擴充套件高鐵 (HSR) 服務接入度和連通性的國家計劃的一部分。該專案建立了一個專門的高鐵樞紐，擁有四條主要鐵路幹線。新航站樓的建設成本為 2.658 億美元。

波茲南格洛夫尼改造專案旨在建立一個現代化的多式聯運交通樞紐，該樞紐將利用未開發土地，振興周邊社群，並改善 2012 年重大體育賽事期間的交通接入度。在建設過程中以及作為長期可持續性措施的一部分，P3 的廣泛利用是該專案的重要方面。該專案的總成本為 1.86 億美元。

聖潘克拉斯改造專案是一個關鍵的容量接入和經濟改造專案。聖潘克拉斯是倫敦至歐洲之星經英吉利海峽隧道的高鐵連線線。改造專案是更大規模經濟發展專案的一個戰略組成部分，該專案大量採用了 P3。整個專案的改造成本略高於 12 億美元。

南十字星改造專案旨在改善 2006 年英聯邦運動會之前的鐵路接入度，併為重大的 P3 經濟發展和管理奠定基礎。該鐵路車站改造專案受到了一系列流程、政治和財務結果的影響，這些結果體現了 P3 參與的益處和風險。僅對承包商的財務結算就佔車站專案初始預計成本的近 60%，而設計缺陷導致可達性受到限制以及尾氣排放的保留，但該專案帶來的經濟效益顯而易見。

鐵路車站改造專案嚴重依賴政府資金。與航空、公路和航運不同，客運鐵路難以負擔運營和基礎設施成本。雖然歐洲客運鐵路表現更好，但新的高鐵線路正在努力吸引無補貼的乘客，而且在廉價航空公司的低票價壓力下舉步維艱。^[1] 部分鐵路車站改造專案利用了 P3，力求加快建設時間，同時最大限度地提高私營部門的效率和收入來源。

每個案例研究分析都包含所有權描述，並確定了計劃或已實現的融資結構。從優點和缺點的角度探討了 P3 的作用。還記錄了每個專案的感知經濟、社群和文化效益以及可持續性特徵。還探討了外部經濟和文化活動在為專案建立有利的政治框架方面的作用。

研究結果喜憂參半：考慮到專案投資回報率 (ROI) 最低，必須透過放大基於文化 (波茲南格洛夫尼、南十字星) 或更廣泛的經濟 (聖潘克拉斯、阿託查) 戰略的專案價值來獲得確保政府投資所需的政治支援。

引言

聯合車站是一個高度利用的多式聯運鐵路樞紐，每天有超過 10 萬名遊客。該車站為美鐵客運鐵路、通勤鐵路（弗吉尼亞州鐵路快線、馬里蘭地區區域通勤）、地鐵以及包車和城市公交車提供服務。除了作為區域交通樞紐的作用外，聯合車站靠近美國國會大廈綜合大樓，因此遊客也經常光顧。據美國交通部統計，該車站每年接待遊客超過 3000 萬人次，許多人只是為了利用那裡的餐館。目前，該車站正在進行維修、主要的內部翻新和其他重大改動，以改善火車、地鐵和公交車的接入度。

USRC 委託實習團隊評估國際鐵路車站改造專案的例項，重點關注如何為多式聯運、以交通為導向的車站提供資金和建設，該車站包括重軌和輕軌。其他引數包括，團隊應審查至少四個車站專案，並且這些專案應在過去十年內完成。專案的關鍵方面包括：描述財務結構和所有權、經濟和社群效益以及納入設計中的可持續性措施。審查的四個車站都包含重軌或輕軌部分，並且在過去 10 年內正在進行中或已完成。這些專案納入了 P3，P3 被認為對更廣泛的經濟或文化發展戰略至關重要，並且納入了與聯合車站類似的多式聯運和可持續性特徵。

方法

本文中提供的資訊摘自相關文獻、分析以及來自四個國際多式聯運火車站的當前規劃、設計和施工工作。在對 20 多個車站進行初步篩選後，研究團隊將範圍縮小到最符合專案標準的七個車站（西班牙馬德里阿託查火車站、荷蘭鹿特丹中央車站、波蘭波茲南波茲南格洛夫尼火車站、澳大利亞墨爾本南十字星火車站、英國倫敦聖潘克拉斯火車站、加拿大多倫多聯合車站和瑞士蘇黎世哈德布魯克車站）。

在與 USRC 會面後，團隊獲得了批准，可以繼續對七個車站進行研究。在第二階段審查中，由於缺乏資料，又排除了三個車站，最終選定的四個車站是阿託查火車站、波茲南格洛夫尼火車站、南十字星火車站和聖潘克拉斯火車站。雖然報告的重點是四個案例研究，但對關鍵概念和實踐的概述包括對考察過的許多專案的示例。

案例研究：西班牙馬德里阿託查火車站

背景

阿託查火車站位於馬德里，為來自南部的通勤、城際和區域列車提供服務（西班牙高速鐵路或 AVE 高速鐵路）。 該火車站最初建於 1851 年，但在火災中幾乎被毀。該車站 30 年後重新開放。在 1980 年代中期和 1990 年代初期的多次改造努力中，該車站已經進行了多次翻新，包括零售、餐飲和植物園。

2004 年 3 月 11 日，阿託查遭到恐怖襲擊。現在車站裡矗立著一座紀念碑，以紀念 2004 年爆炸事件的受害者。

該車站的重建重點是採用類似機場的到達和出發流程。 新建築旨在完全隔離到達和出發區域。該車站以 80% 的容量執行，每年為 1600 萬乘客提供服務。 該車站共有 13 個站臺和 24 條軌道。它是馬德里最大的火車站，被認為是高速鐵路系統的樞紐——這歸因於其位於該國中心的地理位置。

專案目標

正在進行和預計的阿託查火車站和高速鐵路擴建包括以下成果

1. 馬德里-巴達霍斯線通往裡斯本
   
2. 馬德里-阿利坎特-穆爾西亞和巴利亞多利德-布林戈斯-維多利亞高速線
   
3. 擴建馬德里的阿託查車站，以及一條連線馬德里阿託查和查馬丁車站的新的高速鐵路隧道
   
4. 在託雷洪德貝拉斯科和馬德里之間的高速鐵路段上修建第三條和第四條軌道
   
5. 巴利亞多利德-加利西亞高速線

這些開發專案的 主要目標是增加鐵路容量，並將南部高速鐵路網路連線到馬德里。 此外，阿託查新候車樓的建設將使車站能夠處理來自全國鐵路擴建專案帶來的更多乘客流量。

結構

阿託查擴建專案是世界上最大的多式聯運鐵路專案之一。該專案包括對火車站的改造，以及新建高速鐵路軌道（包括擴建和新建）。西班牙的高速鐵路線路預計將到達所有主要城市，其規模將是原始鐵路網路的 10 倍。 該國的鐵路擴建專案還使 90% 的國民距離火車站不到 30 英里（50 公里）。

圖 1：西班牙高速鐵路擴建專案

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所有權

阿託查車站和鐵路線路由西班牙政府擁有。部長理事會於 2005 年批准了一項執行計劃，將西班牙高速鐵路網路的建設確定為其透過基礎設施和運輸戰略規劃 (PEIT) 以及公共工程和運輸部確定的首要任務。 這些舉措為西班牙未來在高速鐵路方面的大量投資奠定了基礎。現有的維護、建設和運營由西班牙鐵路基礎設施管理機構西班牙鐵路基礎設施管理局 (ADIF) 監督。 Renfe 是一家由 ADIF 監管的公司，負責運營西班牙的客運和貨運鐵路網路。

財務

2009 年，西班牙公共工程和運輸部透過歐洲投資銀行 (EIB) 為馬德里阿託查火車站（也稱為“馬德里阿託查門”）的擴建獲得了資金。 阿託查專案第一階段的時間跨度為 2010 年至 2015 年，最終專案完工日期為 2025 年。

西班牙公共工程和運輸部已為火車站和高速鐵路擴建專案獲得了現有資金，並將這些資金納入歐洲投資銀行 (EIB) 對西班牙高速鐵路網路發展和擴建的 50 億歐元投資承諾的一部分。歐洲投資銀行 (EIB) 於 2012 年發放了阿託查-查馬丁高速鐵路專案資金。作為專案成果的一部分，阿託查新的火車站預計將花費 2.51 億歐元（2.658 億美元）。 整個鐵路擴建專案的第一階段估計為 6.244 億歐元（6.61 億美元）。

該專案的總鐵路和候車樓擴建計劃於 2025 年完工。歐洲投資銀行 (EIB) 已為整個專案撥款 50 億歐元（52.9 億美元）。人們對發展速度較慢的火車站提出了擔憂。瓜達拉哈拉、坎普德塔拉戈納等站點——需要數百萬美元的建設資金——可能缺乏必要的客流量來收回成本。 即使降低了乘客票價，預計該國某些地區的開發速度放緩也可能讓人質疑鐵路擴建專案的範圍。

優勢

阿託查車站的設計和擴建與西班牙高速鐵路網路的開發密切相關。阿託查擴建背後的驅動力是該車站預計將看到收入增加的原因之一。在一些國家，高速鐵路已經是主要的鐵路交通方式，而在其他國家，人們對高速鐵路的期望很高。西班牙正在依靠這種新的鐵路旅行形式來增加其鐵路系統的使用率和受歡迎程度。 該國計劃推廣其鐵路系統，宣傳更快更便捷的旅行和新技術，以吸引潛在客戶。

西班牙的計劃是透過其 AVE 高速鐵路的擴建將整個國家連線起來。目前已有 6-8 條線路投入運營，另有 8-11 條線路處於建設或規劃階段。隨著西班牙高速鐵路的增多，人們也認為火車站及其周圍的企業將看到收入增加。

在更大的範圍內，由於高速鐵路，那些不常被訪問的城市和城鎮可能更容易到達，因此這些較小的社群可能會從遊客增多中受益。新的 AVE 鐵路將為西班牙和歐洲的一些地區提供交通服務，這些地區在某些情況下使用其他交通方式（空中旅行、傳統鐵路旅行）過於遙遠或價格過高。Renfe 尚未確定所有社群是否都接受在他們的城鎮建設新的火車站。

阿託查車站設有一個佔地 4000 平方米（43000 平方英尺）的植物園。 雖然這個特殊的功能並沒有為車站產生可再生能源或促進綠色未來，但它是車站的獨特功能，也是一個旅遊景點。也許在車站內部實施旅遊景點，無論是否以可持續性為核心，都可以為車站及其周圍的企業創造收入。

案例研究：聖潘克拉斯國際火車站，倫敦，英格蘭

背景

倫敦聖潘克拉斯火車站最初建於 1868 年，但到 21 世紀初已年久失修。在 2001 年至 2007 年期間，作為新建成的英吉利海峽隧道鐵路連線線（CTRL，後更名為高速 1 號線或 HS1）的一部分，該車站進行了重新開發和擴建，該連線線連線巴黎、布魯塞爾和倫敦。車站的擴建使得可以容納 400 米（1312 英尺）長的歐洲之星列車，以及日益增長的乘客數量。^[22] 在重新開發之前，該車站的早高峰乘客流量為 55,000 人次；隨著 HS1 連線英吉利海峽隧道以及預計的客流量增長，到 2011 年，早高峰客流量預計將增加到 92,000 人次，日客流量將達到 300,000 人次。^[23]

巴黎和倫敦之間的 HS1 建設帶來了多項工程挑戰，包括新建高速鐵路，使英吉利海峽一側的鐵路速度提高到 186 英里/小時（300 公里/小時）。聖潘克拉斯被選為倫敦的國際終點站，部分原因是它靠近倫敦地鐵的主要車站國王十字車站。^[24] 車站的重新開發既是為了更好地協調各種交通方式，也是為了修復聖潘克拉斯的原始維多利亞式建築。

專案目標

政府的國家規劃政策框架（NPPF）最終版本於 2012 年釋出。NPPF 概述了政府對規劃體系的期望和要求，旨在為地方官員提供高級別的規劃指導。這種方法允許規劃體系針對個別社群的需求和優先事項進行調整。NPPF 將可持續發展的實現定義為三個角色：規劃繁榮（經濟角色）、規劃人民（社會角色）和規劃場所（環境角色）。

NPPF 認識到，交通政策在更廣泛的可持續性和健康目標中發揮著重要作用，並且對發展具有直接影響。它力求確保交通體系平衡地偏向可持續交通方式，讓民眾真正能夠選擇出行方式。

與 NPPF 的目標一致，國王十字車站的願景是為倫敦帶來可持續發展，為人民創造一個持久的地方，一個具有長期未來的社群，支援不斷變化的社會和經濟行為模式。政府堅定地致力於東倫敦的城市重建，因此推動將聖潘克拉斯作為 HS1 的終點站。^[25]

聖潘克拉斯車站是通往倫敦的門戶，服務於 2012 年的倫敦奧運會和殘奧會。隨著基礎設施可以追溯到 19 世紀 60 年代，未來的維護便利性和永續性仍然是重中之重。規劃者特別強調要防止或管理水滲入，這是某些老車站的普遍問題。該設計還力求最大限度地利用自然光。^[26]

結構

重新開發後的聖潘克拉斯車站旨在處理大量國際旅客，並且也是其特許經營權持有者的盈利中心，在某些方面類似於國際機場。^[27]

相鄰的國王十字聖潘克拉斯地鐵站提供本地、區域、國家和國際交通方式，共計 10 種。^[28]

2007 年 11 月，經過長時間的翻新，聖潘克拉斯迎來了歐洲之星列車的到來，正式成為“國際”車站。平臺不得不延長以容納現代列車，這些列車以前到達約兩英里外的滑鐵盧車站。為連線歐洲大陸的歐洲之星服務（經 HS1 和英吉利海峽隧道）建造了一個終點區域，以及為連線英格蘭北部和東南部的國內列車設立的站臺。高速歐洲之星列車從聖潘克拉斯車站連線倫敦、巴黎、布魯塞爾以及其他一些較小的目的地。修復後的車站擁有 15 個站臺、一個購物中心和一個汽車站。在聖潘克拉斯，9,000 平方米（97,000 平方英尺）的零售空間直接與客流相連。^[29]

所有權

與被稱為國王十字中心相鄰的區域一樣，聖潘克拉斯歸倫敦和歐洲大陸鐵路公司所有，是 19 個由英國鐵路網管理的車站之一。英國鐵路網之前被歸類為私營公司，在 2014 年被重新歸類為中央政府機構。

英國鐵路網的主要客戶是獨立的，且大多為私營部門的火車運營公司，負責乘客運輸，以及貨運運營公司。英國鐵路網不運營客運或貨運服務。因此，英國鐵路網和火車運營公司共同承擔著提供火車服務的責任。

本質上，HS1 將聖潘克拉斯租賃給英國鐵路網，而英國鐵路網將車站的日常運營外包給歐洲之星。英國鐵路網的其他車站由贏得運營服務該車站的線路的特許經營權的公司管理。</ref>}}Riot，“關於主要火車站規劃的歐洲視角”。

財務

倫敦和歐洲大陸鐵路公司投入了 8.5 億英鎊（合 12.6 億美元）的資金，高於最初估計的 3.1 億英鎊（合 4.6 億美元），重新將聖潘克拉斯打造成為一個主要的交通樞紐，並使其成為歐洲之星在倫敦的新的終點站。^[30] 2006 年 2 月，交通大臣宣佈為車站的完工提供 5,000 萬英鎊（合 7,300 萬美元）的資金，以及另外 1,000 萬至 1,500 萬英鎊（合 1,500 萬至 2,200 萬美元）用於安裝相關的訊號和其他線路旁工程。

優勢

車站的北部售票大廳現已方便乘客在不同交通方式之間輕鬆換乘。該車站的位置非常適合為國王十字車站北部的新的混合用途開發專案提供服務。^[31] 一條人行天橋現已從國內候車室的東入口穿過潘克拉斯路，通往國王十字聖潘克拉斯地鐵站的新北部售票大廳（於 2009 年 11 月開通）和國王十字火車站的新候車室（於 2012 年 3 月開通）。國王十字車站是東海岸幹線的南端終點站，是英國主要的鐵路幹線之一，提供高速城際服務。它也是大北線的倫敦終點站，提供該地區的通勤服務。

兩個車站之間和後面的土地正在被重新開發，包括近 2,000 套新住宅、530 萬平方英尺的辦公空間以及作為國王十字中心的新道路。聖潘克拉斯倫敦文藝復興酒店於 2011 年開業，酒店位於以前的中部大酒店，該酒店於 1873 年至 1935 年間運營。^[32]

沿著 HS1 的重新開發帶來的益處可能會在四個中間車站（聖潘克拉斯、斯特拉特福德、埃布斯弗利特和阿什福德）附近創造多達 100,000 套和 50,000 套新住宅。^[33]

聖潘克拉斯重新開發專案及其周圍的國王十字區域的建築物設計壽命為 120 年。可持續建築技術最大限度地利用了中間階段的永久工程，減少了臨時工程，從而節省了鋼鐵。粉煤灰是發電站的廢物，在建築中被用作水泥的替代品。

公共區域環境需要對二氧化碳水平進行謹慎控制，提供的風機功率比建築規範規定的最低功率更有效。照明也經過了高效設計，能夠在營業時間之外降低照明水平，並在後勤區域使用運動探測器，以減少能源消耗和燈具執行時間。^[34]

案例研究：波茲南中央火車站（波茲南市中心），波蘭波茲南

背景

波茲南格羅夫尼火車站位於波蘭波茲南，是該國第五大城市，擁有近 550,000 名居民，距離波蘭首都華沙以西約 200 英里。波茲南格羅夫尼是波蘭國內旅行和西歐和東歐國際目的地的中轉站。該車站於 1879 年開始運營，被認為是該市的地標。 縱觀其歷史，波茲南格羅夫尼經歷了各個重建階段。在第二次世界大戰期間，該車站遭受了重大破壞並以古典風格修復。在 1960 年代和 1970 年代的重建期間，該車站進行了更多升級，使其獲得了現代主義特徵。

2007 年 11 月，波蘭國家鐵路公司 - Polskiei Koleje Panstwowe S.A. (PKPSA) 宣佈將在波茲南進行一個可能的 P3 專案，該專案將包括一個火車站以及零售開發，並將在 2012 年歐洲足球錦標賽（歐洲盃 2012）之前完成。

專案目標

選擇波蘭和烏克蘭作為歐洲盃 2012 比賽的舉辦地，為將波茲南格羅夫尼重建成一個真正的多式聯運設施提供了動力。2007 年 4 月，波蘭和烏克蘭被選為歐洲盃 2012 的舉辦地，這是一項每四年舉辦一次的足球錦標賽，旨在確定歐洲大陸的冠軍。為了為這些賽事做準備，兩國政府開始計劃在舉辦比賽的城市進行大規模的基礎設施專案和投資。波茲南被選為舉辦城市，還有波蘭的格但斯克、華沙和弗羅茨瓦夫。 火車站的重建不僅會改善歐洲盃 2012 比賽的交通便利性，還會利用未開發的土地進行公私合作安排，並激勵社群復興。

結構

波茲南格羅夫尼的重建將該設施改造成了一個多式聯運交通樞紐。該專案有 6000 多名人員參與，重建工作在兩個階段內完成，時間相對較短。第一階段在 10 個月的建設後完成。2012 年 5 月 29 日，波蘭總統布羅尼斯瓦夫·科莫羅夫斯基為新落成的波茲南格羅夫尼火車站揭幕，新車站大樓位於鐵路軌道之上，並配有零售空間。 除了華沙的主要火車站華沙中央車站之外，波茲南格羅夫尼是唯一一個建在站臺之上的波蘭火車站。 該車站服務於 PKP 城際鐵路系統，該系統每天在國內和國際運營列車。波茲南快速電車是該市唯一一條高架輕軌線路，將火車站與波茲南北部郊區連線起來，行程時間為 10-20 分鐘。

第二階段將整合新的車站大樓和一個零售購物中心，以完成波茲南市中心專案。波茲南市中心的盛大開幕儀式於 2013 年 10 月 25 日舉行。重建工作為該市帶來了許多經濟、環境和社會效益。改善的交通基礎設施為新的商業和住房機會提供了催化劑。

在專案落成六個月後，該建築物出現了結構性問題。波茲南市中心二樓的一大塊懸掛天花板（330 平方米，3550 平方英尺）坍塌。由於事故的嚴重性，該建築物關閉了兩個星期。 TriGranit 由於產生的負面宣傳量而受到嚴厲批評。據奇赫拉說，“沮喪的購物者在網際網路和當地媒體上發洩他們的憤怒”。市中心零售業主和當地居民也對這個問題持懷疑態度，因為這座建築在天花板坍塌前一個月就被賣給了另一位業主。

所有權

負責執行該專案的火車站重建團隊將根據以下三個標準進行選擇：

1. 完成此類專案的經驗
   
2. 擬議的商業模式的可信度
   
3. 預計的潛在回報

2009 年 10 月，一個獨立的 PKP 選擇委員會成立，該委員會於 2009 年 10 月授予總部位於布達佩斯的房地產開發商 TriGranit 談判獨家權，該公司專門從事大型零售和辦公開發。2010 年 6 月，簽署了合資協議。波茲南格羅夫尼火車站的所有權由兩個主要參與者組成，即波蘭國家鐵路公司和 TriGranit 開發公司。(PKPSA) 擁有 257 英畝的土地（104 公頃）。這塊土地的很大一部分未被使用，也被認為是寶貴的城市空間。PKPSA 是波蘭主要的鐵路運營商，負責管理所有其他 PKP 集團公司，並管理 14558 英里的鐵路軌道。由於效率低下、缺乏戰略管理以及社會主義時期遺留下來的問題，他們揹負著約 11 億歐元（11.8 億美元）的債務。2010 年的僱員人數為 90,000 人，而 2001 年為 152,000 人。

TriGranit 參與了該專案簽署的所有三項協議（投資協議、火車站開發協議和專案管理協議）。職責包括確保股權和債務融資、租賃和出售專案、承擔全部成本超支風險、透過合資企業以總價（受罰款約束）為火車融資和建造，以及專案的總體專案管理。

PKPSA 的職責包括在 TriGranit 滿足關鍵條件後將土地貢獻給合資企業，並從其運營產生的收入中償還火車站的成本。

財務

預算包括土地成本（1500 萬歐元；1610 萬美元）、硬成本（1.09 億歐元；1.173 億美元）、軟成本（4000 萬歐元；4300 萬美元）和融資成本（900 萬歐元；970 萬美元），總計 1.73 億歐元（1.86 億美元）。資金來源應來自 PKP - 土地貢獻（1500 萬歐元；1610 萬美元）、TriGranit（4900 萬歐元；5270 萬美元）和債務融資（1.09 億歐元；1.173 億美元），總計 1.73 億歐元（1.86 億美元）。

債務融資最初遇到了一些問題，包括一家大型德國貸方在 2010 年 12 月退出。為了彌補意外損失，一個由五家銀行組成的財團與一個開發和投資貸款設施一起組建，並在 2011 年 12 月簽署了協議。該財團包括代理銀行 BZ WBK（桑坦德）、北歐銀行、瑞銀、BRE 銀行和奧地利國民銀行，總共為該專案提供了 1.09 億歐元（1.173 億美元）的融資。

所有關鍵決定都一致做出，包括融資協議、建築師協議、主要建設合同、專案退出和業務計劃的變更。其他決定需要公眾人物參與和參與，例如與火車站有關的決定需要交通部長批准。由於該專案的規模和複雜性，PKP 的幫助對於專案的成功至關重要。

優勢

火車站的重建吸引了大量企業進入該地區。波茲南市中心包含 58,000 平方米（624,000 平方英尺）的可出租空間，以及 230 家商店和 35 家酒吧、餐廳和咖啡館。據估計，總共為當地經濟創造了 2,500 個工作崗位。 作為重建過程的一部分，新的住宅區也在建設中，這為城市帶來了更多收入，同時也改善了住房存量。

從社群的角度來看，火車站的使用者正在從幾個新功能中受益。波茲南市中心包含一個新的車站大樓，以及一個擁有 19 個巴士車位的新的巴士站。車站大樓還包含新的售票和候車區，為到達或離開車站的個人提供歸屬感、安全感和保障感。此外，還為私人通勤者建造了一個擁有 1,500 個車位的停車場。

該專案的一個關鍵方面是整合了幾個可持續發展元件。重建考慮到為行人和騎腳踏車者提供更好的通行條件。一個新的道路設計結構，擁有 3 公里（1.85 英里）的腳踏車道，在現場建造，以及一個安全的腳踏車停車區。此外，還建造了新的雨水基礎設施，以抵消一些水和排放徑流。

案例研究：澳大利亞墨爾本南十字星火車站

背景

現在的南十字星火車站最初建於 1859 年，名為“蝙蝠俠山”車站。該車站最初是為了在維多利亞淘金熱初期服務墨爾本而建造的，在 1800 年代後期，這段持續了 20 年的時期將澳大利亞東南海岸的小定居點變成了世界上最大、最富有的城市之一。更名為“斯賓塞街車站”，簡陋的戶外站臺成為通往該市的幾條早期鐵路的終點站。在 19 世紀 80 年代，墨爾本成為新的全國計劃的焦點，旨在透過鐵路連線澳大利亞殖民地。斯賓塞街車站將成為這個全國鐵路網路的起點，也是墨爾本地區多式聯運交通系統的中心，一直持續到世紀之交。

斯賓塞街車站隨著周圍的城市而發展，到 1990 年代，該城市發展成為一個擁有 300 萬人口的城市中心。 該車站於 1960 年至 1962 年間進行了重大重建，以整合一條新的標準軌距直達悉尼的連線線。隨著這條直達連線線的建成，隨之而來的是幾項改進，包括新的軌道、登機平臺和車站大樓。車站的新設施是為了適應未來的城市環線而設計的，這是該市的第一條地鐵鐵路，最初計劃於 1929 年，但直到 1985 年才全面建成。 城市環線的建成緩解了斯賓塞街車站擁擠的交通壓力，建造了三個新的地下車站，並將許多進城的郊區列車繞過中央商務區，類似於芝加哥的高架環線系統。然而，斯賓塞街車站仍然是悉尼、阿德萊德和堪培拉的城際列車的主要終點站，以及區域列車和一些通勤鐵路線路。因此，到 1990 年代後期，滿足南十字星車站未來增長的需求仍然是一個爭論的話題。

專案目標

墨爾本的城市復興是維多利亞州州長傑夫·肯尼特的重點，他宣傳了該市幾項備受關注的資本改進專案，為 1997 年申辦 2006 年英聯邦運動會做準備。英聯邦運動會是一項大型國際體育賽事，有 71 個國家參加，爭奪傳統英國運動專案的獎牌，如籃球、羽毛球和草地滾球。類似於奧運會的形式，英聯邦運動會每四年在不同的主辦城市舉辦一次。主辦城市負責在 10-12 天的時間裡為多達 4,000 名參賽運動員和 100,000 名國際遊客建造住宿和基礎設施。

與申辦有關的最大專案之一是斥資 20 億美元（15.2 億美元）重建斯賓塞街車站後面的破敗的碼頭區濱水區。碼頭區重建計劃被稱為“墨爾本的千禧年標誌”，由於其開發商的重點和缺乏社群參與而變得有爭議。 雖然該計劃要求建立一個完全重新設計的城市濱水區，建造幾座高層辦公和住宅樓，並建立一個可步行的行人環境，但到本世紀末實現的唯一重大專案是維多利亞體育場（現在以其贊助商名稱阿提哈德體育場而聞名）。體育場位於斯賓塞街車站的正後方，隨後成為英聯邦運動會申辦的焦點，在另外兩個申辦城市在 1998 年退出後，墨爾本獲得了申辦權。由於預計將有大量遊客參加運動會，已經人滿為患的斯賓塞街車站受到了重建的新的緊迫關注。

除了創造新的容量來應對觀看英聯邦運動會的觀眾潮之外，重建專案還被宣傳為“墨爾本公共交通系統的核心樞紐”的改造。該專案在本世紀初的雄心壯志在媒體報道中顯而易見，官員們聲稱，新的車站將“改變旅行者的可達性，提供通往新興碼頭區的連線，並振興墨爾本的西區”。

雖然碼頭區在二戰期間一直是密集的工業和航運活動場所，但 1970 年代在城市以南的主要航運通道附近開發了新的港口，在中央商務區的西邊留下了空曠和破敗的濱水區。早在 1980 年代，作為申辦 1996 年夏季奧運會的一部分，就有重建碼頭區的計劃。 儘管奧運會那年被授予了亞特蘭大而不是墨爾本，但碼頭區計劃引起了人們對改造車站的興趣和支援，將其從城市的鐵路線路分隔線轉變為現代樞紐，成為墨爾本中央商務區和新的城市濱水區、混合用途開發區的連線點。

結構

南十字星車站現在擁有 22 條標準軌道和 16 個站臺。它是通往墨爾本的所有澳大利亞國家鐵路的終點站。它也是城市環線地鐵的一個車站，以及幾條區域和通勤鐵路的主要車站。還有巴士、計程車和有軌電車連線。該車站每天有 1,000 列火車透過，每年平均有 3,500 萬名乘客。雖然車站的重建沒有達到專案官員的所有希望和承諾，但該專案可以說是達到了其更大的目標，成為了最終推動對墨爾本破敗的碼頭區進行投資和開發的推動力。隨著交通連線的改善、行人流量的增加以及 P3 專案帶來的商業和零售投資，在過去的十年中，南十字星車站周圍的城市發展已經開始。

所有權

南十字星 P3 協議包括一個合資結構，該結構建立了一個由主要外國和國內公司組成的私人財團，貢獻了某些專業領域。該財團被稱為 Civic Nexus，包括 Leighton Contractors（澳大利亞，工程/建築）、ABN Amro（荷蘭，金融）、Nicholas Grimshaw and Partners（英國，建築）和 Honeywell（美國，系統/工程）。

Civic Nexus 設計、融資和建造了車站，現在負責在 30 年的完整租賃期限內進行運營和維護。在租賃期結束時，合同可以重新談判和續簽。如果任何一方選擇不續簽合同，車站將以工作狀態返還給維多利亞州政府。

斯賓塞街車站改造為“南十字星車站”被設計為 P3 融資結構，旨在以更有效和成本效益更高的方式完成改造，因為在 2006 年英聯邦運動會之前完成專案的截止日期帶來了時間和資金限制。

建築師尼古拉斯·格林肖（他的設計公司後來成為於2002年獲得P3合同的Civic Nexus財團的一部分）提出了一項標誌性的波浪形屋頂結構，覆蓋了開放式平臺。新的擴建車站將為前來觀看比賽的遊客提供通往墨爾本市的大門，同時在未來幾年內成為該市主要的公共交通樞紐。與用於交付重大基礎設施專案的傳統設計-建造合同不同，這份P3協議採用了一種設計-建造-融資-運營-維護（DBFOM）合同，幾乎完全將權力交給了私營部門。

Southern Cross P3專案在可用性支付安排下運作。這意味著維多利亞州政府將每年支付3000萬澳元（合2280萬美元）給Civic Nexus，為期30年，只要Civic Nexus運營和維護車站的良好狀態。 只有當車站可用時才會支付款項，如果車站未達到某些效能指標，包括軌道狀況、車站清潔度和HVAC系統功能，則會實施罰款。由於P3協議旨在實現成本效率，因此完成了一項P3專案財務分析，將收到的私人投標與公共部門進行專案所有DBFOM職能的成本進行比較。

價值評估分析確定了私營部門基於成本效率和風險評估的投標與該資產對州政府（公共部門比較器）的淨現值（NPV）之間的差異。在本例中，維多利亞州政府公共部門比較器專案資料（包括州政府承擔的所有風險和負債）為2.28億澳元（合1.73億美元），高於Civic Nexus財團的投標，這使得一項有利的交易得以進行，州政府獲得了一個全新的車站，以（理論上）更低的總體成本，並以可控的年度支付金額。 建設總成本估計為7億澳元（合5.32億美元），將由財團的財務支持者提供。財團希望這筆前期成本能夠收回並透過收取年度可用性付款和利用車站的零售和商業機會而獲利。

財務

澳大利亞在1990年代的經濟政策遵循著政府與私營部門合作日益增多的趨勢，這種模式效仿了瑪格麗特·撒切爾在英國的私有化計劃。墨爾本通勤鐵路的私有化是1992年新當選的維多利亞州州長傑夫·肯尼特推出的眾多私有化舉措之一。作為維多利亞州基礎設施投資計劃的一部分，該計劃旨在透過私有化政府服務來解決該州的預算困境，肯尼特在他任期內七年間將價值330億澳元（合280.8億美元）的公共資產（包括港口、公用事業、醫院和監獄）轉讓給了私營部門。

然而，肯尼特在公共交通方面面臨著挑戰。公共交通公司（PTC）是負責運營通勤列車系統（以及墨爾本的街車系統和維多利亞“V/Line”區域列車）的區域公共當局，其運營處於鉅額虧損狀態，必須由州政府提供大量補貼。肯尼特一開始大幅削減PTC的支出，將所有車站工作人員、列車和電車上的乘務員以及運營成本削減了每年2.5億澳元（合1.9億美元）。

在資金減少後，肯尼特將PTC拆分為五個獨立的公司實體：兩個運營獨立的通勤鐵路，兩個運營分開的街車系統，還有一個運營該州的區域列車。 然後，政府開始透過P3的實驗性使用將這些系統轉移到私人運營。將維多利亞州公共交通系統拆分為不同的實體的想法是，鼓勵新的私營運營商之間的競爭，以推動投資和提高服務水平。

在本例中，每份租賃和運營鐵路/電車線的合同期限為10-15年，儘管主要基礎設施已經建成並存在，但P3協議要求特許經營者採購價值約11億澳元（合8.36億美元）的新型車輛和基礎設施升級。政府提供了預先鎖定為可用性付款的基本合同付款，以及超過準點率和可靠性最低服務標準的額外財務激勵措施。多式聯運票務系統的票價進入一個共同資金池，根據系統使用情況在運營商之間分配。 儘管抱有很高的期望，但在新合同生效三年多後，六家運營商中的三家陷入破產和財務危機，迫使政府回到談判桌前。最終制定了新的合同以解決危機，並以更高的政府成本繼續私營運營該系統。

優勢

來自Docklands地區的的人口統計資料突出了該地區快速發展的情況。2001年，只有787名居民住在斯賓塞街車站西側的孤立的Docklands地區。到2011年，這個新興區擁有7418名居民，在10年內增長了9倍。在同一十年中，該地區的家庭每週收入中位數從2001年的1000-1199澳元增長到2011年的1900澳元（合760-911至1444美元）。（2001年澳大利亞人口和住房普查報告了小型統計區的收入中位數資料範圍。）同樣，該地區使用公共交通通勤上班的僱員比例從7%上升到25%。人口增長主要集中在年輕家庭，25-34歲年齡組和0-4歲年齡組的人口增長最為顯著。

即使是那些贊成Southern Cross車站重建的人也承認，該專案超出了預算，並且落後於進度。然而，這項重大投資對墨爾本一個貧困地區經濟和社群發展的影響不容小覷。如今，Docklands地區交通規劃預計該地區將繼續增長，該規劃指出，“雖然Docklands地區在發展過程中遇到了一些挑戰，但早期為該區域提供交通基礎設施仍然是其他城市更新專案的典範。” Docklands地區今天仍在不斷發展，預計該地區將在2025年完全建成，擁有20,000名居民和總計175億澳元（合133億美元）的私人投資。

挑戰和經驗教訓

Atocha 和聖潘克拉斯專案是政府對這些專案的支援如何透過更廣泛的國家政府政策得到加強的絕佳例子。在這兩種情況下，火車站重建專案都融入到更廣泛的國家目標中，從而提高了專案的戰略和經濟價值。

Atocha 專案擴大了馬德里最大火車站的容量，該車站是政府實現大幅增加高速鐵路服務可及性的目標的關鍵樞紐。西班牙政府能夠透過將其與歐盟擴大其國內目標，將目標與歐盟增加歐盟高速鐵路服務互聯互通的目標聯絡起來。因此，歐盟實際上幫助資助了該專案。

Atocha 的願景並不像聯合車站的願景那樣宏大。為了適應西班牙的高速鐵路行業，需要對Atocha 進行重建。似乎很少關注重建周圍地區的商業。Atocha 是更大計劃中較小的一部分，因此不符合預期的可能性較小。聯合車站的重建似乎是由在聯合車站及其周圍土地上擁有權益的各方在當地設計和支援的。Atocha 的重建得益於西班牙政府的參與。因此，願景和期望變成了現實。

聖潘克拉斯車站重建專案被指定為HS1 的主要樞紐。車站周圍的重建專案被認為是國家和地方政府長期經濟計劃中的重要組成部分。

波茲南格沃尼和Southern Cross車站重建專案為將基礎設施專案與受歡迎的社會或文化活動聯絡起來提供了例子。公眾的歡迎為滿足活動參與者需求所需的必要的基礎設施改進創造了有利的政治環境。國家自豪感、承諾的經濟效益和政治收益的結合增強了合作和成功的可能性。

例如，當2007年宣佈波蘭和烏克蘭被選中舉辦2012年歐洲盃時，國家和地方層面立即開始努力準備城市設施，以接待大量外國遊客。波茲南格沃尼重建專案被認為是為該活動做準備的戰略改進。該活動的受歡迎程度為國家和地方政府提供了政治保護和激勵，以確保該專案按時完成。舉辦比賽帶來的受歡迎程度確保了政府中沒有人願意對導致火車站專案無法按時完成的延誤負責。

為了在2012年歐洲盃截止日期前完成車站建設，波茲南格沃尼面臨著許多挑戰。其中一些挑戰包括缺乏政府支援、瓶頸和官僚主義，但專案完成後也出現了一個關鍵的結構性問題。

Southern Cross 專案是另一個圍繞即將舉行的活動催化重大專案的例子。升級 Southern Cross 車站的規劃始於1990年代後期。一旦墨爾本獲得2006年英聯邦運動會的舉辦權，在運動會之前完成該專案就成為一個重要的關注點。運動會的受歡迎程度、最大化舉辦運動會的經濟價值的願望以及如果專案處理不當的政治後果，幫助集中了政府機構和私營部門合作伙伴的力量，以確保該專案按時完成。

南十字星車站是一個很好的例子，說明了當來自當地實體的支援減少時會發生什麼。州政府要求重建聯盟在整個專案期間保持車站的滿負荷運營能力，這意味著工程只能在晚上進行三個小時。事實證明，這比最初預期的更加艱鉅，因為施工人員難以將裝置移動到位，完成日常任務，並且沒有足夠的時間在早晨高峰之前清理軌道、清理工地和重新通電系統。⁷⁹ 由於工作危險且時間不理想，施工人員必須比正常情況下獲得更高的報酬，通常只是為了坐著等待。

儘管與P3和時間壓力相關的困難導致工程直到英聯邦運動會之後才完成，但這次活動本身成為了推動專案前進的重要催化劑。

即使車站於 2006 年建成，它也一直受到設計問題困擾。其屢獲殊榮的屋頂引起了工人和乘客的投訴，他們都認為車站的通風速度不夠快，無法防止火車尾氣在站臺上積聚。⁸⁰ 2011 年，州政府同意為在屋頂上安裝大型風扇提供資金，儘管許多人認為需要採取更多措施來解決這個問題。⁸¹

此外，新的車站佈局給每天使用車站的數千名乘客帶來了極大的不便，而且車站因與車站周圍的次要街道連線不佳以及行人連線點笨拙而受到城市設計界批評。⁸²

結論

在最好的情況下，火車站重建專案也很難有效地開發和管理。有效的專案將成功的重建與強大的政治、文化或經濟條件聯絡起來，這些條件會誇大專案的價值以實現其他目標。P3 為專案按時、按預算完成提供了額外的激勵措施。將火車站重建與商業發展目標交織在一起，使車站專案的成功成為私營部門發展的關鍵組成部分。這種目標的交織，成為政府和私營部門各實體監控和加速專案完成的催化劑。

火車站重建專案是一些最引人注目的基礎設施專案。它們主要由政府收入資助，涉及民選官員的各種政治風險和私營部門合作伙伴的財政風險。在開發階段建立公眾和政府對這類專案的支援，是確保專案能夠在設計、合同和施工階段持續獲得支援的關鍵。高知名度專案的政治風險被肯尼迪總統推廣的格言的逆反面放大，即“勝利有一百個父親，而失敗是孤兒”。 當涉及交通基礎設施專案時，公眾幾乎不記得或獎勵領導人成功的專案，但僅僅提到波士頓的“大挖”或連線英格蘭和法國的海峽隧道就足以讓民選官員四處奔走。當政府領導人最簡單的答案是反對一個專案時，成功的專案領導人會在整個開發、設計和施工階段管理政治風險。

雖然案例研究國家與美國之間存在國家政府結構和流程方面的差異，但每個專案都受益於戰略性經濟、文化或政治現實，這些現實增強了公眾和政府的支援。每個專案中寶貴的經驗教訓為如何定位專案以最大限度地提高政治和經濟支援並最大限度地減少漏洞提供了見解。在應用這些教訓時，重要的是要記住美國當前的國家政策制定趨勢帶來了獨特的挑戰。正如布魯金斯學會的帕特里克·薩博爾和羅伯特·普恩特斯所說：“政治功能障礙、具有挑戰性的財政環境、更復雜的專案以及不同部門對需求的巨大規模，迫使全國各地的領導人探索新的方法來為投資和運營提供資金，這些投資和運營將在未來十年內推動其經濟發展。”

嚴重依賴政府資金、多轄區許可流程和與私營部門參與者合作的大型基礎設施專案充滿了政治和結構性挑戰。僅僅擁有一個滿足公眾需求的專案是不夠的。在闡述專案的益處時，重要的是要展示該專案如何融入參與專案融資、監督和審批的每個政府機構的政治環境。火車站重建專案案例研究都得益於政治和經濟因素，這些因素將專案的價值放大了分析結果之外。找到這些戰略性優勢並最大限度地發揮它們的價值，可以催化立法和監管流程，並提高專案支援的可能性。良好的專案政治風險評估需要對參與該流程的每個政府實體的政治驅動因素和外部問題進行戰略性評估，評估專案如何融入政府行為者的目標和目的，以及制定明確、透明和負責任的專案法律框架和合理的專案時間表。

主要由政府撥款資助的大型基礎設施鐵路專案得益於對政治風險的戰略性管理。將火車站重建專案與政治現實相一致，可以提高支援的可能性。忽略這些現實會使原本值得的專案變得脆弱。四個案例研究專案都受益於戰略性的政治計算，這些計算將專案與流行的社會事件或戰略性的政治和經濟現實聯絡起來。這將專案的價值放大了可計算的經濟效益之外，並將專案置於更廣泛的政治和經濟背景中。

附錄 A - 參考文獻

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