摘要

資產迴圈為本課程中探討的案例研究提供部分預算。在交通方面，資產迴圈負責部分資助悉尼的多個鐵路和道路工程專案。資產迴圈是指政府出售或租賃政府擁有的資產，然後將這些收益作為新基礎設施專案的資本的過程。透過迴圈利用資產，政府減少了為未來基礎設施融資所需的新資本的水平。^[1] ^[2]

在澳大利亞，財政部長喬·霍基在2014/2015年預算中宣佈了資產迴圈計劃政策^[3]。資產迴圈計劃政策的目的是提供50億澳元的資金，用於激勵各州和地區政府出售或租賃資產，並將這些出售收益再投資於新的生產性基礎設施，特別是各州的交通基礎設施，否則這些基礎設施將無法獲得所需的資金。這50億澳元的資金用於向各州或地區政府支付激勵款，最高可達資產出售價格的15%^[4]。這也為養老金公司提供了投資優質基礎設施資產的機會。

資產迴圈計劃政策總體上被認為是成功的。一些州和地區參與了該計劃，這反過來又為啟動幾個交通專案提供了必要的資金，否則這些專案要麼不會進行，要麼會進行，但會使州和地區政府揹負鉅額債務。

參與者註釋列表

資產迴圈計劃下的交易

下表列出了在資產迴圈計劃下進行的出售和協議^[5]。

州/地區	出售資產的詳細資訊	資金收益的詳細資訊
新南威爾士州	TransGrid 100%“出售”，以99年租賃的形式出售給一個國際財團，價格為102.58億澳元^[6]	根據與聯邦政府的協議，這筆錢將主要用於^[7]（請注意，以下資料基於從Ausgrid、Endeavour Energy和其他政府資產持有中獲得的進一步出售收益的假設）悉尼地鐵（市區及西南線） - 113億澳元（+ 資產迴圈計劃基金17億澳元）悉尼鐵路未來 - 2018年時間表 - 6.55億澳元（+ 資產迴圈計劃基金9800萬澳元）帕拉馬塔輕軌 - 5.22億澳元（+ 資產迴圈計劃基金7830萬澳元）區域貨運走廊內維爾公路 - 5.25億澳元（+ 資產迴圈計劃基金7880萬澳元）米切爾公路 - 3740萬澳元（+ 資產迴圈計劃基金560萬澳元）新英格蘭公路 - 2.02億澳元（+ 資產迴圈計劃基金3030萬澳元）普林斯公路 - 3.5億澳元（+ 資產迴圈計劃基金5250萬澳元）瓶頸和快速通道計劃 - 3.75億澳元（+ 資產迴圈計劃基金5220萬澳元）智慧高速公路計劃 - 4億澳元（+ 資產迴圈計劃基金6000萬澳元）通往南部專案 - 2.61億澳元（+ 資產迴圈計劃基金3900萬澳元） 1.15億澳元用於西悉尼機場的籌備活動
澳大利亞首都地區	價值4億澳元的各種房產資產^[8]	全部4億澳元用於支援其首都輕軌專案（+ 資產迴圈計劃基金6000萬澳元）^[8] ^[9]
維多利亞州	墨爾本港“以50年租賃的形式出售給一個國際財團，價格為97億澳元^[10]	墨爾本港的出售是在聯邦政府資產迴圈計劃基金的資金到位期限之後進行的。因此，資金已獲得保障，但金額是在州政府和聯邦政府之間協商確定的，遠低於15%的最高比率。出售資金的分配尚不明確，但聯邦政府從資產迴圈計劃基金中提供的資金如下^[11]。 8.57億澳元用於墨爾本地鐵 2020萬澳元用於馬裡河盆地鐵路向維多利亞州政府提供了15億澳元的特別款項，用於東西連線線專案，但這些資金被重新分配到其他專案，包括莫納什高速公路、M80環路、馬裡河盆地貨運、鐵路、農村和區域道路專案以及城市擁堵緩解。
昆士蘭州	昆士蘭州出售了其布里斯班機場連線線的多數股權，並租賃了一些地下隧道	昆士蘭州無效率地開展資產迴圈計劃，以資助布里斯班的機場連線線和地下隧道。這些基礎設施的盈利能力預測錯誤，導致私營部門和政府付出代價^[12]。
西澳大利亞州	西澳大利亞州在該計劃下沒有出售或租賃任何資產	*西澳大利亞州獲得近5億澳元的特別款項，用於其20億澳元的福雷斯特菲爾德機場連線線專案，作為其GST資金減少的補償^[13]。
南澳大利亞州	南澳大利亞州主要對其能源部門而非交通部門進行了資產迴圈	燃氣發電站將花費5.5億澳元。與其他發達國家相比，能源部門的私有化導致澳大利亞的能源成本大幅上升^[12]。
北領地	領地保險辦公室 (TIO) - 4.109億澳元^[14] 達爾文港 - 5.06億澳元	道路和防洪減災專案 - 1.38億澳元（+ 資產迴圈計劃基金2070萬澳元）船舶升降機和海洋工業專案及領地發電 (T-Gen) 專案 - 1.3億澳元（+ 資產迴圈計劃基金1950萬澳元）

利益相關者

資產迴圈的引入承認了所有相關利益相關者的考慮因素。下表中提到的示例將在政策部分詳細討論。資產迴圈的利益相關者如下

利益相關者	考慮因素/激勵措施
聯邦政府	政府監督哪些專案將被迴圈利用，並審查州政府追求的專案。聯邦政府關注風險管理，並確保擬議的新基礎設施可以透過資產迴圈得到充分支援。建造無法補償迴圈利用的資產損失或價值時期的基礎設施會帶來重大風險。從歷史上看，聯邦政府經常批評州政府的資產迴圈支出不可行。南澳大利亞州工黨政府提議的5.5億澳元電廠就是一個關鍵例子^[12]。
州政府	只有州和地方政府可以引入資產迴圈計劃，但它們可能會獲得聯邦補貼^[15]。州政府決定他們選擇哪些資產進行迴圈利用以促進未來的基礎設施建設。這就提出了“機會成本”的概念，即租賃或出售資產的損失與未來資產的預期收益進行比較。對於未來的資產，特別是交通基礎設施，擬議的未來收益通常會意識到或考慮到未來的相關成本。這導致大多數州政府未能成功實施資產迴圈作為一種可行的基礎設施融資方法。
私營公司	私營公司是資產迴圈的受益者。私人投資者更願意投資於現有的基礎設施，因為這降低了相關風險^[16]。在澳大利亞，麥格理銀行是資產迴圈的主要參與者。在20世紀90年代，迴圈利用產生收入的資產為私營公司帶來了較高的早期回報，而維護成本相對較低。正是在這段時間裡，麥格理銀行被稱為“百萬富翁工廠”^[12]。然而，私營公司最近開展的資產迴圈專案沒有考慮到交通流量和收費公路規避等變化因素。結果，私人投資者也遭受了損失，主要是在悉尼和布里斯班的隧道專案中。
納稅人/公眾	由於資產迴圈是一種部分融資模式，它仍然需要納稅人參與分擔新基礎設施的負擔。如果政府在資產迴圈中遭受損失，換句話說，一項創收資產被迴圈用於無利可圖的新基礎設施。這將與資產迴圈的預期目的產生相反的效果，並導致預算進一步赤字。這是因為放棄了迴圈所得資產產生的收入。為了恢復預算，政府因此需要從公眾那裡徵收更多的稅款。雖然常識否定將創收資產迴圈用於無利可圖的資產，但有時政府必須引入新的基礎設施來滿足公眾的需求。因此，公眾是資產迴圈和新基礎設施加快交付的需求背後的關鍵利益相關者。雖然預計這些新基礎設施將盈利，但在完工後，情況往往並非如此。這可以透過資產迴圈部分資助悉尼輕軌來舉例說明。
養老金公司	由於私營投資者一直是資產迴圈的主要受益者，聯邦政府提議將澳大利亞養老基金用於外國資產迴圈。今年早些時候，特恩布林總理提議投資 2.53 萬億美元用於美國的資產迴圈，以更新其日益衰敗的國家基礎設施。^[15]然而，正如私營公司之前經歷的那樣，模式並不總是重複的，變數也往往不是恆定的。因此，投資外國的資產迴圈計劃仍然是一項冒險的嘗試。

事件時間軸

日期	事件
2014年5月	聯邦政府宣佈資產迴圈計劃和基金作為2014-2015年預算的一部分。所有州和地區與聯邦政府達成協議。
2015年2月	澳大利亞首都地區是第一個與聯邦政府達成資產迴圈協議的州/地區，用於對新的交通基礎設施進行再投資。
2015年11月	新南威爾士州政府達成協議出售 TransGrid，為各種交通基礎設施專案籌集資金。
2016年6月	各州和地區根據資產迴圈計劃協議與聯邦政府達成資產出售和融資協議的截止日期。
2016年9月	維多利亞州政府出售墨爾本港。由於出售時間超過截止日期，因此聯邦政府根據資產迴圈計劃僅提供了部分資金。
2018年3月	在資產迴圈計劃之外，政府宣佈將Snowy Hydro從州政府出售給聯邦政府。根據協議條款，出售所得將為新的道路和鐵路基礎設施專案提供額外資金。^[17]

政策問題

機會成本

資產迴圈風險的關鍵在於出售或租賃創收資產以生產不產生收入的新資產。因此，對於資產迴圈期間和維持無利可圖資產的損失而言，這是一種雙重損失。州政府經常被迫以犧牲迴圈盈利資產為代價來採購新的基礎設施，以滿足公眾需求。由於資產迴圈是一種相對較新的融資計劃，因此只有少數國外例子可供政府參考其預測。^[12]因此，對於鐵路和機場基礎設施等交通基礎設施，聯邦政府進行的風險管理水平缺乏經驗，不能反映未來基礎設施的績效。

可靠性

布里斯班機場連線線隧道的資產迴圈顯示了這種融資計劃的可靠性不足。股票以部分支付的方式發行，以激勵私營部門投資。專案完成後，投資者意識到機場連線線缺乏可獲利的收益，導致他們終止部分支付的投資。這導致專案出現未計入的長期赤字，專案股票暴跌至幾分錢。^[16]聯邦政府意識到，將資產私有化作為借貸的替代方案，給交付的資金水平帶來了嚴重的可靠性問題。

倫理

倫理在資產迴圈中發揮著重要作用，因為公共基礎設施的私有化通常完全基於盈利能力，而忽略了公眾利益。就提議對美國資產迴圈計劃的投資而言，芝加哥的公眾已經表達了他們的擔憂。此前，芝加哥將其停車計時器出租給非營利性退休基金。最終，這導致該州損失 9.74 億美元的收入，並使公眾的費用更高。^[12]公共基礎設施的資產迴圈純粹是為了盈利，最終公眾和納稅人將被迫維持這種盈利。

案例敘述

在 2014-2015 年的預算中，澳大利亞聯邦政府宣佈了其資產迴圈計劃政策。該政策旨在鼓勵各州和地區出售或租賃其控制下的資產，並將這些資金用於再投資新的基礎設施專案。激勵措施以聯邦政府向出售或租賃資產的州或地區提供的贈款形式運作，其價值為出售價格的 15%，最初總預算為 50 億澳元。^[13]這樣做預計將刺激近 400 億澳元的新基礎設施投資。^[18]2015 年 11 月，作為資產迴圈計劃的一部分，新南威爾士州政府以 99 年租賃的形式出售了 TransGrid 的 100% 股份。出售價格為 103 億澳元，為新南威爾士州政府提供了大量現金，用於作為其他基礎設施專案的資金。這筆交易還為投資者財團提供了穩定的收入來源，該財團由 35% 的本地投資者、25% 的加拿大投資公司和 40% 的中東投資公司組成。^[19]

TransGrid 的出售是該政策下規模最大的資產迴圈出售，併為悉尼地鐵專案提供了資金，否則這些資金將無法獲得。Transgrid 帶來的鉅額資金以及聯邦政府提供的額外激勵資金，為新南威爾士州目前正在建設的幾乎所有主要交通基礎設施提供了資金。

維多利亞州也從墨爾本港 50 年租賃（97 億澳元）中獲得了鉅額收益，但由於墨爾本港出售的條件在州政府和聯邦政府之間尚未在融資可用的兩年截止日期之前敲定並達成一致，因此向維多利亞州政府提供的激勵款項比例較小。維多利亞州獲得了 8.77 億澳元的激勵款項，約佔出售價格的 9%。

資產迴圈計劃已獲得許多人的認可^[20]，但該計劃也受到一些人的批評。該計劃的懷疑論者認為，資產迴圈的核心問題在於出售創收資產，並將所得款項作為資金用於不產生收入的新投資。^[21] ^[12]

雖然聯邦政府制定的資產迴圈計劃不再是現行政策，但各州和地區仍在尋求在存在商業案例的情況下迴圈利用資產，聯邦政府也可能在存在益處的情況下向各州提供現金激勵，特別是在出售所得款項可用於資助未來有益的進一步交通專案的情況下。目前，各州和地區的資產正在出售，其收益可以迴圈用於新的交通基礎設施。^[22]早在 2018 年 3 月，一項關於出售 Snowy Hydro 水電計劃的協議就已經達成，維多利亞州和新南威爾士州政府可以將其在 Snowy Hydro 中的股份出售給聯邦政府，前提是出售所得款項將迴圈用於交通基礎設施專案。雖然該協議尚未完全敲定，但其價值約為 60 億澳元，為重大交通基礎設施專案提供了資金。

討論問題

1）澳大利亞是否應該進行資產迴圈？

2）估計與資產迴圈相關的機會成本的最佳方法是什麼？

3）資產迴圈是否優於借貸並增加澳大利亞的外國債務？

4）應使用哪些機制為高需求的公共基礎設施提供資金？

5) 澳大利亞是否應該追求外國公共部門的資產迴圈利用？

拓展閱讀

參考文獻

[1] The Conversation - 解釋：什麼是資本迴圈利用？

[2] 澳大利亞人報 - 新南威爾士州從資產迴圈利用基金獲得 20 億澳元

[3] 2014-2015 年預算 - 資產迴圈利用計劃

[4] 澳大利亞政府委員會 - 資產迴圈利用國家合作協議

[5] 聯邦財政關係委員會 - 國家合作 - 基礎設施

[6] Frontier Economics Pty Ltd - 對 TransGrid 銷售相關性的意見書回覆 - 為 Jemena Electricity、Actewagl Distribution 和 United Energy 編寫的報告

[7] 資產迴圈利用國家合作協議 - 新南威爾士州 - 附錄 B

[reference7-8] 霍基與工黨政府簽署了首個資產迴圈利用協議

[9] 資產迴圈利用國家合作協議 - 首都領地 - 附錄 B

[10] 澳大利亞金融評論 - 墨爾本港出售：Lonsdale 財團如何捕獲 97 億澳元的大魚

[11] 時代報 - 工黨獲得了 97 億澳元的墨爾本港意外收穫，但聲稱聯邦資金不足

[ref15-12] ↑ ^a ^b ^c ^d ^e ^f ^g 從澳大利亞“資產迴圈利用”計劃中吸取的教訓

[reference12-13] 澳大利亞金融評論 - 政府在 2016 年聯邦預算案中收回了剩餘的資產迴圈利用資金

[14] 資產迴圈利用國家合作協議 - 北部領地 - 附錄 C

[ref21-15] ttps://www.greenleft.org.au/content/will-our-super-fund-trumps-infrastructure-plan]

[ref20-16] 美國如何借鑑澳大利亞的資產迴圈利用計劃

[17] ttps://www.smh.com.au/politics/federal/malcolm-turnbull-buys-snowy-hydro-scheme-from-nsw-and-victoria-for-6-billion-20180301-p4z2e8.html 特恩布林以 60 億澳元的價格從新南威爾士州和維多利亞州購買了 Snowy Hydro 計劃]

[18] 2014-2015 年聯邦預算檔案 - 建設澳大利亞的基礎設施

[19] 悉尼晨鋒報 - 新南威爾士州電力出售對貝爾德來說是一筆好買賣

[20] 新南威爾士州政府 - 資產迴圈利用洞察報告 - 2016 年 10 月

[21] 衛報 - 資產迴圈利用可能看起來新穎而令人興奮。但它是失敗模式的最後喘息

[22] 國家基礎設施建設時間表 - 資產出售

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