交通系統案例手冊/延期維護

摘要

延期維護是指市政當局或州政府推遲對基礎設施的必要維護。延期維護是一個問題，因為將來修復基礎設施的成本遠遠高於現在修復的成本。州和市政當局可能出於多種原因選擇推遲對基礎設施的維護。維護經常被推遲的一個主要原因與州和市政預算的計算和年度資產負債表上的報告方式有關。如果維護成本計入預算，那麼資金將被分配用於基礎設施資產的增量維護，而不是推遲到大型維修專案必須與其他資金優先事項競爭。 

參與者

• GASB - 政府會計準則委員會 - 成立於 1984 年，是一個非政府、私營部門實體。使命是透過釋出遵循公認會計准則的建議來改進州和地方政府的財務報告。^[1]
• ASCE - 美國土木工程師學會 - 每四年釋出一次基礎設施報告卡，概述各州的交通缺陷並按基礎設施型別分配等級。
• AASHTO - 美國州際公路與運輸官員協會 - 代表運輸官員利益的全國性組織，主要來自公路行業。
• FHWA - 聯邦公路管理局 - 位於美國交通部的政府機構，負責監督國家高速公路系統。為高速公路開發專案提供撥款，以及與技術標準相關的規則。
• AGA - 政府會計師協會 - 一個基於會員制的組織，旨在提升政府會計職業的知識和誠信。
• 州和市政主計長 - 負責監督其管轄區域的財務報告運營的官員。
• 州和地方交通部 - 負責維護安全的道路系統。

事件時間線

• 1977 年 - 來自聯合太平洋鐵路的代表撰寫了一篇文章，呼籲貨運鐵路行業快速修復軌道，目的是最大化利潤。這是“賺更多錢”方法的基礎，與解決延期維護時經常提出的“避免虧錢”論點相矛盾。^[2]
• 1984 年 - 成立了 GASB。
• 1988 年 - 國家公共工程改進委員會首次分配基礎設施等級。^[3]
• 1998 年 - 釋出第一份 ASCE 報告卡。
• 1999 年 - GASB 釋出第 34 號宣告，要求州和市政當局在財務報表中列出基礎設施資產。
• 2001 年 - 釋出第二份 ASCE 報告卡。接下來的報告卡每四年釋出一次。
• 2012 年 - MAP-21（邁向 21 世紀的進步）簽署成為法律。主要是一個交通授權法案，但也要求每個州為國家高速公路系統制定基於風險的資產管理計劃。
• 2015 年 - FAST 法案（修復美國地面交通）簽署成為法律。授權未來五年財政年度的交通資金。繼續執行 MAP-21 與資產管理相關的程式。
• 2017 年 - 釋出最新版本的 ASCE 報告卡。

案例敘述

基礎設施惡化的歷史

美國對交通基礎設施的投資在 1900 年代初達到頂峰，此後一直呈下降趨勢，除了少數短暫的回升。^[4] 包括聯邦、州和地方資金在內，美國公共交通基礎設施的總支出在 1932 年達到該國 GDP 的 4%。支出在二戰期間急劇下降，戰後有所上升，並持續下降到 21 世紀。由於資金下降——轉化為缺乏基礎設施維護資金——道路、橋樑和其他交通基礎設施資產已經破敗不堪。

美國基礎設施現狀

2016 年，美國土木工程師學會對美國基礎設施狀況的平均評分為 D+。ASCE 報告卡是同類型中最廣為人知的評級系統，每四年釋出一次評估。 

基礎設施報告卡^[5] 的等級由來自各個行業的土木工程師委員會決定。他們查閱資料、客觀報告和其他專家，根據以下標準評估基礎設施

• 容量：基礎設施的容量是否滿足當前和未來的需求？
• 狀況：基礎設施的現有和預計未來物理狀況如何？
• 資金：與估計的資金需求相比，各級政府目前為基礎設施類別提供的資金水平是多少？
• 未來需求：改善基礎設施的成本是多少？未來的資金前景是否能滿足需求？
• 運營和維護：業主是否能夠妥善運營和維護基礎設施？基礎設施是否符合政府法規？
• 公共安全：基礎設施狀況在多大程度上危及公共安全？失敗的潛在後果是什麼？
• 韌性：基礎設施系統在多大程度上能夠防止或抵禦重大多災害威脅和事件？它是否能夠在不影響公共安全和健康、經濟和國家安全的情況下迅速恢復關鍵服務？
• 創新：正在實施哪些新的和創新的技術、材料、技術和交付方法來改善基礎設施？^[6] 

此外，為了進一步強調基礎設施的重要性，ASCE 釋出了“行動失敗”報告。該報告旨在回答以下問題：“美國未能改善美國基礎設施系統狀況如何影響該國的經濟表現？”該報告概述了基礎設施對“經濟的影響，影響企業的生產力、國內生產總值 (GDP)、就業、個人收入和國際競爭力。”該報告的主要發現是，在 2016 年至 2025 年期間，由於基礎設施不足，美國每個家庭每年將損失 3,400 美元的可支配收入。如果到 2025 年美國的基礎設施狀況沒有改善，將使經濟損失 4 萬億美元的 GDP 和 250 萬個工作崗位。

修復美國交通基礎設施

為了解決這些基礎設施問題，ASCE 做出了多項建議。首先，他們建議將基礎設施投資從 GDP 的 2.5% 提高到 3.5%。具體來說，他們建議投資方法遵循以下步驟

• 將“信託”放回“信託基金”。地方、州和聯邦各級需要從使用者產生的費用中持續和充分地資助專門的公共資金來源，基礎設施信託基金永遠不能用於支付或抵消預算的其他部分。
• 透過提高聯邦機動車燃油稅來修復高速公路信託基金。為了確保聯邦地面交通計劃的長期、可持續資金，當前的使用者費用——汽油每加侖 18.4 美分和柴油每加侖 24.4 美分——必須至少提高每加侖 25 美分，並與通貨膨脹掛鉤，以恢復其購買力，彌補資金缺口，並確保未來可靠的資金。
• 授權計劃以改善特定類別的基礎設施缺陷，並透過及時、優先的方式為這些計劃提供充分的資金支援。
• 基礎設施所有者和運營商必須收取費用，美國人必須願意支付反映使用、維護和改善所有基礎設施的真實成本的費率和費用，包括我們的水、廢物、交通和能源服務。^[7]

從領導力和規劃的角度來看，ASCE 確定了以下方法來減輕國家基礎設施惡化的負擔。

• 要求所有超過 500 萬美元且獲得聯邦資金的專案使用生命週期成本分析，並制定一項計劃來為專案提供資金，包括其維護和運營，直至其使用壽命結束。
• 為州和地方政府以及私營部門投資維護，以及提高現有基礎設施的效率和效能創造激勵措施。
• 開發工具，以確保最需要維護的專案得到優先考慮，從而明智地利用有限的資金。
• 透過明確監管要求，更快地將優先專案變為現實，並節省成本，同時仍然保護自然環境，簡化基礎設施部門的專案許可流程。
• 確定對私營部門投資和公私合作具有吸引力的基礎設施專案管道。^[8]

雖然 ASCE 的評估方法是經驗性的，他們的組織總體上被廣泛認為是公正的，但值得注意的是，基礎設施支出增加將轉化為更多就業機會和更多資金用於土木工程師。

激勵變革以更好地維護基礎設施

ASCE 提出的改變說起來容易做起來難。為了促進對基礎設施改善的行動，並鼓勵對交通基礎設施的投資，GASB 釋出了第 34 號宣告，該宣告指出基礎設施資產應在資產負債表上列報。在政府資產負債表上列報基礎設施將創造一份關於基礎設施狀況的公開記錄，並鼓勵更好的維護。

在政府資產負債表上列報基礎設施鼓勵他們解決基礎設施維護問題，因為它將基礎設施的價值與市政當局的財務狀況聯絡在一起。如果基礎設施狀況良好——得到了良好的維護——那麼它將顯示為一項資產。如果基礎設施沒有得到良好的維護，它將顯示為價值較低，甚至可能顯示為負債或債務。這種價值下降將對市政當局不利，可能導致市政當局看起來比實際情況的財務狀況更差。市政當局不希望看起來財務狀況不佳——出於公共關係的原因，以及因為它會影響他們的信用評級，從而影響他們借款和發行債券的能力，所有這些對於市政當局的運營都至關重要。鑑於這些激勵措施，修改後的方法被認為更好，因為它與基礎設施的真實狀況更緊密、更準確地聯絡在一起，而不是一些可能誤導性的線性折舊曲線。

此外，在資產負債表上列報基礎設施將確保更大的透明度。

GASB 34 指定了兩種方法來報告資產負債表上的維護成本。每種方法都為政府維護其基礎設施提供了略微不同的激勵措施。

傳統方法

傳統方法通常被稱為“成本和折舊”，它涉及報告建造資產的初始成本以及折舊金額。折舊金額將是資產的初始成本除以其預期使用壽命（以年為單位）。如果一條道路的建造成本為 100,000 美元，其預期使用壽命為 40 年，那麼該資產的折舊率為 100,000 美元/40 年 = 每年 2,500 美元。20 年後，該資產的價值將是最初建造時的一半。這種方法存在一些問題

• 假設折舊率是線性的。資產在建造後的頭幾年可能會貶值更快。
• 沒有考慮通貨膨脹或未來經濟活動的改變。
• 如何將任何維護因素納入其中？如果一個州或市政當局花費資金來維護該資產，這是否會延長該資產的使用壽命？如果他們根本不維護該資產，其預期使用壽命是否仍然是 40 年？

許多州使用這種方法報告基礎設施成本，因為他們認為這足夠的資訊。其他人會爭辯說，折舊成本是無用的資訊。折舊實際上是關於資產還剩下多少使用壽命。

修改後的方法

報告基礎設施成本的“修改後的方法”假設州和市政當局正在建設“長壽命資產”，或者這些資產將被維護在一定條件下。長壽命資產是指其狀況能夠使其年復一年持續存在的資產，在此期間，唯一的工作就是維護其狀況。有些人認為，報告在一定條件下維護資產的成本比折舊成本更有用。使用修改後的方法從“為了維護資產，我們需要投入多少資金”的角度來解決延期維護問題。這將維護資產的成本納入預算，以便為增量維護成本分配資金。這種方法可能存在一些問題

• 確定每項資產的狀況水平以及維護該狀況的成本。
• 假設州/市政當局計劃維護基礎設施資產。允許資產自然老化也是一種選擇。
• 可能難以準確估計維護成本。如果一個冬天非常糟糕，而下一個冬天沒有那麼糟糕怎麼辦？

這兩種方法在激勵政府實體的方式上有所不同。一般來說，修改後的方法被認為更好，因為它與基礎設施資產的狀況更緊密、更準確地聯絡在一起，並反映在政府資產負債表上的財務報表中。為了確保這一點，修改後的方法還要求使用已建立的測量量表和目標條件水平，對合格資產的狀況評估進行彙總。對於傳統方法，幾乎沒有動力來維護基礎設施資產，因為資產負債表上資產的價值將始終基於預先確定的折舊計劃。

目前，有 20 個州採用修改後的方法。

挑戰和激勵

為什麼不是所有州和市政當局都採用修改後的方法來報告基礎設施維護成本？許多人認為，很難對基礎設施的狀況進行資格認定和標準化。美國土木工程師學會反駁了這種觀點，並開發了一個全面的評級系統來對基礎設施資產的狀況進行評級。與傳統方法相關聯的一些挑戰

1. 如果長期不修復，修理成本會高得多。修補道路相對便宜，但一旦水進入，結冰、膨脹並破壞地下，那麼修復就會變得更加昂貴。
2. 昂貴的維修必須與其他預算優先事項競爭。建一所新學校，還是修一座橋？哪個是政客更有可能倡導的？
3. 立法撥款流程，使國會議員/參議員能夠為其選區資助專案（豬肉桶支出）。

GASB 並沒有執法權，也沒有寫入法律。但是，由於債權人和評級機構會對不符合 GASB 宣告的實體持不利態度，因此存在很大的壓力要遵守 GASB 的宣告。許多人認為，應該賦予 GASB 執法權。

潛在的資金策略

GASB 34 規定了如何在州和地方資產負債表上報告預期維護成本，但沒有提供有關可能資金來源的指導。通常，擁有專門的資金流可以更容易地留出和分配資金用於維護。典型的資金來源包括

• 州汽油稅
• 對交通量大的道路徵收的通行費
• 公私合作
• 公路信託基金

維吉尼亞州前州審計長愛德華·馬祖爾建議，為了促進基礎設施維護專案的資金，聯邦和州政府應頒佈法律，承諾在市政當局借款時基本上共同簽署。 透過讓州或聯邦政府共同簽署，如果市政當局無力償還，他們將負責支付款項。 這有利於為市政當局獲得更低的利率，降低借款或發行債券的成本，最終使執行基礎設施維護計劃的成本更低。 目前，包括維吉尼亞州在內的多個州都有類似的計劃。

進一步閱讀

1. 《針對美國政府財政可持續性的最後呼籲——共同理性的呼籲》，作者：Ed Mazur：https://www.claconnect.com/-/media/files/media/lastcallforcommonsense.pdf
2. 《公路資產延誤維護的後果》，作者：國家合作公路研究計劃：http://www.trb.org/Publications/Blurbs/176740.aspx
3. 《基礎設施報告卡》，作者：美國土木工程師學會：https://www.infrastructurereportcard.org/

討論問題

• 您是否同意提高國家汽油稅是支援道路維護的可行方案，或者是否有其他解決方案可以幫助緩解資金問題？

• GASB 應該擁有強制執行權力，要求州和市政當局在其年度財務報表中列出基礎設施資產嗎？ 另一個聯邦機構應該承擔這個責任嗎？

• 在您看來，以下哪一項最需要關注，以解決延遲維護積壓問題：高速公路/車輛橋樑、鐵路基礎設施、機場或沿海港口？ 您認為哪些標準對於確定接受維護資金的基礎設施的優先順序很重要？

參考文獻

Dornan, Daniel, “資產管理：解決公路基礎設施面臨的財政挑戰的良方”，《國際運輸管理雜誌》，第 1 卷，第 1 期，2002 年 2 月，第 41-54 頁。https://doi.org/10.1016/S1471-4051(01)00005-2

Baim, Earl 和 Hastak, Makarand， “影響城市基礎設施管理和維護成本的風險因素”，《基礎設施系統雜誌》，第 7 卷，第 2 期 - 2001 年 6 月https://doi.org/10.1061/(ASCE)1076-0342(2001)7:2(67)