交通規劃案例集/交通資產控股實體
交通資產控股實體 (TAHE) 由新南威爾士州政府於 2020 年 7 月 1 日成立，作為一家擁有從房地產、車站、機車車輛、鐵路基礎設施和零售空間等資產組合的公司 [1] . 關於資產控股公司的初步討論早在 2013 年就開始了，當時新南威爾士州政府提出了將現有的 RailCorp 轉型為商業機構的想法。該機構將透過與鐵路運營商的協議來管理資產。TAHE 作為一家國有公司 (SOC) 而成立，它接管了當時鐵路基礎設施的所有者 RailCorp。RailCorp 被重組為 TAHE。TAHE 作為保管人而不是運營機構存在，因為它是在悉尼鐵路和新南威爾士州鐵路運營鐵路服務的同時保管鐵路資產的 [2]。因此，TAHE 沒有任何網路控制功能。因此，TAHE 對路線管理、開發或火車網路的日常運營管理等運營方面沒有任何發言權。相反，它充當火車運營商使用的資產的所有者，這些資產本質上是機車車輛、車站和基礎設施。因此，鐵路運營商向 TAHE 支付使用其資產進行火車運營的費用。 [2]
對於 TAHE，其成立背後的領導者是新南威爾士州財政部和新南威爾士州交通運輸廳 (TfNSW)。從 2014 年到 2020 年成立，這兩個政府機構都追求他們對 TAHE 的願景和目標，這些目標在關鍵方面都不同。雖然 TfNSW 設想了一個資產控股實體，它本質上是一個非交易的“空殼”公司，擁有資產並具有能夠實現未來公共交通改革和戰略方向的結構，同時確保資產所有者與鐵路運營商之間運營的垂直整合以維持鐵路安全，但新南威爾士州財政部試圖擴充套件這個想法，以建立一個能夠產生投資回報的實體，因為這將使政府對交通資產的投資顯示為股權投資，而不是預算支出，從而改善新南威爾士州財政部對一般政府部門 (GGS) 的預算。 [2] 新南威爾士州財政部和 TfNSW 在 TAHE 的設計和實施階段都扮演著不同的角色，儘管它們受各自目標的驅動。為了在這一階段幫助他們，有許多諮詢公司被聘用參與各種專案，有 16 家不同的公司參與了 36 個合同，這被強調為 TAHE 設計階段管理不善的一個方面。因此，當授權 TAHE 的立法到達議會時，一個明確的運營模式仍然不清楚，尚未得到解決。 [2]
TAHE 成立後，對於 TAHE 的建立及其目的，存在一些質疑者。舉報人作證並洩露了與關鍵研究計劃的發現相關的檔案。這些計劃是在 TAHE 建立之前由諮詢公司完成的，指出了不確定性和高風險。他們認為，由於 TAHE 的結構，TAHE 會對新南威爾士州預算產生長期負面財務影響。這些警告和檔案被政府掩蓋的指控加劇了對 TAHE 的不信任。 [3] 當新南威爾士州審計長於 2023 年 1 月釋出關於 TAHE 的報告時，這種擔憂進一步加劇了。報告指出，TAHE 的設計和實施既無效也不透明，未來可能會成為一項負擔沉重的投資。 [4]
| 部門 | 組織 | 描述 |
|---|---|---|
| 州政府 | 交通運輸部 | 監督新南威爾士州交通運輸廳和其他相關機構行政管理的政府部門， 以及幫助制定交通運輸政策和法律，由交通運輸和道路部長領導。 [5] |
| 州政府 | 新南威爾士州交通運輸廳 (TfNSW) |
新南威爾士州負責交通運輸的主要政府機構，負責規劃、管理和協調 包括鐵路、公共汽車、渡輪和輕軌在內的服務。新南威爾士州交通運輸廳還主要負責監管 TAHE 運營商。 [6] |
| 州政府 | 新南威爾士州財政部 | 新南威爾士州政府的經濟政策和財政管理部門，為交通運輸部提供資金 |
| 州政府 | 交通資產控股實體 (TAHE) |
擁有新南威爾士州交通資產（如鐵路基礎設施）的國有企業，透過交通運輸和道路部長向新南威爾士州議會彙報。 [9][10][11][12] |
| 州政府 | TfNSW 秘書長 | 負責新南威爾士州交通運輸廳的日常運營，並向交通運輸和道路部長彙報。 [13] |
| 州政府 | 新南威爾士州議會 | 新南威爾士州的立法機構負責起草管理交通基礎設施的法律，如 1988 年交通運輸管理法 (TAA) 和 1989 年國有公司法 (SOC 法)。 [14] |
| 州政府 | 交通運輸和道路部長 | 新南威爾士州議會的一名成員，負責監測該州的交通運輸和道路問題，負責 新南威爾士州交通運輸廳等交通運輸機構的管理和績效。向總理彙報。 [15] |
| 州政府 | 審計長辦公室 | 新南威爾士州審計局是一個由 1983 年政府部門審計法授權的機構，負責對交通運輸部、TAHE 和其他機構進行 財務和績效審計。這些審計幫助 |
| 州政府 | 立法 (TAA 1988，SOC 法 1989) |
它為新南威爾士州的交通運輸系統提供了法律框架，界定了 新南威爾士州交通運輸廳等實體的結構和運營。 [18] |
| 州政府 | RailCorp | 新南威爾士州鐵路公司 (RailCorp) 被轉變為一家國有企業，並於 2020 年重組並更名為 |
| 州政府/ 私人 |
鐵路運營商 (州政府 --悉尼鐵路 --新南威爾士州火車公司 私有：輕軌） |
悉尼火車公司、新南威爾士州火車公司以及各種輕軌運營商等鐵路運營商為公眾提供 真正的運輸服務。悉尼火車公司在悉尼都市區運營郊區客運鐵路服務， 而新南威爾士州火車公司在新南威爾士州提供城際和區域火車服務。電車服務 由悉尼某些地區的輕軌運營商提供。這些服務提供商使用 TAHE 管理的 資產來提供他們的服務。 |
| 私人 | 諮詢公司 | 在諮詢公司的協助下，交通部、新南威爾士州交通局和 TAHE 完成了政策和 規定的合理制定，以及資金的合理使用。利用諮詢公司做出明智的 選擇。 |
時間線考察了新南威爾士州鐵路運營系統從不同實體的發展情況，這些實體是運輸資產控股實體 (TAHE) 的前身和重組。新南威爾士州州立鐵路局 (SRA) 成立於 1980 年，為州政府提供了更系統的管理，以監管客運和貨運鐵路運營服務。在不同時期，為了滿足民眾、工業、經濟、技術和社會對鐵路運輸的需求，實施了一系列政府機構結構改革。建立 TAHE 的目標是作為一家國有公司 (SOC) 來最佳化新南威爾士州的運輸服務[2]。作為回應，政府決定逐步部署 TAHE，詳細資訊如下表所示。
| 時間 | 主要事件 |
| 1980 年 7 月 | 新南威爾士州州立鐵路局 (SRA) 成立。 |
| 1996 年 7 月 | 新南威爾士州政府將 SRA 分為 4 個實體，包括州立鐵路局、鐵路通道公司 (RAC)、鐵路服務局 (RSA) 和貨運鐵路公司（後稱 FreightCorp）。 |
| 1998 年 7 月 | 鐵路服務局 (RSA) 變更為鐵路服務澳大利亞，仍然負責鐵路資產維護。 |
| 2001 年 1 月 | 鐵路通道公司 (RAC) 與鐵路服務澳大利亞合併，組建了鐵路基礎設施公司。其職責包括管理鐵路設施資產，為鐵路服務提供列車執行路徑，以及商業業務和合資企業。 |
| 2004 年 1 月 | 州立鐵路局和鐵路基礎設施公司合併，成為新南威爾士州鐵路公司 (RailCorp)。其主要職責與之前的鐵路基礎設施公司相同。 |
| 2011 年 11 月 | 新南威爾士州交通局成立。 |
| 2012 | RailCorp 將被重新分類，並允許運營 GGS 實體。 |
| 2013 年 5 月 | 悉尼火車公司和新南威爾士州火車公司從 RailCorp 分拆，成為 2013 年公共財政和審計修正案（悉尼火車公司和新南威爾士州火車公司）公告下的法定機構。 |
| 2013 年 11 月/12 月 | 原則上批准對 RailCorp 進行重組。 |
| 2014 | 成立了商業實體 AssetCo 指導委員會來管理資產，作為一個 PNFC 實體。該組織是運輸資產控股實體 (TAHE) 的前身。 |
| 2015 年 5 月 | 政府在 2015-16 年預算宣告中提到了建立 TAHE。但是，該運營並沒有按計劃開始。 |
| 2017 年 4 月 | 《1988 年交通管理法案》(TAA) 進行了修訂。該政策估計 TAHE 將於 2019 年 7 月 1 日從 RailCorp 過渡，並在 1 年後作為一家國有公司運營。 |
| 2019 年 7 月 | TAHE 建立的修訂計劃日期。 |
| 2020 年 7 月 | TAHE 開始運營。 |
運輸資產控股實體 (TAHE) 的前身和重組表格。
運輸資產控股實體 (TAHE) 受 1988 年交通管理法案和 1989 年國有公司法案管轄，這些法案由新南威爾士州議會頒佈[21]。作為一家國有公司，它持有和管理該州的鐵路資產。交通和道路部長負責監督 TAHE 的運營，並對其活動負有政治責任。部長有權釋出政策指示，並參與重大決策，例如董事會任命。新南威爾士州交通局 (TfNSW) 負責該州交通系統的戰略規劃[21]。TfNSW 與 TAHE 和其他交通運營商（如悉尼火車公司和新南威爾士州火車公司）密切合作，提供可靠高效的交通服務。它授予這些運營商運營許可證並監督他們的表現。新南威爾士州財政部還在 TAHE 的財務管理和預算監督方面發揮著至關重要的作用，確保該機構的財務可行性 [22]。TfNSW 秘書提供行政領導，在 TfNSW、TAHE 和交通運營商之間建立聯絡，以確保該州交通系統的有效執行 [23]。TAHE 管理著鐵路運營商（如悉尼火車公司、新南威爾士州火車公司和輕軌）用於提供交通服務的資產，這些資產根據 TfNSW 頒發的許可證運營[24]。
諮詢公司使用效率低下：在 TAHE 開發過程中過分依賴諮詢公司被證明是無效的[25] [26]。由於他們缺乏經驗或對 TAHE 運營細節的瞭解不足，可能會出現問題，導致指導和建議質量低下 [27]。
目標不同：支撐 TAHE 建立的不同目標導致內部衝突 [28]。新南威爾士州財政部和新南威爾士州交通局 (TfNSW) 的不同願景可能會導致 TAHE 形成及其長期運營戰略的規劃和執行方面的不一致[25]。
預算效益：TAHE 建立之前預計的預算效益將各機構與其實施聯絡在一起，儘管出現了複雜性 [25]。這種承諾可能忽略了不斷變化的挑戰以及有效解決這些挑戰所需的資源 [29]。
TAHE 結構：TAHE 的結構需要政府投資的迴圈模式才能發揮作用。這意味著政府投資在 TAHE 中的資金預計會產生回報，然後可以重新投資。如果回報沒有達到預期，這種迴圈投資模式會導致財務風險[25] [30]。
缺乏透明度和清晰度：在 TAHE 的設計和實施階段缺乏透明度。此外，分配給 TAHE 設計和實施的治理結構的作用和責任沒有明確定義[31]。這種缺乏清晰度可能會導致混亂和效率低下，影響 TAHE 的整體有效性 [32]。
2021 年 7 月，新南威爾士州政府被發現實施了一項安然式的金融計劃，將 TAHE 的交通基礎設施資產置於一家政府所有的營利公司，以人為地提高其預算底線。此外，新南威爾士州政府一直在試圖掩蓋這家新公司的真實財務狀況，這最終可能使納稅人損失數十億美元。
2020 年，RailCorp 正式重組為一家新的國有企業，稱為交通資產控股實體 (TAHE)。TAHE 擁有自己的董事會，作為一家公司，它的存在是為了盈利。交通資產不再由州政府直接擁有，而是透過 TAHE 間接擁有，從而將其從政府的財務報表中剔除。這意味著該州將該資產視為股權投資而不是成本。投資回報需要透過鐵路基礎設施的收費和滾動庫存、房地產和裝置的租金收入來收回。為了盈利並收回投資，這家新公司的客戶（包括悉尼火車和新南威爾士州火車）現在需要為這些資產支付全額商業費率。
媒體調查發現了一份由會計師事務所 KPMG 出具的秘密報告。報告警告稱，悉尼和新南威爾士州火車收費的成本超過了效益。更重要的是，由於 TAHE 不可能盈利，納稅人最終可能為一家失敗的公司埋單。
醜聞的爆發反映了以下風險
1. 表明新南威爾士州政府在交通基礎設施的預算申報中存在誤導和隱瞞行為；
2. 更多的預算批准意味著納稅人最終可能為更多的交通服務埋單；
3. 這家新公司將建立一個營利性合作社，負責新南威爾士州的所有軌道、火車、車站和其他交通資產，如果這樣做是為了提高新公司的利潤，那麼交通安全可能面臨風險。
2022 年 6 月，悉尼市議會提出了一項動議，反對政府秘密出售悉尼鐵路沿線的大片公共土地的計劃。新南威爾士州政府的計劃將允許交通資產控股實體 (TAHE) 成為這些資產的開發商和所有者，使政府能夠出售擬議的 400 億美元的悉尼火車鐵路資產，並對火車站周圍的 50 多個地點進行重新分割槽。
該動議稱，根據公開的計劃，Redfern、North Eveleigh 和 Newtown 的公共土地存在被州政府出售的風險。而這份秘密的政府計劃表明，悉尼市內的公共土地正在被醜聞纏身的交通資產控股實體 (TAHE) 出售，以籌集資金用於未來的過度開發，並計劃出售和重新分割槽悉尼郊區火車站附近的公共土地，為高密度開發騰出空間。該計劃稱，在悉尼大都市區，將推進一項價值 116 億美元的開發專案，涉及中央車站附近 24 公頃的政府土地，以及 Redferns 和 North Eveleigh 的 10 公頃土地。
隨著悉尼市議會和當地社群團體爭論政府貿易企業（如 TAHE）透過吞噬其開發周圍社群的未來選擇來為政府節省資金，重新分割槽和出售鐵路資產以賺錢可能再次勝過社群成果。如果該計劃得以實施，遺產和社群利益將被擱置，因為需要將收益最大化給政府。
交通資產控股實體 (TAHE) 是一種在與交通相關的公共基礎設施專案中常用的模型，用於為鐵路、橋樑、隧道和其他基礎設施等交通資產提供資金和管理。TAHE 通常是為了提供一個專門的實體而建立的，該實體可以專注於交通資產的管理和維護，而無需承擔其他責任。TAHE 模型的優點包括改進的資產管理、更大的財務可持續性以及在使用公共資金方面增強的透明度和問責制。
導致新南威爾士州出現 TAHE 的事件是，澳大利亞統計局 (ABS) 在 2012 年將 TAHE 的前身公司 RailCorp 重新歸類為一般政府部門 (GGS)。這種重新歸類將佔用 GGS 預算的很大一部分（8.6 億美元的折舊費用）。[21]提供給公共非金融公司 (PNFC) 的資金被視為股權出資，不計入預算，從而減少了對 GGS 預算的負擔。因此，在 ABS 於 2015 年成功將 TAHE 歸類為 PNFC 實體之後，財政部和 TfNSW 共同制定了 TAHE 的結構，並於 2017 年 4 月 11 日獲得了新南威爾士州政府的批准。這包括將之前名為鐵路公司的名稱更改為交通資產控股實體，正如 2020 年 1 月正式宣佈的那樣（《1988 年交通管理法》）。[36]《2018 年交通管理修正法》詳細規定了 TAHE 的定義、職責、服務和職能。過渡工作於 2019 年開始，該公司於 2020 年 7 月正式開始作為 SOC 運營。[37]
2017 年，財政部指出，TAHE 的作用是戰略性、商業性和財務性管理新南威爾士州鐵路資產組合。主要目標包括以安全和可靠的方式開展活動，成為一家成功的企業，以及最大限度地提高該州對 TAHE 的投資的淨價值。TAHE 將主要負責根據新南威爾士州鐵路准入承諾推廣新南威爾士州鐵路網路，這包括安全、模式整合以及遵守新南威爾士州交通部發布的網路和資產標準要求。交通部長將被任命為 TAHE 董事會成員，以支援整個行業的安全協調做法，投資部長（政府）將有權向 TAHE 董事會發布具有約束力的指示，以維護公眾利益。[36]
TAHE 的低迴報率是一個非常嚴重的問題，因為公共非金融公司 (PNFC) 的定義通常要求該類公司必須具有特定的投資回報率才能被認定為 PNFC。財政部在 2015 年為 TAHE 制定了投資回報預期，表明 2016-18 年的兩年中，每年將支付 7% 的股本回報率，而到 2020 年，預期回報率直接降至 1.5%。即使低於 2.5% 的長期通貨膨脹率，如此低的回報率顯然不符合將 TAHE 的投資視為股權出資的標準，而強制分類將擾亂預算結構。而 2020 年的過渡期導致 TAHE 持有量減少 203 億美元，假設回報率為 2.5%，則需要等到 2046 年才能彌補損失。在 2021 年的財務報告中，這 80% 來自火車公司使用權和許可費，而實際上，這是由新南威爾士州 GGS 預算撥給新南威爾士州交通部的撥款提供的。這意味著 TAHE 繞過 GGS 預算上限的操作仍在 GGS 預算上限內。2022 年的年度報告也顯示，總支出超過總收入 4.13 億美元，而新南威爾士州政府目前承諾在 2023 年提供 11 億美元，並在 2031 年合同結束時提供 41 億美元，用於為鐵路運營商提供使用權和許可費。[38]隨著澳大利亞統計局現在確認 TAHE 的 PNFC 分類，以及 GGS 的預算壓力仍在增加，TAHE 作為主要預算空間提升者的作用將在長期內消失。[39]
TAHE 外部審計
[edit | edit source]新南威爾士州議會公共問責委員會於 2022 年 4 月 8 日釋出了關於 TAHE 的調查報告，該報告得出結論，TAHE 的成立沒有充分考慮財務影響、會計標準和風險緩解措施。TAHE 認為，將房地產開發作為其主要業務重點是不合適的，而應專注於鐵路系統。該報告的最終建議是解散 TAHE，並減少對存在利益衝突的顧問的參與控制，確保顧問的選擇是為了提供真正獨立的建議。該報告隨後遭到政府成員的拒絕，並在 2022 年 10 月釋出了一份回應，原則上接受聘用顧問的建議。此外，新南威爾士州審計署對 TAHE 在未來使用權和許可費用、超出前瞻性估計期的額外資金以及 TAHE 非金融資產的公允價值方面提出了質疑。此外，由於從 RailCorp 過渡到 TAHE，TAHE 資產的公允價值減少了 203 億美元。財務審計還質疑是否能合理預期 TAHE 對政府投資的回報。該報告還確定了以下風險：TAHE 與鐵路運營商重新簽訂使用權和許可費的能力；政府對 TAHE 主要客戶（鐵路運營商）的資助可能與現任主管部長預期不一致；TAHE 無法增加非政府收入。[40]
討論問題
[edit | edit source]- 您認為 TAHE 在新南威爾士州公共交通領域的主要作用是什麼？
- TAHE 的成立反映了新南威爾士州財政部和新南威爾士州交通局 (TfNSW) 之間的不同目標。您認為這可能會如何影響該實體的有效性？
- TAHE 開發過程中使用顧問被批評為無效。您認為，為了確保更有效地利用諮詢服務，可以採取哪些不同的措施？
- 有指控稱 TAHE 的設計和實施階段缺乏透明度和清晰度。您認為可以實施哪些措施來確保更大的透明度和清晰度？
- 您對州政府將交通資產轉移到像 TAHE 這樣的控股公司有什麼看法？您能討論這種方法的一些潛在優勢和劣勢嗎？特別是考慮到最近與 TAHE 相關的醜聞？
補充閱讀
[edit | edit source]- AGY-6326 | 交通和基礎設施部 (2009-2010) 新南威爾士州交通局 (2010-2011) 交通部 [III] (2011- )https://records-primo.hosted.exlibrisgroup.com/permalink/f/1e5kcq1/ORGANISATIONS1005788
- AGY-6535 | 新南威爾士州交通局https://records-primo.hosted.exlibrisgroup.com/primo-explore/fulldisplay?context=L&vid=61SRA&docid=ORGANISATIONS1005997
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參考文獻
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- ↑ Rose, T. (2023)。審計長稱，“無效”的鐵路公司是為了滿足新南威爾士州的預算目標而設計的。《衛報》。[線上] 1 月 24 日。可從以下網址獲取：[https://www.theguardian.com/australia-news/2023/jan/24/ineffective-rail-corporation-was-designed-to-meet-nsw-budget-goals-auditor-general-says]（2023 年 4 月 25 日訪問）。
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