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交通系統案例集/華盛頓特區地鐵的治理

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摘要

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2001 年，華盛頓都會區交通局 (WMATA) 慶祝了其歷史上一個重要的里程碑，當時最初 103 英里的地鐵系統的最後部分投入運營。[1] 經過 32 年的建設和 25 年的運營，該系統終於完工。[2] WMATA 處於巔峰狀態，在 1987 年和 1997 年兩次獲得了美國公共交通協會的傑出成就獎。[3] 在 2001 年系統完工後，政府問責辦公室 (GAO) 表彰了 WMATA 的“健全政策、計劃和實踐”。[4]

然而，這一切在接下來的十年中發生了變化。事故、險情以及不斷出現的管理不善和功能失調的報道改變了公眾對 WMATA 的看法。其治理結構受到特別關注。即使是 2001 年表彰 WMATA 的同一機構 GAO，也在 2011 年釋出了一份名為“華盛頓地鐵可從明確的董事會角色和責任、改進的戰略規劃中獲益”的報告，批評了 WMATA 當前的治理結構並呼籲進行改革。[5] 從那時起，改革呼聲不斷高漲，因為 WMATA 的治理結構必須改變這一事實已變得顯而易見。

然而，各方對當前狀況的原因存在分歧。本案例研究將調查其中的一些原因，包括：管理像 WMATA 這樣的多管轄區組織；WMATA 建造、維護和運營的交通系統的結構本質；WMATA 缺乏資金；WMATA 董事會的政策和章程；以及 WMATA 契約帶來的約束和限制。本案例研究將首先介紹參與該案例的當前參與者，然後介紹重要事件的時間線。地圖和組織結構圖將在需要時提供。在討論上述政策問題之前，將描述案例的敘述。案例研究將以其結論和為小組提出的討論問題結束。

參與者註釋列表

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華盛頓都會區交通局 (WMATA)

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一個州際契約機構，目前在華盛頓都會區交通區域 (區域) 內提供重型鐵路[6]、公共汽車[7] 和輔助交通[8] 服務。該區域包括哥倫比亞特區 (DC)、弗吉尼亞州的亞歷山大市、費爾法克斯市和福爾斯徹奇市、弗吉尼亞州的阿靈頓縣、費爾法克斯縣和勞頓縣以及馬里蘭州的蒙哥馬利縣和普林斯喬治縣。[9] WMATA 運營著美國第二大重型鐵路系統、第六大公交系統和第五大輔助交通系統。[10]

  • 董事會 (董事會)- WMATA 的管理機構。[11] 由 8 名投票成員和 8 名候補成員組成，共 16 名成員。DC、弗吉尼亞聯邦 (弗吉尼亞州)、馬里蘭州 (馬里蘭州) 和總務管理局 (GSA) 可以分別任命兩名投票成員和候補成員。[12] 董事會從這些成員中選出自己的董事會主席和副主席，可以根據他們認為合適的頻率舉行會議。[13] 董事會成員沒有報酬，但可以報銷必要費用。[14] 董事會擁有許多權力，包括任命和解僱 WMATA 總經理[15] 及其他職務人員[16]，並對特定問題擁有最終審批權，包括公交路線變更、資本專案支出和票價上漲。[17] 截至 2015 年 10 月 25 日，所有 8 個正式成員和候補成員職位均已滿。[18]
  • 總經理 (GM)- GM 是“當局的首席行政官員”，“負責當局的所有活動”。[19] GM 由董事會任命，受董事會支配，可被董事會免職，並應履行董事會規定的所有職責和職能。[20] GM 監督 WMATA 及其員工的大部分日常運營。[21]
  • WMATA 員工- 由 GM 管理的員工。在 GM 的領導下，設有 11 個部門[22] 和 70 個子部門。[23] 總員工人數超過 12,600 名男性和女性。[24]

州

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有兩個州，馬里蘭州和弗吉尼亞聯邦，以及一個特區，哥倫比亞特區，參與了 WMATA。每個州的相關參與者如下所示。

馬里蘭州 (馬里蘭州)

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  • 華盛頓郊區交通委員會 (WSTC)- 為馬里蘭州任命兩名投票成員和兩名候補成員進入 WMATA 董事會的機構。[25] 馬里蘭州的 WMATA 董事會投票成員和候補成員必須是 WSTC 的成員。WSTC 有七名成員，其中三名由馬里蘭州州長任命，兩名由蒙哥馬利縣行政長官任命，兩名由普林斯喬治縣行政長官任命。[26] 傳統上，馬里蘭州在 WMATA 董事會的兩名投票成員來自州長任命的 WSTC 成員，候補成員則分別來自蒙哥馬利縣和普林斯喬治縣。[27] 除了在選拔馬里蘭州 WMATA 董事會成員方面發揮作用外，WSTC 還負責支付蒙哥馬利縣和普林斯喬治縣的 WMATA 資金的本地份額。[28] 這是透過馬里蘭州議會從馬里蘭州交通信託基金每年撥款給 WSTC，然後 WSTC 將資金支付給 WMATA 來實現的。
  • 馬里蘭州州長- 馬里蘭州的首席行政長官，負責任命三名成員進入 WSTC，並且按照傳統，還負責任命馬里蘭州在 WMATA 董事會的兩名投票成員。
  • 馬里蘭州議會- 馬里蘭州的立法機構。他們負責透過馬里蘭州交通信託基金撥款蒙哥馬利縣和普林斯喬治縣的 WMATA 資金份額。[29] 他們的批准，以及弗吉尼亞州議會、哥倫比亞特區理事會和美國國會批准，是修改 WMATA 協議的必要條件。[30]
  • 蒙哥馬利縣- 位於華盛頓特區郊區的縣，位於區域內。根據慣例，縣行政長官任命馬里蘭州的 WMATA 董事會替補成員之一。他們需要為 WMATA 提供資金。其部分資金來自馬里蘭州交通信託基金支付給 WSTC 的款項。
  • 普林斯喬治縣- 位於華盛頓特區郊區的縣，位於區域內。根據慣例，縣行政長官任命馬里蘭州的 WMATA 董事會替補成員之一。他們需要為 WMATA 提供資金。其部分資金來自馬里蘭州交通信託基金支付給 WSTC 的款項。

弗吉尼亞聯邦（弗吉尼亞）

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  • 北弗吉尼亞交通委員會 (NVTC)- 該機構任命弗吉尼亞州的 WMATA 董事會兩個投票成員和兩個替補成員。[31] 弗吉尼亞州 WMATA 董事會成員和替補成員必須是 NVTC 成員。NVTC 有 20 名成員，他們是民選官員。[32] 5 名成員由費爾法克斯縣任命，3 名成員由阿靈頓縣任命，2 名成員由亞歷山大市任命，1 名成員分別由勞登縣、費爾法克斯市和福爾斯徹奇市任命。[33] 聯邦交通委員會主席是成員，還有眾議院 4 名成員和參議院 2 名成員。[34] 縣成員由各自的縣任命，聯邦交通委員會主席由州長任命，眾議院成員由眾議院議長任命，參議院成員由參議院規則委員會任命。[35] 按照慣例，弗吉尼亞州的兩個 WMATA 董事會投票成員從費爾法克斯縣和阿靈頓縣的任命人員中選出，兩個替補成員從費爾法克斯縣和亞歷山大市的任命人員中選出。[36] 除了任命弗吉尼亞州的 WMATA 董事會成員外，NVTC 還負責從州和地方來源支付弗吉尼亞州各地的 WMATA 地方資金份額。[37]
  • 弗吉尼亞州州長- 弗吉尼亞州的最高行政長官，負責任命聯邦交通委員會主席，他是 NVTC 的成員。
  • 弗吉尼亞州議會- 弗吉尼亞州的立法機構。負責透過 NVTC 為弗吉尼亞州各地的 WMATA 地方資金份額支付三分之二的款項。[38] 這些資金的來源包括在區域內北弗吉尼亞州各地的汽油稅和州其他收入。[39] 他們的批准，以及馬里蘭州議會、哥倫比亞特區理事會和美國國會批准，是修改 WMATA 協議的必要條件。[40]
  • 阿靈頓縣- 位於華盛頓特區郊區的縣，位於區域內。按照慣例，其在 NVTC 的三位成員之一是弗吉尼亞州的 WMATA 董事會正式成員之一。從一般收入中支付剩餘的三分之一的 WMATA 地方資金份額。[41]
  • 勞登縣- 位於華盛頓特區郊區的縣，位於區域內。以成為區域內唯一沒有地鐵服務的地區而聞名[42]，並且不向 WMATA 支付地方資金。[43] 在銀線完工後，這種情況將結束。
  • 費爾法克斯縣- 位於華盛頓特區郊區的縣，位於區域內。按照慣例，其在 NVTC 的五位成員之一是弗吉尼亞州的 WMATA 董事會投票成員之一。按照慣例，另一位費爾法克斯縣成員是替補成員之一。需要從一般收入中支付剩餘的三分之一的 WMATA 地方資金份額。[44]
  • 亞歷山大市- 位於華盛頓特區郊區的城市，位於區域內。按照慣例，其在 NVTC 的兩位成員之一是弗吉尼亞州的 WMATA 董事會替補成員之一。需要從一般收入中支付剩餘的三分之一的 WMATA 地方資金份額。[45]
  • 費爾法克斯市- 位於華盛頓特區郊區的城市，位於區域內。需要從一般收入中支付剩餘的三分之一的 WMATA 地方資金份額。[46]
  • 福爾斯徹奇市- 位於華盛頓特區郊區的城市，位於區域內。需要從一般收入中支付剩餘的三分之一的 WMATA 地方資金份額。[47]

哥倫比亞特區 (DC)

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  • 哥倫比亞特區理事會 (DC 理事會)- DC 的立法機構，負責任命哥倫比亞特區向 WMATA 董事會派遣的兩個投票成員和兩個替補成員。[48] 按照慣例，DC 理事會從其 13 名成員中選出一名投票成員和一名替補成員。[49] 另一個投票成員和替補成員由 DC 理事會從哥倫比亞特區市長政府中選出。[50]
  • 哥倫比亞特區市長- 哥倫比亞特區的行政長官，透過 DC 理事會從其政府中選出 WMATA 董事會的投票成員和替補成員。[51]
  • 特區交通局 (DCDOT)- DC 的交通部門，負責為 WMATA 提供來自哥倫比亞特區的資金。[52] 每季度支付一次，運營資金來自一般基金，資本專案資金來自一般義務債券。[53]

聯邦政府

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自 1967 年成立以來，聯邦政府在 WMATA 的建設和運營中發揮了重要作用。他們負責地鐵系統建設資金的 60%，並且至今仍在向他們提供資金。[54]

  • 美利堅合眾國國會 (國會)- 美國的立法機構，負責在馬里蘭州、DC 和弗吉尼亞州透過必要立法修改 WMATA 協議後，同意對協議做出的任何更改。[55] 也可以透過立法強制 DC、馬里蘭州和弗吉尼亞州修改協議，例如 2009 年就發生過這種情況。[56] 國會為 WMATA 的運營和資本支出撥款聯邦資金。
  • 美國總務管理局 (GSA)- 該機構負責任命來自聯邦政府的兩個投票成員和兩個替補成員，加入 WMATA 董事會。總務管理局局長根據與當地利益相關者的協商做出任命決定，例如當地交通委員會、聯邦機構和當地國會議員。[57] 與其他任命機構不同，GSA 根據 WMATA 協議的要求，必須任命一名成員作為 WMATA 鐵路和/或公交服務的常客或使用者。[58]
  • 聯邦交通管理局 (FTA)- 交通部內的機構，負責將聯邦政府資金撥付給 WMATA，並透過其州安全監督機構計劃，與三州監督委員會一起監督該系統的安全。[59] 國會最近的決定賦予 FTA 對 WMATA 地鐵系統的安全監督的唯一權力。[60]

重要事件時間表

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  • 1967 年 2 月 20 日- WMATA 成立。[61]
  • 1969 年- WMATA 開始建設地鐵。[62]
  • 1973 年 1 月 14 日- 由於私人公交運營商運營失敗，WMATA 承擔了該地區公交服務的運營和維護工作。地鐵公交成立。[63]
  • 1976 年 3 月 27 日- 地鐵開始運營，紅線布魯克蘭站和法拉格特北站之間的第一段開通。[64]
  • 1982年1月13日 - 首次發生乘客在地鐵系統中發生重大事故，列車在聯邦三角站發生碰撞。事故發生在同一天，即1月14日美國航空公司90航班在14街大橋發生墜毀。[65]
  • 1994年 - WMATA 提供的交通輔助服務 Metroaccess 開始運營。[66]
  • 1996年1月6日 - 暴雪導致紅線列車在Shady Grove 發生碰撞。[67]
  • 1997年 - 由哥倫比亞特區、馬里蘭州和弗吉尼亞州之間簽署的諒解備忘錄建立了三州監督委員會，以監督地鐵系統的安全。[68]
  • 2000年4月20日 - 列車在 Farragut West 和 Foggy Bottom 之間發生火災。[69]
  • 2001年1月13日 - 綠線從 Anacostia 地鐵站開通至 Branch Avenue 地鐵站。經過 32 年的建設，最初的 103 英里的地鐵系統完工。[70]
  • 2004年 - 地鐵系統首次擴建完成並向公眾開放。藍線延伸至 Largo Town Center，紅線在 New York Avenue 增加了新車站。[71]
  • 2004年11月4日 - 兩列紅線列車在 Woodley Park-Zoo 站發生碰撞，造成 20 人受傷。[72]
  • 2009年3月 - 開工建設銀線，連線泰森角、杜勒斯國際機場和勞登縣。[73]
  • 2009年6月2日 - 兩列紅線列車在 Fort Totten 站發生碰撞，造成 8 名乘客和 1 名乘務員死亡，超過 80 人受傷。[74]
  • 2010年3月 - 理查德·薩爾斯被 WMATA 委員會選為 WMATA 的臨時總經理。[75]
  • 2011年1月 - 理查德·薩爾斯從臨時總經理晉升為總經理。[76]
  • 2014年7月26日 - 銀線一期工程完工，連線泰森角至地鐵系統。[77]
  • 2014年9月24日 - WMATA 總經理理查德·薩爾斯宣佈將於 2015 年 1 月 16 日從其職位退休。[78]
  • 2015年1月12日 - L'Enfant Plaza 地鐵站發生煙霧事件，原因是電氣裝置故障和其他問題，造成一名乘客死亡，另有 95 人受傷。[79]
  • 2015年1月16日 - 理查德·薩爾斯從 WMATA 退休。傑克·雷誇成為新的臨時總經理，等待 WMATA 委員會選出新的常務總經理。[span>80]
  • 2015年2月14-15日 - WMATA 委員會接近選出舊金山灣區快速交通系統（BART）前經理格蕾絲·克魯尼肯為 WMATA 新任總經理。在哥倫比亞特區和馬里蘭州官員的壓力下，WMATA 委員會未能做出決定，最終放棄了這一努力。[81]
  • 2015年10月9日 - 在對 WMATA 對 L'Enfant Plaza 地鐵站煙霧事件的應對進行調查後，WMATA 地鐵系統的安全監督權從三州監督委員會移交給了聯邦交通管理局。[82]
  • 2015年10月28日 - 有訊息透露，前航空航天主管尼爾·科恩已被選中擔任 WMATA 新任總經理。[span>83]
  • 2015年11月2日 - 尼爾·科恩撤回了其擔任 WMATA 新任總經理職位的候選資格。[span>84]
  • 2015年11月5日 - WMATA 委員會選出保羅·維德菲爾德擔任新任總經理。他是馬里蘭州交通管理局前局長，也是巴爾的摩-華盛頓國際機場前執行官。[span>85]

案例敘述

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華盛頓大都會地區交通管理局（WMATA）是一個獨特的系統，為兩個州和一個特區提供交通服務。該系統構想於 1960 年代，地鐵系統於 1969 年開始建設，第一段於 1976 年開通。[86] 整個系統於 2001 年完工，隨後開始擴建。[87] WMATA 於 1973 年開始提供巴士服務，並於 1994 年提供交通輔助服務 Metroaccess。[88] 如今，WMATA 的鐵路服務地鐵系統在超過 106 英里的軌道上運營，服務 86 個車站。[89] 他們的巴士服務 Metrobus 在超過 325 條線路運營，使用 1,500 輛巴士。[90] 這些服務意味著 WMATA 目前運營著美國第二大重型鐵路交通系統、第六大巴士交通系統和第五大交通輔助系統，服務區域為 1,500 平方英里，擁有 500 萬人口。[91] 每天有 120 萬人乘坐該系統，其中 20% 是聯邦政府僱員，沒有 WMATA 的重要服務，華盛頓特區地區今天將無法執行。[92] 難怪有人稱 WMATA 為“美國的交通系統”。[93]

不幸的是，縱觀歷史，WMATA 一直受到影響其治理的問題困擾。獨特的治理系統，由於是美國唯一為三個獨立州級管轄區提供服務的交通系統而產生的，導致了一些問題。管轄權否決的威脅始終存在，而總經理和 WMATA 委員會之間責任不明確也是一個問題。儘管 WMATA 的歷史中發生了事故，但對 2015 年 1 月最近一次致命事故的應對，讓一些人質疑 WMATA 是否能夠提供安全的服務。資金問題導致維護問題，最明顯的是，整個系統中一直存在無法使用的自動扶梯和電梯。最後，WMATA 的眾多職責，包括為外部管轄區提供本質上的通勤服務、為哥倫比亞特區和內郊提供地鐵服務、為哥倫比亞特區提供本地巴士服務，導致了 WMATA 必須平衡這些相互競爭的優先事項。[94]

2015 年迄今為止似乎是所有這些問題都浮出水面的年份。自從理查德·薩爾斯從 WMATA 總經理職位退休以來，直到 11 月初，WMATA 一直沒有常務總經理。這種延遲歸因於 WMATA 委員會成員和三個管轄區之間在新的總經理應該具備哪些素質方面存在內訌和分歧。L'Enfant Plaza 地鐵站的致命事故讓乘客、民選官員和聯邦政府質疑地鐵系統的安全性。自 2015 年 10 月以來，地鐵系統已置於聯邦安全監管之下。最後，在整個年度，該系統的客流量一直在下降，這對 WMATA 產生了很大的負面影響。[94]

政策問題

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多管轄區問題

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WMATA 是全美唯一一個為三個不同州級實體提供服務的重型鐵路大眾交通系統。[95] WMATA 的治理結構及其今天面臨的挑戰，在很大程度上反映了這一獨特而特殊的特徵，可以追溯到 WMATA 的成立之初。在地鐵的早期規劃階段，華盛頓特區、馬里蘭州和弗吉尼亞州擔心，如果他們不達成一項多轄區協議來自行規劃和運營擬議中的地鐵系統，聯邦政府將會自行運作，而不會徵求他們的意見。[96] 儘管他們走到了一起，但各州和地方之間的分歧和爭論仍在繼續給 WMATA 帶來麻煩。在歷史上，某個地方或州曾多次威脅要扣留或撤回對 WMATA 的資金，直到他們的具體訴求得到滿足為止。[97] WMATA 協議包含一個轄區否決權，要求董事會所有決定必須由多數成員透過，並且至少要有一名成員來自每個轄區。[98] 唯一的例外是，當董事會正在透過一項財務計劃或正在透過或修訂大眾交通計劃時。[99] 最近最典型的例子是弗吉尼亞州和馬里蘭州州長以及華盛頓特區市長之間就 2015 年 1 月前總經理理查德·薩爾斯退休後新任 WMATA 總經理應該具備哪些技能而產生的爭論。[100] 經過幾個月的辯論、討論和 WMATA 董事會第一選擇保羅·J·魏德費爾德（前馬里蘭州交通管理局和巴爾的摩 - 華盛頓國際機場負責人）的突然退出，魏德費爾德於 2015 年 11 月 5 日被選中擔任 WMATA 新任總經理。[101]

由於該地區的地理性質，目前尚不清楚如何解決多轄區問題。有兩種可能的解決方案，可以緩解一些問題。在他們最近的報告《華盛頓都會區交通局治理報告》中，WMATA 乘客諮詢委員會（RAC）表示，如果董事會開始像立法機構一樣運作，並更加透明，並且有更多代表系統乘客利益的公職人員參與，這些問題可能會得到緩解。[102] 相反，凱德沃拉德、威克舍姆和塔夫脫律師事務所在其提交給 WMATA 董事會的報告《關於治理和道德準則的建議》中指出，雖然 RAC 的提議是一個選擇，但另一個選擇是走相反的道路，“透過減少其董事會成員對其任命轄區的直接問責，從而使他們擺脫轄區衝突。”[103] 根據該提議，董事會將不再像立法機構那樣運作，而是將更像一個區域性機構，以類似於公司董事會的方式運作。[104] 儘管這兩項提議確實為減少導致 WMATA 董事會頭疼的多轄區衝突提供了可能性，但只要當前兩個州和一個特區共享首都地區的現狀存在，這些衝突就永遠無法完全消除。

WMATA 交通系統的結構性問題

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WMATA 正式向華盛頓特區都會區提供三項重要服務。分別是地鐵、地鐵巴士和地鐵無障礙服務（一種輔助交通服務）。但是，有人可能會認為 WMATA 實際上提供四項服務，因為地鐵系統在某種程度上是一個混合通勤鐵路/地鐵系統。在華盛頓特區和內郊地區，地鐵系統在地下隧道中執行，隧道之間是位於彼此附近的車站。在費爾法克斯縣、蒙哥馬利縣和普林斯喬治縣的外郊地區，地鐵在地面上或高架結構上執行，方式類似於弗吉尼亞鐵路快線和馬里蘭州區域通勤列車等傳統通勤鐵路服務。[105] 地鐵巴士服務也表現出類似的混合性質，在華盛頓特區有多條本地線路，而更遠距離的通勤線路則延伸到周邊各縣。[106] 因此，最好將 WMATA 視為提供有限的通勤鐵路服務、地鐵服務、通勤巴士服務和本地巴士服務。

確定這些服務的優先順序一直是 WMATA 面臨的一個難題。傳統上，外郊地區認為 WMATA 的以通勤為導向的鐵路和巴士服務是最重要的，而內郊地區和華盛頓特區則希望 WMATA 優先考慮更傳統的地下鐵服務。最後，地鐵巴士是華盛頓特區本地巴士服務的首要提供者。在 2005 年華盛頓特區環城巴士服務開通之前，它是華盛頓特區本地巴士服務的唯一提供者。因此，與其他轄區相比，華盛頓特區更重視 WMATA 提供的本地巴士服務，這從他們支付了 WMATA 運營補貼的最高份額可以看出。

WMATA 試圖平衡所有這些相互競爭的服務優先事項，並取得了不同程度的成功。為了更好地理解如何改進這種情況，有必要看看其他與 WMATA 相似或提供類似服務範圍的交通運營商。舊金山灣區快速交通（BART）鐵路系統被稱為地鐵的“表兄弟”，因為它們大約在同一時間構思和建造，並且採用了與地鐵相同的混合通勤鐵路/地鐵系統。[107] 就 BART 而言，只提供鐵路服務。[108] 本地和通勤巴士以及交通服務由位於 BART 服務區域內的各個地方提供。[109] 這樣，BART 的運作方式與 WMATA 最初的規劃類似。另外兩個提供通勤鐵路、地鐵、通勤巴士和本地巴士/交通服務的交通機構是馬薩諸塞州灣交通局（MBTA）[110] 和東南賓夕法尼亞州交通局（SEPTA）。[111] 儘管這兩個系統都提供與 WMATA 相似的服務，並且確實延伸到羅德島、新罕布什爾州、特拉華州和新澤西州等鄰近州，但這些州在這些機構的治理中扮演著有限的甚至不扮演任何角色。就 MBTA 而言，所有 MBTA 董事會成員都是由馬薩諸塞州州長任命的。[112] 而 SEPTA 的所有董事會成員都來自賓夕法尼亞州聯邦內的各個地方。[113]

雖然改革 WMATA 治理結構使其類似於 SEPTA 和 MBTA 的治理結構，將使協調和優先考慮提供相互衝突的服務比目前更容易，但現實是，這種做法是不可能的，因為它將需要華盛頓特區、馬里蘭州、弗吉尼亞州或聯邦政府中的一個將權力讓渡給合作伙伴之一。放棄通勤和本地巴士服務雖然可行，但這將使華盛頓特區和普林斯喬治縣陷入困境，因為他們嚴重依賴這些服務來滿足當地人口的需求。這兩個地方總共在 WMATA 董事會中擁有兩名投票成員和三名候補成員，華盛頓特區 WMATA 董事會成員肯定會利用他們的轄區否決權來阻止上述任何舉措。

資金問題

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自成立以來，WMATA 一直依賴政府的支援來為華盛頓都會區的人民提供服務。下表 1 顯示了 WMATA 在 2015 財年收到的總資金額、資金來源、從這些來源收到的資金百分比以及支出多少資金和百分比用於運營和資本支出。[114]

資金來源 金額（百萬美元） 金額（百分比） 運營/資本支出分配（金額） 運營/資本支出分配（百分比）
所有來源 $3,243.8 100% 不適用 不適用
聯邦資金 $471.9 16% $0/$471.9 0%/100%
地方和州政府資金 $1.157 40.7% $778.1/$379.7 67%/33%
所有其他收入 $1614.9 43.3% 不適用 不適用

根據 WMATA 協議，WMATA 服務的每個地方每年都必須支付運營補貼的一部分，2015 財年的運營補貼總額為 7.781 億美元。下表 2 顯示了這八個地方的資金分配情況。[115]

地方 地方支付的運營補貼百分比
華盛頓特區 37.4%
普林斯喬治縣 21.4%
蒙哥馬利縣 16.7%
費爾法克斯縣 13.4%
阿靈頓縣 6.7%
亞歷山大市 6.7%
弗爾斯徹奇市 0.3%
費爾法克斯市 0.2%

每個州都指定了一個實體，負責向WMATA支付地方政府的款項。在馬里蘭州，WSTC為蒙哥馬利縣和普林斯喬治縣支付全部款項，並從馬里蘭州交通信託基金 (MDTTF) 的撥款中獲得資金，[116]該基金是馬里蘭州汽油稅、其他車輛稅和費用的存放處。 [117]在弗吉尼亞州，NVTC是負責代表北弗吉尼亞州地方政府向WMATA支付款項的實體。地方政府向WMATA支付的款項中，有三分之二由NVTC直接支付，資金來自NVTC轄區內汽油零售稅的2%以及英聯邦向NVTC提供的其他交通資金。 [118]法律規定，從汽油稅2%中收取的資金必須由NVTC用於支付北弗吉尼亞州地方政府向WMATA支付的三分之二份額，不得用於其他目的。 [119]北弗吉尼亞州地方政府所佔的剩餘三分之一必須由地方政府本身透過NVTA支付給WMATA。哥倫比亞特區交通部負責向WMATA支付哥倫比亞特區的運營補貼款。 [120]付款每季度支付一次，運營補貼由哥倫比亞特區的普通基金收入支付，這些收入包括汽油稅、停車費、交通罰款、汽車費、餐廳稅和酒店稅等來源。 [121]

儘管有所有這些資金來源，但重要的是要注意，除了北弗吉尼亞州收取的汽油稅2%外，支付給WMATA的地方政府運營補貼中，沒有來自專門來源的資金。 [122][123]因此，WMATA每年都沒有保證地方政府會支付其運營補貼份額。2009年，聯邦政府試圖透過對WMATA協定進行最新修訂來改變這種狀況。 [124]該修正案在第18條中插入了d(1)和d(2)款，是在2008年國會授權在未來十年內向WMATA提供15億美元用於資本改進時提出的。 [125]地方政府被要求匹配這筆新的聯邦資金，2009年的修正案要求任何地方配套資金必須來自“專門的資金來源”。 [126]

地方政府對這個問題做出了不同的回應。馬里蘭州的地方政府表示，他們的份額已經來自專門的資金來源，即MDTTF。 [127]弗吉尼亞州向其地方政府發出指示，指出他們負責的剩餘三分之一應來自不受撥款影響的地方來源。 [128]哥倫比亞特區表示，他們將使用“根據簽署方 [哥倫比亞特區] 法律規定用於匹配聯邦撥款的專項資金”。 [129]這被認為是可以接受的，2010年聯邦政府向WMATA支付了第一筆1.5億美元。 [130]

儘管取得了這一進展，但WMATA從各級政府獲得的大部分資金來自非專門來源。雖然WMATA在2008年被授權在十年內收到15億美元，但每筆1.5億美元的款項都必須每年進行撥款。MDTTF也需要年度撥款，因為它為全州的交通專案提供資金。 [span>131]最後，d(1)和d(2)款僅適用於該法律授權的資金 [132]，不適用於地方政府提供的其他資金。最接近專門資金來源的資金來源，即北弗吉尼亞州的汽油稅2%，規模太小，無法產生影響。2005年，估計這筆稅收僅支付了北弗吉尼亞州地方政府運營補貼份額的13.2%。 [span>133]

WMATA缺乏專門的資金來源確實會影響該組織的管理方式。如果沒有未來資金的確定性，領導層很難規劃未來並管理一個龐大而複雜的組織。WMATA在車廂收入回收方面做得很好，僅透過車票收入就回收了約53.9%的總成本 [span>134]，但這不足以資助一個預算規模與懷俄明州預算相當的組織。 [span>135]從2003年到2015財年結束，預算已經翻了一番多，從12.3億美元增加到28.4億美元。 [span>136]雖然資金可能不是WMATA當前治理問題的主要原因，但它似乎確實加劇了這些問題，因此在討論如何解決WMATA的治理問題時應予以考慮。

WMATA董事會程式和章程問題

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除了WMATA協定外，WMATA董事會還受其自身制定和修訂的程式和章程的約束。 [137]截至2014年7月24日，華盛頓大都會地區交通局董事會章程 (WMATA董事會章程) 包含17條和27個子條款。 [138]截至2015年2月26日，華盛頓大都會地區交通局董事會程式 (WMATA董事會程式) 包含10條和16個子條款。 [139]WMATA董事會章程和WMATA董事會程式都可以由WMATA董事會以多數票透過，無需哥倫比亞特區、馬里蘭州、弗吉尼亞州和國會的立法行動。 [140][141]

政府問責辦公室在其2011年的報告中批評了WMATA董事會的政策和程式，以及缺乏永久性和可修改的章程。 [span>142]針對這些批評，當時的WMATA董事會主席凱瑟琳·哈金斯於2011年6月24日致信政府問責辦公室的戴維·懷斯。這封信後來被納入了政府問責辦公室的最終報告。 [143]這封信重點介紹了自2010年11月以來WMATA董事會所做的改變，以及對WMATA董事會程式和WMATA董事會章程草案的即將進行的修改時間表。 [144]比較WMATA董事會程式和章程的最新版本，發現信中提到的17項改變中，有12項已於2011年後被採納。雖然修改WMATA董事會程式和章程可能有助於WMATA解決其治理問題，但似乎只能在問題的邊緣進行，因為它們從屬於WMATA協定。

WMATA協定問題

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華盛頓都會區交通局契約（WMATA 契約）是 WMATA 的創始檔案，概述了主要參與者的角色、責任和權力。然而，契約中的語言模糊不清，多年來一直造成混亂，難以確定誰應該承擔哪些責任，其中最令人困惑的是 WMATA 董事會 (WMATA Board) 和總經理 (GM) 之間的責任劃分。WMATA 契約規定：“總經理應為當局的行政主管，並根據董事會的政策方向，負責當局的所有活動。”[145] 除了這一條款之外，契約並未詳細討論總經理的角色和責任。目前，WMATA 契約中包含“董事會”一詞超過 150 次，而“總經理”一詞則不到 10 次。WMATA 契約賦予董事會許多權力，包括根據董事會的意願任命和解僱總經理，[146] 制定和採用長期交通計劃，[147] 資本預算，[148] 日常支出預算，[149] 批准債券發行，[150] 勞工政策[151]，以及最重要的是制定票價和費率，以及確定服務路線。[152] 這最後一項權力“完全屬於董事會的管轄範圍”。[153]

自從 1967 年為未來地鐵系統的建設和運營生效以來，該檔案本身並沒有發生太大變化。[154] 1973 年，WMATA 接管了該地區私營提供的當地巴士服務，並開始運營 Metrobus，而這並非其最初計劃的職責。[155] 這是 WMATA 職責的大幅擴充套件，但關於如何管理該機構的規定沒有發生變化。WMATA 治理結構的唯一重大變化發生在 2009 年，當時 WMATA 董事會增加了 2 名投票成員和 2 名替補成員，代表聯邦政府。[156]

要理解 WMATA 契約為何以這種方式寫成，需要了解它在 20 世紀 60 年代是如何頒佈的。在對未來地鐵系統的初步規劃階段，人們就該系統應該由多管轄區當局還是由聯邦當局規劃、建造和資助展開了辯論。一個團體，即聯合交通委員會 (JTC)，支援多管轄區方法，而另一個團體，即國家首都交通局 (NCTA)，則支援聯邦方法。[157] 這兩個組織都互相競爭，以確保自己的願景能夠成為現實。JTC 贏得了競爭，但為了讓契約能夠迅速獲得馬里蘭州、華盛頓特區（當時由國會控制）和弗吉尼亞州的批准，WMATA 契約必須儘可能地避免爭議，不具攻擊性。[158] 因此，該契約主要基於之前的一份監管契約，即華盛頓都會區交通委員會 (WMATC)，該委員會成立於 1961 年，負責監管該地區的私營本地巴士公司。[159] 此外，紐約和新澤西港務局以及特拉華河盆地港務局的另外兩個多州機構的契約也被用作基礎。[160] 這個倉促過程的結果一直延續到今天。

在 2009 年紅線事故之後，2010 年至 2012 年間釋出了 5 份報告，調查了 WMATA 的治理、問題和可能的解決方案。儘管這些報告得出的結論不同，但一些共同點也逐漸顯現出來，即 WMATA 契約對困擾 WMATA 的當前治理問題造成了影響。兩份[161] 報告[162] 發現，契約的模糊性導致了 WMATA 董事會和總經理的責任劃分不清。另一份報告分析了 WMATA 契約以及它如何構建 WMATA 的治理結構，並指出，WMATA 更像一個受監管的公用事業委員會，而不是一個公司董事會，在路線選擇和費率制定方面，總經理的行動受到了很大的限制。[163] 乘客諮詢委員會 (RAC) 的報告發現，儘管總經理通常被稱為 WMATA 的執行長，但契約中沒有提到這一點，應該予以糾正。[164] 契約中規定的替補董事會成員也受到了審查，一份報告發現，沒有其他交通機構或權力機構擁有類似的職位。[165] 他們也對這些職位感到困惑，因為他們被允許在董事會委員會和分委員會中投票，但在董事會會議上不允許投票，除非其指定的投票成員缺席。[166] 同一份報告對當前董事會成員任命程式提出了異議。目前，每個管轄區都有權自行決定其指定的任命機構如何選擇 WMATA 董事會成員，而不會協調或溝通每個管轄區如何選擇其任命的成員。這導致董事會在監督大型交通服務提供商所需的知識和經驗方面參差不齊。[167] 最後，一份報告發現，契約中包含的管轄權否決權是 WMATA 獨有的。[168]

WMATA 的許多治理問題似乎確實源於 WMATA 契約。不幸的是，為了克服這些問題，必須修改 WMATA 契約本身，就像以前已經修改過九次一樣。[169] 原因是，為了修改 WMATA 契約，必須先獲得所有三個管轄區的批准，然後才能得到國會的同意。[170] 馬里蘭州和弗吉尼亞州的議會都是非全日制立法機構，每年僅在特定的時間段內開會，並且開會時間有限，因此限制了修訂過程的時間視窗。此外，國會最近的僵局使得獲得國會同意的可能性很小。

結論和政策建議

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在回顧了本案例研究中提出的證據之後，可以確定上述政策問題確實在困擾 WMATA 及其交通系統的當前治理問題中發揮了作用。其中一些政策問題似乎已經自行解決，或者由於其中存在根本問題，無法解決。由 WMATA 董事會程式和章程引起的問題似乎已經得到解決，儘管最近對它們進行了修改，但目前尚不清楚這些修改的長期影響。由 WMATA 作為多管轄區實體引起的問題，雖然是 WMATA 當前困境的主要根源，但由於華盛頓特區都會區的地理性質，目前似乎無法解決。地理決定命運，因此，為了在整個地區提供交通服務，地理確保 WMATA 的命運是成為一個多管轄區實體。

上述章節中討論的其他政策問題可以透過政策變化來解決，因此，相關部門應採取以下政策行動來改善和緩解 WMATA 的治理問題。首先，必須解決 WMATA 交通系統的結構性問題。很明顯，試圖在受多個主體的約束的情況下向所有客戶提供所有服務是不可持續的，因此，WMATA 提供的服務應該精簡。這很可能需要將 WMATA 當前提供的本地巴士服務移交給當地管轄區。雖然這將對華盛頓特區和普林斯喬治縣造成最大影響，但這將使 WMATA 能夠專注於其成立之初的目標，即為華盛頓特區都會區建設、運營和維護重型鐵路系統。為了實現這一目標，應組建一個包括所有利益相關方的委員會，以確定哪些路線適合移交。其次，必須為 WMATA 尋找穩定的資金來源，以確保 WMATA 提供的新精簡服務能夠長期可持續，並解決由於資金短缺和維護延誤造成的難題。一個可能的穩定資金來源是華盛頓特區和馬里蘭州建立一項燃油稅，類似於或理想情況下與目前收取的、為 WMATA 服務的弗吉尼亞州北部地區的燃油稅相同。其他合適的穩定收入來源包括區域銷售稅。

第三項也是最後一項可能改善 WMATA 治理問題的政策變化是審查和改革 WMATA 協議，使其適合當今環境。WMATA 協議是基於當時的經驗，即旨在規範私人運營的交通和通勤巴士服務以及港口當局的協議。不幸的是，儘管這可能在當時是合適的，但事實是，如今 WMATA 是一家交通運營商和提供商，而不是交通監管機構，也不負責港口設施。在過去的幾十年中，其他區域協議的成立，也受到 WMATA 在其前幾十年成功運作的啟發。應該審查這些協議，並以此確定需要對 WMATA 協議進行哪些改革，以使其適合 WMATA 當前的角色。為了做到這一點，應該召開一次會議來討論潛在的改革，並邀請所有利益相關方的高階官員參加，特別是哥倫比亞特區、弗吉尼亞州和馬里蘭州的州長/市長和立法機構/議會，以及國會議員和行政部門代表，以及其他感興趣的各方。此次會議將使所有利益相關方能夠確定對 WMATA 協議需要進行哪些更改和改革。在這次會議之後，應該成立一個由利益相關方代表組成的工作組，以起草對 WMATA 協議必要的修訂，並指導其完成 WMATA 協議所需的立法程式。這是一個長期目標，短期內無法實現，這意味著必須在可行的情況下儘快啟動該流程。

討論問題

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  1. WMATA 治理問題中有多少是由於 WMATA 是一個多轄區實體造成的？
  2. WMATA 治理問題中有多少是由於 WMATA 在其交通系統方面存在的結構性問題造成的？
  3. WMATA 治理問題中有多少是由於 WMATA 的資金問題造成的？
  4. WMATA 治理問題中有多少是由於 WMATA 委員會程式和章程造成的？
  5. WMATA 治理問題中有多少是由於 WMATA 協議造成的？
  6. 您對案例研究報告中提出的政策變化、建議的政策變化的有效性和可行性有何看法？
  7. 可以做出哪些其他政策變化來緩解困擾 WMATA 的治理問題？

補充閱讀

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華盛頓都會區交通局 (WMATA)：國會問題與方案 - 國會研究服務報告

華盛頓地鐵可從明確的委員會角色和責任以及改進的戰略規劃中受益 - 政府問責辦公室報告

推動地鐵發展：聯合 WMATA 治理審查工作組報告

關於華盛頓都會區交通局治理的報告 - WMATA 乘客權益倡導委員會

關於 WMATA 委員會治理和道德準則的建議 - Cadwalader, Wickersham & Taft, LLP

參考文獻

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  148. ↑ 同上，第八條，第二十三款。
  149. ↑ 同上，第八條，第二十四款。
  150. ↑ 同上，第九條，第三十一款。
  151. ↑ 同上，第十四條，第六十四款。
  152. ↑ 同上，第十三條，第六十款。
  153. ↑ 同上。
  154. ↑ Schrag，大社會地鐵，176。
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  159. ↑ 同上，99。
  160. ↑ 同上，100。
  161. ↑ WMATA 治理審查工作組，推動地鐵發展，21-22。
  162. ↑ GAO，華盛頓地鐵可以透過明確的董事會職責和責任以及改進的戰略規劃獲益，31。
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  168. ↑ GAO，華盛頓地鐵可以透過明確的董事會職責和責任以及改進的戰略規劃獲益，31。
  169. ↑ WMATA，WMATA 協議，38。
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來源

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尾註

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