運輸系統案例手冊/疏散最佳實踐（經驗教訓）

摘要

總的來說，自然災害（包括颶風、熱帶風暴、洪水、火災、海嘯和火山爆發）每年在美國影響 2600 多萬人，全球影響 2.55 億人。 任何疏散成功與否都取決於六個方面：疏散控制、弱勢群體疏散、燃料供應、疏散路線、媒體影響和公眾意識。 本頁面回顧了主要颶風地區，評估了過去疏散過程中的關鍵失敗，以及由此產生的導致政策變化的經驗教訓。

參與者列表

總統
可以宣佈任何情況下的緊急狀態或災難。總統在災難應對中發揮著重要作用，但在疏散中沒有太多作用。

州長或部落執行長
《斯塔福德法案》 授權釋出疏散令或授權地方官員。州長必須請求總統宣佈緊急狀態或災難，以獲得聯邦援助。 州長有權動員其州的國民警衛隊，並根據緊急管理援助協議 請求其他州的援助。

市長
釋出當地疏散令，並向州長通報當地需求。

國民警衛隊
將預先部署裝置以應對颶風。 他們還可以協助當地警察在疏散期間提供安全保障，並利用地面或空中資產為人們提供疏散交通工具。

地方執法部門
積極執行和促進疏散行動。他們有幾個職責，包括積極將人們從家中疏散，確保人們安全地疏散該地區，執行宵禁，護送重要物資，在危險物品周圍建造防護屏障，在疏散期間和之後維持法律和秩序，以及積極防止搶劫。

國家颶風中心
收集風暴資料和分析，使他們能夠向決策者提供關於必要疏散區域、風暴強度、建立警報和預警的建議。他們向受災地區或指定州級組織提供資料，以便告知地方或州政府官員。

國土安全部和 FEMA
與國土安全部共同合作，建議州和地方政府制定和完善疏散計劃和程式。 他們還協助協調關鍵疏散資源（交通、物資供應、支援地點和避難所）。 他們控制空中空間，為所有資源的移動提供保障，並管理疏散地區的安保行動，以確保物資供應和弱勢群體疏散。

政策的明確識別

《羅伯特·T·斯塔福德災難救助和緊急援助法案》（斯塔福德法案）

1974 年，尼克松總統簽署了《災難救助法案》的第一個版本，後來被稱為斯塔福德法案。 該法案制定了法律和準則，用於規劃、疏散和從災難中恢復。 州和地方政府被要求制定疏散計劃，包括建立路線、儲備必要物資、避難所位置和避難所計劃。 他們還必須規劃疏散和必要資源的交付。 計劃必須考慮所有交通方式，以便將該地區所有居民（包括弱勢群體）重新安置和疏散。 公共教育計劃必須提供給所有人，包括英語知識有限的人。 該法案已多次修正，以擴大其範圍，通常是在颶風發生後。

《卡特里娜颶風后緊急管理改革法案》（PKEMRA）

2006 年，卡特里娜颶風造成破壞之後，PKEMRA 被用於修訂《斯塔福德法案》，以防止未來人員傷亡。 PKEMRA 建立了殘疾人協調員，並制定了規則和指南，以確保殘疾人獲得適當的護理、運輸裝置和能夠滿足其需求的避難所。 它建立了國家緊急家庭登記和定位系統，以便在疏散過程中將分開的家庭成員重新團聚。 它協調並支援預防性疏散和恢復工作。 它還為無法自行安排交通工具的個人提供交通和搬遷援助。 它還提供案例管理援助，以識別和解決重大災難倖存者未滿足的需求。

《公共法 109-308》

修訂了《斯塔福德法案》，要求疏散計劃中包含寵物家庭。

《公共法 104-321》

國會批准了《緊急管理援助協議》(EMAC)。 EMAC 是特拉華州、佛羅里達州、佐治亞州、路易斯安那州、馬里蘭州、密西西比州、密蘇里州、俄克拉荷馬州、南卡羅來納州、南達科他州、田納西州、弗吉尼亞州、西弗吉尼亞州、波多黎各聯邦、哥倫比亞特區以及所有美國領土之間達成的協議，以便在緊急情況下提供援助。 它還包括提供緊急服務、疏散避難所、國民警衛隊人員以及任何其他需要的政府援助或人員。 請求援助的州需要支付所有提供的服務費用。

瓊斯法案
該法案要求僅使用美國國旗船隻在美國海岸之間運輸貨物。

政策問題

缺乏執法這些政策規定州政府負責執行這些標準，但各州不願追究那些未能達到這些指南的人的責任。 聯邦政府沒有指南來追究各州未執行這些標準的責任。

資金這些法案沒有包括用於建設基礎設施以幫助滿足這些指南的額外資金。 FEMA 可以協助公共交通的承包和協調。 各地區缺乏滿足所有既定指南所需的各種路線和方式。

事件時間線

每個疏散計劃都是針對每個具體情況而制定的，因為城市規模和結構各不相同。 通常，疏散發生在颶風登陸前 72 小時，此時市長宣佈強制疏散。

通常，颶風預警條件會在估計登陸前 48 小時出現。 理想情況下，在這個階段，人們應該檢視他們的疏散路線和災難用品包中的物品，根據他們的需求（尤其是兒童或老人）新增或刪除物品。

在颶風警報階段，颶風登陸前 36 小時，應採取以下步驟：“聽從地方官員的疏散命令”、與家人和朋友溝通，告知他們你的情況，並按照城市網站上提供的清單，做好準備，瞭解颶風首次登陸地點的相關資訊。 颶風警報階段可以分為四個不同的子階段：

登陸前 36 小時

在這個階段，人們通常應該不斷了解天氣狀況和緊急指示，準備他們的災難用品包，確保其中包含至少 72 小時的水、食物、電池、急救用品。 此外，人們應該規劃如何在斷電的情況下與家人聯絡。 電話線通常過載，因此傳送簡訊更可靠。 此外，建議將車輛油箱加滿以備疏散。 在這個階段，人們應該為他們的車輛準備緊急用品包和疏散用品。

登陸前 18-36 小時

在這個階段，人們應該持續關注天氣情況和緊急指令的更新。^[20] 這也是人們應該將輕便物品從房屋周圍移走並放進屋內的階段。建議修剪或砍伐可能倒在建築物上的樹木。為了防止風暴損壞玻璃，應將窗戶覆蓋起來。^[21]

登陸前 30 小時

通常情況下，需要疏散的人會在登陸前 30 小時開始疏散，他們可以前往城市網站上公佈的最近疏散地點，或者使用被指定為“疏散路線”的逆向車道。^[22] 疏散通常從內陸地區開始，沿海地區是最後疏散的區域，以幫助交通流量暢通。^[23]

登陸前 6-18 小時

在此階段，應每 30 分鐘檢查一次天氣和緊急情況更新，併為所有裝置充電，以便在災難發生期間能夠滿電量進行通訊。^[24]

登陸前 6 小時

如果此時有人尚未疏散，建議他們待在家中，並與家人和朋友保持聯絡，及時更新情況。應遠離窗戶，並將冰箱和冰櫃的溫度調至最冷檔，以便在停電情況下，食品可以儲存更長時間。此外，應檢查緊急通訊、天氣情況和城市網站，獲取關於災難的最新資訊。^[25]

疏散路線地圖

《斯塔福德法案》要求所有地區都應制定疏散路線，包括設定指示牌、主要路線和次要路線，並制定控制措施，將雙向道路轉換為單向道路。以下是邁阿密、新奧爾良和休斯頓疏散計劃的連結，其中列出了每個計劃的最佳實踐。^[26]

2014-08-27 10 58 11 紅獅圓環處沿海疏散路線標誌

邁阿密疏散路線

• 清晰標記的疏散區域
  
• 完善的主要路線和次要路線
  
• 顯示額外路線
  

http://www.floridadisaster.org/publicmapping/Evac/EVAC_MIAMI-DADE.pdf
新奧爾良疏散路線

• 互動式地圖，根據位置定製
  
• 確定疏散所需時間
  
• 可以下載並在移動應用程式上使用
  

http://www.contraflowmaps.com/
休斯頓疏散路線

• 有一個明確的重新評估地圖的日期
  
• 顯示疏散期間的交通流量
  

https://www.h-gac.com/taq/hurricane/documents/2017-evacuation-routes-map-small.pdf

重大失敗和最佳實踐

I-45 和 Louetta Rita 疏散

疏散控制

疏散控制對於安全有效地疏散至關重要。2005 年 9 月，德克薩斯州的幾個縣釋出了強制疏散令，包括一些不在風暴直擊路徑上的縣。官員預計只有 80 萬人會疏散，但實際上有 120 萬人疏散。^[30] 大多數旅行者在主要疏散路線耗盡汽油，導致進一步的擁堵。這促使 FEMA 制定政策，要求各州為緊急疏散目的保留燃料儲備。^[31] 他們還發布了對內陸縣的疏散令，早於沿海地區完成疏散。這導致了極端的交通擁堵、公眾恐慌和危險的道路狀況，導致颶風麗塔期間的 113 人死亡中，有 107 人是由於疏散造成的。^[32]

最佳實踐

自那以後，幾年來，幾個州制定了控制措施，以防止疏散變成致命事件。大多數州都制定了疏散區域，並設定了獨立的主要路線和備用路線。各州還開始在制定疏散時間表時考慮鄰近縣的擁堵情況，就像新奧爾良在其疏散路線中顯示的那樣。^[33] FEMA 要求燃料和其他必要資源的供應交付應在預先確定的路線進行。^[34] 在颶風厄瑪期間，為了確保颶風疏散路線得到使用，關鍵物資只沿著這些路線進行配送。^[35]

弱勢群體

路易斯安那州國民警衛隊舉辦聯合航空醫療疏散演習 150416-Z-PB681-003

疏散計劃決策者應強調為弱勢群體制定疏散計劃的重要性。弱勢群體包括但不限於無法自行開車疏散的人和有特殊需求或功能障礙的人。^[36] 弱勢群體包括老年人、住院病人、兒童、無家可歸者和殘疾人。在颶風卡特里娜期間，近 100 萬人透過汽車在 48 小時內疏散。然而，弱勢群體，特別是老年人，無法疏散。因此，卡特里娜災難後，為弱勢群體制定疏散計劃需要國家政策響應。一項研究表明，卡特里娜災難前疏散計劃的失敗導致了 1800 多人死亡，其中 71% 的受害者年齡超過 60 歲，47% 的受害者年齡超過 75 歲。^[37] 自那以後，為弱勢群體制定疏散計劃一直是一個需要解決的主要政策問題。因此，弱勢群體的問題不僅是社會學和應急管理問題，也是交通和規劃領域的問題。事實上，2006 年，GAO（政府問責辦公室）進行了一項研究，以解決這一問題在政策制定過程中的影響。該研究的主要發現之一是，疏散期間需要解決的最關鍵挑戰之一是為弱勢群體確定合適的交通方式。

最佳實踐

GAO 發現的主要問題是，州和地方政府都不願意疏散“交通弱勢群體”，^[38] 因為他們缺乏規劃、培訓和演習的準備和組織。此外，另一個需要解決的問題是法律障礙，例如關於機構職責和跨轄區責任的責任問題。卡特里娜災難後，各方（新奧爾良市，以及公共、非營利、州和聯邦機構）共同制定了城市協助疏散計劃（CAEP），該計劃在 2008 年颶風古斯塔夫期間進行了測試。該疏散計劃專門針對有醫療需求，需要在短時間內疏散的人。在颶風古斯塔夫期間，他們被運送到貝勒夏斯海軍航空站。此外，該計劃還關注老年人，透過 Amtrak 將他們運送到鄰近的安全州。無家可歸者也被從城市的不同地點接走，並運送到指定地區。CAEP 是根據從卡特里娜災難中吸取的關於弱勢群體的經驗教訓制定的，已成為處理此問題的“最佳實踐”。此外，疏散計劃中未包括弱勢群體，導致國會通過了上述《卡特里娜災後應急管理改革法案》。

燃料供應

佐治亞州瓦爾多斯塔市，S 帕特森街，Enmark 加油站，汽油耗盡

在幾次疏散過程中都出現了燃料短缺。例如，在 2005 年的颶風麗塔期間，一些旅行者在交通中滯留了 36 個小時以上，無法找到加油站，當他們的車輛耗盡汽油後，堵塞了疏散路線。^[39] 大多數旅行者在主要疏散路線耗盡汽油，導致進一步的擁堵。這促使 FEMA 制定政策，要求各州為緊急疏散目的保留燃料儲備。^[40] 今年早些時候，颶風哈維襲擊後，幾家煉油廠關閉，導致佛羅里達州在颶風厄瑪大規模疏散期間無法獲得燃料儲備。^[41] 颶風厄瑪是佛羅里達州歷史上規模最大的疏散行動之一，許多旅行者在 12 年前採取了預防措施後，仍然被困在公路上。

最佳實踐

如前所述，各州需要為緊急情況維護燃料儲備。不幸的是，由於颶風哈維過後德克薩斯州的煉油廠關閉，佛羅里達州無法獲得其燃料儲備。^[42] 佛羅里達州州長安排了從其他州重新分配貨物，併為交付貨物提供了警車護送。他們專注於為疏散路線補充燃料，並敦促旅行者只帶他們安全到達目的地所需的燃料。總統還免除了瓊斯法案，允許透過船舶運往佛羅里達州的燃料運輸。^[43] 當地執法部門還允許加油站老闆，只要他們願意等待撤離，就為他們提供警車護送，從而確保許多其他人安全撤離。儘管佛羅里達州出現了燃料短缺，但各個層級都迅速採取措施來幫助解決危機。

公眾意識和媒體影響

颶風艾爾瑪 (37116202616)

媒體已被證明是在自然災害發生時確保人們撤離的最重要影響因素之一。一項國會研究報告聲稱，從颶風事件中汲取的第一課是，“將有關疏散路線和避難所位置的資訊作為社群防災活動的一部分告知公民，可以幫助減少家庭撤離所需的時間。沒有這些資訊，家庭通常對疏散令反應遲緩”。^[44] 然而，進一步的研究表明，僅靠資訊並不能保證最佳的疏散做法，也不能讓更多的人撤離到危險區域之外。透過對旨在與事件嚴重程度資訊合作的不同問題的假設檢驗，發現了重大發現。^[45] 1985 年，聯邦緊急事務管理署 (FEMA) 啟動了國家颶風計劃來解決這些問題。以下是關於疏散過程中發現的每個問題的摘要

感知風險和疏散行為

當傳達給人們有關強風加劇的資訊顯示出嚴重性時，人們更有可能從危險區域撤離。然而，從風暴潮感知到的風險並沒有與強風產生相同的效應，這意味著人們不會像對強風一樣認真地對待風暴潮的風險，導致撤離的人數減少。

有關撤離的資訊來源

媒體對官方疏散區域內的人們的撤離模式決策有積極影響。然而，事實證明，那些不在指定疏散區域內的人更有可能不撤離。讓那些不在指定疏散區域內的人做出撤離決定的是鄰居的行為。鄰居撤離的人越多，來自同一社群的人撤離的人就越多。這似乎增加了對事件的風險感知。^[46] 另一個已證明對增加疏散至關重要的資訊來源是瞭解指定疏散區域；事實證明，人們對疏散計劃和疏散地點了解得越多，他們撤離的可能性就越大。

疏散的社會人口特徵

一項研究表明，“沒有一個社會和人口統計控制變數（例如，年齡、家庭中是否有孩子）對官方指定疏散區域內或區域外的受訪者的疏散行為有顯著影響”。^[47] 唯一似乎具有重要權重的變數是年齡變數。家庭中老年人越多，他們撤離的可能性就越小。

最佳實踐

所有這些關於疏散行為和模式的研究都可以幫助實施新的政策以及制定倡議來修改這些模式，並確保每個人在自然災害期間都能撤離。聯邦緊急事務管理署 (FEMA) 啟動的國家颶風計劃 (1985) 就是其中一項倡議，它透過提高意識來幫助保護社群。^[48] 該計劃的主要目標是為州和地方政府的緊急情況管理人員以及聯邦機構提供培訓；以及在颶風事件期間為州和地方管理人員提供支援的運營。它對為州、地方和聯邦機構提供角色分配也很有用。

疏散演習

課堂將分成三組，並計劃從喬治·梅森阿靈頓校區疏散 10 人。該計劃必須包括節點、使用的路線、所有 10 人的食物和住所計劃，其中一人將有額外的醫療注意事項。您將有 10 分鐘的時間使用網際網路和課堂演示來制定計劃。

進一步閱讀

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"國會檔案". 檢索於 2017-10-24.

Stafford_ActselectHSA2016.pdf (PDF), 檢索於 2017-10-24

"運輸系統案例手冊/疏散最佳實踐（經驗教訓） - 華夏公益教科書，開放書籍，為開放的世界". 檢索於 2017-10-24.

mass_evacuation_incident_annex_2008.pdf (PDF), 檢索於 2017-10-24

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"附錄 E：最佳實踐 - 災難性颶風疏散計劃評估：提交給國會的報告". 檢索於 2017-10-28.

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"美國豁免瓊斯法以確保為颶風救災人員提供燃料". 路透社. 2017-09-08. https://www.reuters.com/article/us-storm-irma-shipping/u-s-waives-jones-act-to-secure-fuel-for-responders-to-hurricanes-idUSKCN1BJ2GE. 檢索於 2017-10-28. 

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