運輸系統案例集/機場乘客設施費

概述

根據1990年《航空安全和容量擴充套件法案》的規定，美國聯邦航空管理局（FAA）在1990年實施了乘客設施費（PFC）。根據該法案，機票包含每航班3美元的費用，往返行程上限為12美元。這些資金反過來支援FAA批准的機場基礎設施專案。2000年，國會將PFC提高到每航班4.50美元，往返行程上限為18美元，此後該費用一直保持在這些水平。

PFC最初是為幫助該國陷入困境的機場基礎設施而設立的。當時，機場和航空公司都處於經濟困境，據估計，航空業負債350億美元。1978年，吉米·卡特總統對航空業進行了解管，有些人認為這導致了航空業的衰退。另一些人認為，航空公司的衰退是由於航空公司過度擴張，並進行了大量沒有帶來投資回報的機隊投資。^[1] 不管怎樣，行政和立法部門都同意，不能依靠航空業來提供資金改善機場基礎設施。PFC提供了一種籌集資金的方法，同時只向系統使用者收費。^[2]

PFC資助的專案分為四大類：場內、場外、噪音和通道。近一半的場內資金用於支援跑道投資，幾乎所有的場外資金用於支援航站樓改善。

除了當地和州政府以及PFC計劃的支援外，機場還有兩種從美國政府獲得資金的替代方式

機場改善計劃 (AIP) - 一項聯邦撥款計劃，專門針對飛機運營以及機場規劃和開發。
投資者優惠所得稅 - 為投資者提供機場改善專案產生的收入優惠待遇。^[3]

與AIP和投資者優惠所得稅相比，PFC計劃的一項優勢在於該計劃允許靈活使用資金。PFC可以為FAA批准的機場交通、噪音緩解和航站樓改善專案提供資金。機場有權自行決定使用PFC資金來滿足其需求；但是，PFC不能用於創收專案（例如航站樓食品特許經營或機場停車場）。^[4] 總體而言，與更具規範性的專案（如AIP和投資者優惠所得稅）相比，PFC計劃被認為更靈活。

1992年，PFC首次徵收，共徵收了8500多萬美元。到2017年，FAA共徵收了32億美元。^[5] PFC計劃在過去二十年中顯著增長。考慮到通貨膨脹因素，2017年的8500萬美元相當於1.61億美元。

以下圖表顯示了1990年至2017年期間美國航空旅客的運量，與PFC實施的同一時期。根據國際民用航空組織的資料，1990年美國航空旅客數量接近4.65億人。旅客數量出現了兩次明顯的下降。第一次下降發生在2011年9月11日事件之後。在此期間，大多數美國人出於恐懼而避免乘坐飛機。第二次下降發生在2008年經濟衰退期間，因為美國人避免不必要的開支，例如航空旅行。到2017年，美國乘客流量攀升至8.49億人次。^[6]

註釋參與者列表

支援提高PFC的參與者

美國機場管理協會 - 一個代表公共使用和通用航空機場機場管理人員的協會。^[7]

機場理事會國際北美分會 - 在國際民用航空組織等國際組織中維護機場的利益。

蘇珊·柯林斯參議員 - 來自緬因州的共和黨人，交通、住房和城市發展撥款小組委員會主席。

比爾·舒斯特眾議員 - 來自賓夕法尼亞州的共和黨人，眾議院交通和基礎設施委員會主席。

約翰·圖恩參議員 - 來自南達科他州的共和黨人，參議院商務、科學和運輸委員會主席。

彼得·德法齊奧眾議員 - 來自俄勒岡州的民主黨人，眾議院交通和基礎設施委員會首席成員。

反對提高PFC的參與者

美國航空公司 - 一個由美國最大的航空公司組成的協會，倡導美國航空公司作為安全、客戶服務和環境責任的典範。^[8]

納稅人協會 - 像美國稅收改革組織和全國納稅人聯盟這樣的協會認為提高PFC是一種額外的稅收。

政府參與者

聯邦航空管理局 - 美國交通部的運營管理機構，其使命是提供世界上最安全、最有效的航空系統。^[9]

事件時間表

1990年 - 1990年《航空安全和容量擴充套件法案》

建立了PFC計劃，費率為每航班3美元。

1994年 - 1994年《聯邦航空管理局授權法案》

要求交通部長審查PFC計劃的有效性。

1995年 - 政府問責辦公室關於機場改善計劃的報告，1992-1994年資金分配和乘客設施費的更新

提供有關機場從1992年至1994年收取的資金以及用PFC資助的專案的相關資訊。^[10]

2000年 - 溫德爾·福特21世紀航空投資和改革法案

克林頓總統簽署了該法案，允許對PFC計劃進行修改，允許FAA將PFC提高到4美元或4.50美元。^[11]

2007年 - 2007年《聯邦航空管理局再授權法案》

減少了對PFC資金使用的一些限制。^[12]

2012年 - 2012年《聯邦航空管理局現代化和改革法案》

授權非樞紐小型機場收取PFC，並要求政府問責辦公室研究收取PFC的替代方式。

2014年 - 政府問責辦公室釋出研究報告“提高乘客設施費將增加機場資金，但其他影響尚不確定”

在機場希望將PFC上限提高到8.50美元后，政府問責辦公室被要求進行研究。

2018年 - 2018年《聯邦航空管理局再授權法案》

取消了對PFC產生的資金使用的一些限制。

起源

1990 年的《航空安全與運力擴充套件法案》允許交通部長授權控制商業機場的公共機構對從其機場登機的每位付費乘客徵收 PFC 費用，以補充其 AIP 撥款。PFC 計劃的目的是促進機場發展，從而維護或提升機場的安全、安保、運力，減少機場活動產生的噪音，或增強航空公司競爭力。

持續的機場改善專案對於緩解機場擁堵至關重要。由於擁堵造成的航班延誤會造成重大的經濟和環境影響。2007 年，美國聯邦航空管理局 (FAA) 報告稱，機場擁堵以及由此造成的延誤給航空公司和乘客造成了 400 億美元的損失。^[13] FAA 要求航空公司跟蹤其延誤情況，延誤定義為比計劃時間晚 15 分鐘到達。FAA 利用這些資料彙總報告，分析延誤的根本原因。2015 年，國內航班總數的 18.9% 出現了延誤。造成這些延誤的第三大原因是國家航空系統，包括跑道關閉和交通擁堵。^[14]

下圖顯示了從 1990 年到 2017 年的 PFC 總收入。這些資料來自 FAA，顯示了 2008 年金融危機期間收入出現了明顯下降。即使在 2001 年 9 月 11 日事件之後，機場 PFC 的收入也適度增長了 2800 萬美元。考慮到 2008 年的經濟衰退，PFC 收入平均增長，在 2017 年達到了 32 億美元。

政策問題

PFC 上限

根據現行法律，機場運營商可以對每張機票徵收最高 4.50 美元的費用。大多數機場收取 4.50 美元，但他們必須向 FAA 證明他們資助的專案將對航空安全進行重大改進，增加競爭力，或減少擁堵或噪音對社群的影響。

航空公司反對提高 PFC 上限，聲稱提高或取消上限會減少航空旅行，因為費用增加會讓人們不太可能選擇飛行。機場運營商和其他支援 PFC 的人士支援將上限提高到 8.50 美元，或者在某些情況下完全取消上限。他們聲稱，機場無法進行所有必要的升級，使乘客的飛行體驗變得更好，因為 4.50 美元不足以帶來足夠的收入。參議院 2019 財年交通、住房和城市發展 (THUD) 立法包含一項條款，將 PFC 上限提高到 8.50 美元，但該條款未被納入 H.R. 302 法案，即 2018 年 FAA 重新授權法案。

美國稅收改革組織是一個領先的保守派美國納稅人權益倡導組織，他們認為機場可以在不提高機場 PFC 限額的情況下為建設和其他改善專案提供資金。該組織強調了芝加哥奧黑爾國際機場的 85 億美元改善專案。奧黑爾機場沒有依靠 PFC 為該專案提供資金。相反，該專案將由航空公司提供資金。奧黑爾機場的航空公司租賃協議於 2018 年 5 月到期，奧黑爾機場提高了租賃成本，以資助該擴建專案。美國稅收改革組織建議其他機場可以效仿這種模式，以完成機場改善專案。^[15]

其他組織，如美國機場行政官員協會 (AAAE) 則在參議院交通撥款小組委員會面前呼籲提高 PFC。AAAE 總裁兼執行長 Todd Hauptli 敦促政策制定者，提高 PFC 限額是幫助機場進行關鍵基礎設施專案的唯一途徑，同時也不會影響聯邦預算。^[16]

收入使用

關於 PFC 專案的適當範圍，機場運營商和航空公司之間存在一些爭議。與 FAA 實施的其他贈款計劃（如 AIP 贈款）不同，AIP 贈款僅限於空側專案，PFC 資金可以用於更廣泛的改善專案。機場運營商希望擴大 PFC 合格專案的範圍。

航空公司對此表示強烈反對，因為他們認為機場會將 PFC 資金用於價值較低且對航空公司沒有直接好處的專案。航空公司尤其擔心，儘管乘客被收取了額外的 4.50 美元，但他們經常無法對 PFC 資助的專案有任何意見。聯邦法律要求機場與航空公司就專案進行協商，但不要求其同意。

支出透明度

利益相關者也對 PFC 收集的透明度表示擔憂。在目前的體系下，航空公司需要對其 PFC 收集進行審計，FAA 提供審計指南，以幫助確保收集的準確性。^[17] 機場也提出了這樣的擔憂，即機場沒有透明的方式來準確跟蹤每天有多少乘客經過機場，因此他們依賴於航空公司釋出的審計和資料。FAA 規定要求所有處理超過 50,000 次 PFC 收集的航空公司每年對其賬戶和流程進行獨立審計。

根據最近的美國政府問責局 (GAO) 報告，FAA 報告稱他們不知道有多少機場接受了這些審計，也不知道有多少航空公司的審計師遵循了審計指南。雖然 FAA 表示航空公司不遵循審計指南的情況很少見，但很難確定情況是否如此，因為審計很少進行審查。

雖然機場利益相關者表示有興趣提高透明度，但尚不清楚這將涉及什麼。目前，PFC 收費是在乘客為機票付款時收取的，與其他必須收取的費用和收費一起收取，例如 TSA 費用和州和地方稅。機場提出的一項提議是，乘客在購買機票時提供一個單獨的付款螢幕。例如，在櫃檯或自助機購買機票的乘客，自助機會有一個額外的螢幕供他們支付 PFC。線上購買機票的乘客，在結賬之前會看到一個額外的螢幕。

此外，FAA 公佈了有關投資專案型別（即空側、陸側、噪音和通道）的每月資料，但沒有提供有關這些專案的任何進一步詳細資訊，也沒有按機場對專案進行分類。有關特定 PFC 機場專案的資料只能從媒體獲得，媒體很可能是透過《資訊自由法案》(FOIA) 請求獲得這些資訊的。經過廣泛的研究尋找當前 PFC 專案的例子，媒體最近報道，班戈國際機場正在利用這些資金建造一座新的航站樓，西雅圖-塔科馬國際機場和米蘇拉國際機場正在努力改善其航站樓和跑道。^[18]

為機場基礎設施提供資金

2016 年的一份報告發現，在全球 100 個“頂級”機場中，只有 13 個是美國機場。排名前兩位的機場（新加坡和仁川）都是私人機場。^[19] 全球許多機場透過私有化提高了機場效率和競爭力。根據 Cato 的資料，超過 100 個國家已採取措施部分或完全私有化其機場。私人機場和航空公司的估值估計為 33 億美元。機場私有化的早期支持者是英國，在首相瑪格麗特·撒切爾的領導下。遵循這種模式，歐洲已成為機場私有化的領導者。2016 年，國際機場理事會發現，歐盟 47% 的機場是私人機場，比 2010 年增長了 5%。^[20] 這些機場正在提供長期租賃，有時長達 60 年，讓公司運營機場。

機場私有化在美國一直是一個備受討論的話題。1996年，國會採取措施透過機場私有化試點專案允許機場私有化，但至今只有兩個機場成功私有化 - 密蘇里州的布蘭森和波多黎各的聖胡安。自2001年以來，已有12個機場提交了加入機場私有化試點專案的申請，但許多已撤回申請。主要原因

這些機場撤回申請是因為它們無法滿足該專案為招標私有化所需的條件。