交通系統案例集/CEQ 兩年規劃

摘要

2017 年 8 月 15 日，美國總統唐納德·特朗普簽署了第 13807 號行政命令 (EO)，旨在縮短根據《國家環境政策法案》(NEPA) 對重大基礎設施專案的聯邦審查時間。 行政命令要求將 NEPA 流程限制在不超過 21 個月，並在做出決定後的 3 個月內釋出最終批准。 這些變化旨在實現政府加快大型基礎設施專案建設的目標，透過將聯邦許可流程縮短到 2 年來實現這一目標。特朗普政府的努力主要集中在簡化環境影響宣告 (EIS) 的環境審查流程，環境影響宣告是 NEPA 下三級審查中最全面的審查。 目前，任何需要聯邦批准或使用聯邦資金的專案都必須根據 NEPA 的三級流程之一進行審查，這些流程要求機構檢查一項行動將如何影響環境，無論是暫時的（在施工階段）還是永久性的。在這種情況下，每個聯邦機構通常會進行自己的研究並得出結論。每個聯邦機構對 NEPA 的實施方式不同，在 2014 年美國政府問責辦公室 (GAO) 的一份報告中，機構報告稱，支付給私人承包商以完成 EIS 的成本差異巨大，從 25 萬美元到 150 萬美元不等。

事件時間軸

2002 年 9 月 18 日 - 布什總統簽署第 13274 號行政命令

• 第 13274 號行政命令僅適用於交通基礎設施專案。它允許交通部長指定高優先順序專案，然後組建一個由所有參與許可流程的聯邦機構組成的跨部門工作組，以找到共同努力儘快完成所有許可的方法。

2012 年 3 月 22 日 - 奧巴馬總統簽署第 13604 號行政命令

• 該命令適用於除交通以外的更多基礎設施專案。第 13604 號行政命令將聯邦首席績效官（管理和預算辦公室副主任）置於跨部門指導委員會的領導地位，以“促進對基礎設施專案的聯邦許可和審查流程的改進，這些專案涉及地面交通、航空、港口和水路、水資源專案、可再生能源發電、電力傳輸、寬頻、管道和其他由指導委員會確定的部門。”
• 奧巴馬的命令側重於透明度，透過在一個新的網站（“許可儀表盤”）上識別專案及其時間表，公眾可以瞭解流程進展的快慢。

2015 年 12 月 4 日 - 奧巴馬總統簽署《快速法案》

• 最新地面交通重新授權法案《2015 年快速法案》包括第 41 章（“聯邦許可改進”）。該條款建立了一個法定聯邦許可改進指導委員會，其成員與奧巴馬第 13604 號行政命令 (EO) 建立的指導委員會相同（加上 FERC、核能監管委員會和 HUD）。該委員會負責選擇每個專案總成本超過 2 億美元的專案，並且不符合任何其他法律規定的簡化審查流程。然後，該委員會被指示為專案的許可流程設定績效時間表（使用儀表盤），包括中間和最終完成日期。

2017 年 1 月 24 日 - 特朗普第 13766 號行政命令

• 特朗普在該主題上的第一道命令比奧巴馬總統的第 13604 號行政命令 (EO) 簡潔得多，並且排除了布什命令中關於聯邦責任“促進環境管理”的措辭。特朗普的命令放棄了任何形式的跨部門工作組或工作組，而是指示 CEQ 主席負責將機構引導到合規狀態。

2017 年 8 月 15 日 - 特朗普第 13807 號行政命令

• 第 13807 號行政命令包括側重於“一個聯邦決定”的概念，以便實現環境審查和許可的兩年處理目標。
• 該命令包括符合某些法定要求的高優先順序專案，並表示 CEQ 主席應透過簡單地將專案提交給 FPISC 來滿足先前命令的要求。透過這樣做，該命令旨在實施《快速法案》第 41 章。

2018 年 2 月 12 日 - 特朗普總統釋出基礎設施計劃概述

• 除了呼籲 2000 億美元的新聯邦支出，旨在鼓勵超過 1 萬億美元的非聯邦資金用於基礎設施專案投資外，該計劃還包括“一個機構，一個決定”的環境審查結構，將許可時間範圍縮短到兩年內。

2018 年 4 月 9 日 - 聯邦機構簽署實施第 13807 號行政命令的諒解備忘錄

• 特朗普政府的 12 個不同部門和機構負責人簽署了諒解備忘錄 (MOU)，該備忘錄旨在透過建立一個協調和及時的重大基礎設施專案環境審查流程來實施第 13807 號行政命令。

2018 年 10 月 29 日 - 美交通部發布最終規則制定，以簡化 NEPA 要求和其他關鍵環境規則。

• 該規則旨在加快並確保地面交通專案許可的“更大一致性”。這項努力還將減少聯邦公路管理局、聯邦鐵路管理局和聯邦交通管理局之間重複的環境報告工作。

概述

特朗普政府和其他人認為，聯邦許可流程，特別是 NEPA 下的環境審查方面，時間過長，阻礙或延誤了重要基礎設施專案的完成。根據 2014 年的一份 GAO 報告，2012 年最終 EIS 的完成平均準備時間為 1675 天，即 4.6 年，是該組織自 1997 年以來記錄的最高 EIS 平均準備時間。此外，GAO 報告稱，許多機構告訴他們，“EIS 的時間框架指標可能沒有考慮到在釋出 EIS 意向通知之前進行的預先工作 - 這通常是 EIS 時間框架計算中使用的“開始”日期。” 例如，DOT 官員向 GAO 報告稱，由於在他們釋出意向通知之前進行了大量的專案開發和規劃工作，因此在某些情況下，“開始”日期不清楚。

根據總統的行政命令，聯邦機構將遵守“一個聯邦決定”的政策，該政策旨在改善聯邦實體之間的協調以加快審查流程。2018 年 4 月 9 日，特朗普內閣中的 12 個不同部門和機構負責人簽署了一份旨在實施第 13807 號行政命令的諒解備忘錄 (MOU)。具體而言，各機構同意共同努力“制定一個統一的許可時間表，以完成必要的環境審查和授權決定，準備一份統一的環境影響宣告 (EIS)，簽署一份統一的決定記錄 (ROD)，並在 ROD 釋出後 90 天內釋出所有必要的授權決定，但有有限的例外情況。” 此外，各機構同意根據諒解備忘錄同時進行審查流程，而不是按順序進行。

使環境審查流程更高效的嘗試並不僅限於特朗普政府。2002 年，布什總統簽署了一項行政命令，允許交通部長指定高優先順序專案，然後組建一個由所有參與許可流程的聯邦機構組成的跨部門工作組，以找到共同努力儘快完成所有許可的方法。2012 年，奧巴馬總統釋出了第 13604 號行政命令，該命令側重於透明度，透過在一個新的公共網站（“許可儀表盤”）上識別專案及其時間表，公眾可以跟蹤審查流程。

政策考量

總統計劃的批評者認為，繁瑣的環境審查流程對於確保公平考慮聯邦專案可能對“溼地、瀕危物種、海岸警衛隊航行許可”等產生的影響至關重要。除了對自然環境的影響外，EIS 還評估對環境正義人群的潛在影響，例如社會經濟弱勢群體和英語水平有限的人群，以及噪音和振動對周圍社群的干擾以及視覺影響。 透過合併審查並要求在特定時間範圍內完成審查，環境和公共利益團體擔心，此類考量將被排除在外，或者不會作為 NEPA 流程的一部分得到徹底評估。

NEPA 程序的另一個關鍵方面是公眾參與。整個 EIS 過程中需要進行多次公眾審查，包括在釋出草案 EIS 後進行為期 45 天的公眾意見徵集。^[19] 反對者擔心，加快 NEPA 程序會導致公眾參與不足成為主要後果之一。塞拉俱樂部斷言：“如果沒有強有力的 NEPA 程式規定，公眾將沒有機會發表意見，或者發表意見的機會將被過度縮短，以至於政府機構和特殊利益集團可以獲得批准，花費數億美元到數十億美元的納稅人資金用於破壞環境的專案，包括由於加劇氣候變化的活動導致的影響。”^[20]

此外，反對者認為，該程序中的許多延誤更多地是由專案範圍、性質、資金和選址方面的政治爭端造成的，而不是實際的環境審查。他們很快指出，不到 10% 的聯邦資助的交通專案需要進行 EIS。2014 年，美國政府問責局報告稱，不到 1% 的專案需要進行 EIS。^[21] 大多數專案有資格從《國家環境政策法》中獲得分類排除 (CE)，這是 NEPA 審查中最不嚴格的程式。此外，大約 5% 的專案需要進行環境評估，這是 NEPA 中級的審查程式。^[22] 此外，批評者還指出了其他他們認為在造成專案延誤方面比許可和審查流程更具影響力的問題。

• 許可和審查資金：許多人認為，處理審查的最大問題之一不是流程本身，而是缺乏進行許可和環境審查所需的資金和人員。他們認為，機構專業知識的喪失以及對機構內 NEPA 和許可人員的支援不足是 NEPA 實施過程中出現許多問題的根源。他們認為，可以透過實施一項從專案發起人那裡收取費用的制度來解決瓶頸問題，並將這些資金分配給機構，從而在確保環境保護的同時加快流程。^[23]
• 缺乏可持續的專案資金：反對者還指出了缺乏可持續資金帶來的障礙。如果沒有穩定的收入來源，州和地方政府機構由於缺乏資金保障而會推遲專案的實施。^[24]
• 採購實踐：大多數州都要求採用設計-招標-建造的採購流程，其中設計和建造合同必須透過單獨的招標授予。有些人認為，這會阻礙流程交付的效率。^[25]
• 其他環境要求：正如 2014 年美國政府問責局報告所指出的那樣，除了缺乏有關 NEPA 審查數量以及相關成本和時間表的文件之外，環境合規工作是否針對滿足“瀕危物種法案和清潔水法；行政命令；機構指南；以及州和地方法律”的要求也沒有得到很好的記錄。如果不知道目前的努力方向，就很難知道如何在保持充分的環境保護的同時有效地簡化 NEPA 審查。^[26]

參與者註釋列表

政府參與者

唐納德·特朗普總統

• 於 2018 年 1 月 20 日就任。除其他議題外，還競選改善國家基礎設施。

DJ 格里賓，前總統基礎設施政策特別助理

• 白宮基礎設施政策負責人，負責協調總統基礎設施倡議背後的全政府流程

環境質量委員會

• 環境質量委員會 (CEQ) 隸屬於總統府，負責“監督 NEPA 的實施，審查和批准聯邦機構的 NEPA 程式，併發布規範和指導檔案，以管理和指導聯邦機構對 NEPA 的解釋和實施”。^[27] 環境質量委員會在技術上是一個由三個人組成的委員會，每個成員由總統提名，由參議院確認，但至少 20 年來，國會一直透過撥款法案中的語言將環境質量委員會設定為由一名成員領導。

特朗普政府和簽署備忘錄的機構負責人

• 內政部長瑞安·津克
• 農業部長桑尼·珀杜
• 商務部長威爾伯·羅斯
• 住房和城市發展部長本·卡森
• 交通部長趙小蘭
• 能源部長裡克·佩裡
• 國土安全部部長克里斯滕·尼爾森
• 美國陸軍工程兵團部長馬克·埃斯珀
• 環境保護署署長斯科特·普魯伊特
• 聯邦能源管理委員會主席凱文·麥克因泰爾
• 歷史保護諮詢委員會執行主任約翰·福勒
• 聯邦許可改進指導委員會代理執行主任安吉拉·科拉瑪麗亞

聯邦許可改進指導委員會 (FPISC)

• 最新頒佈的公路交通法案 (Fast Act) 建立了一個新的實體——聯邦許可改進指導委員會 (FPISC)，該委員會由機構副部長級成員組成，由總統任命的執行主任擔任主席。該實體的任務是改善聯邦基礎設施許可。

反對者

自然資源保護委員會
塞拉俱樂部

支持者（非政府組織）

美國商會
全國製造商協會
北美建築貿易聯盟 (NABTU)
美國工程公司委員會^[28]

其他建議閱讀材料

白宮關於釋出備忘錄的新聞稿：https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trumps-administration-improving-inefficient-permitting-reviews/

關於需要採取其他措施才能更快地處理許可證的反對意見專欄文章：https://www.usnews.com/opinion/op-ed/articles/2017-08-22/trump-wont-speed-up-infrastructure-projects-by-gutting-environmental-rules

美國政府問責局關於 NEPA 工作的報告 (2014)：https://www.gao.gov/assets/670/662543.pdf

白宮關於簡化許可流程的行政命令的備忘錄：https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/04/MOU-One-Federal-Decision-m-18-13-Part-2-1.pdf

討論問題

• 根據您的經驗或評估，您認為許可和審查中造成最重大延誤的原因是什麼？
• 您認為 NEPA 的應用是否過於嚴格，阻礙了基礎設施的改善，或者它是否確保了對環境影響的充分考慮？
• 您認為聯邦政策制定者應該採取什麼措施（如果有）來解決環境審查、許可和專案交付的延誤問題？
• 您認為特朗普政府的 2 年許可計劃是一個好的目標，並且將有利於交通系統嗎？
• 是否可以在 2 年內完成所有環境審查、必要的公眾宣傳和完整記錄？
• 如果環境審查被加快，特殊利益集團是否會獲得繞過公眾利益的影響力？