運輸系統案例集/基石管道
基石管道是跨境管道，由TransCanada公司擁有。基石管道系統全長4,324公里（2,687英里），在將加拿大和美國的原油供應輸送到北美各地的市場方面發揮著關鍵作用。[1] 基石管道系統目前穿越以下州：北達科他州、南達科他州、內布拉斯加州、堪薩斯州、密蘇里州、伊利諾伊州、俄克拉荷馬州和德克薩斯州。[2] 該系統以其有爭議的擴張階段提案——基石XL專案而聞名。基石XL（KXL）專案是一條擬議中的直徑36英寸的原油管道，從艾伯塔省的哈迪斯蒂開始，向南延伸至內布拉斯加州的斯蒂爾城。[3] 該專案將是美國現有管道的進一步延伸。基石管道系統基礎設施於2010年7月投入使用，已將超過14億桶原油從加拿大產地輸送到美國主要煉油中心；預計KXL將增強該系統。[4] 由於該管道是跨境管道，因此需要總統許可。基石管道將對美國經濟有利；然而，該專案對美國當地造成環境威脅，使其備受爭議。該專案在奧巴馬總統任期內一直是國會辯論的主題，並在唐納德·特朗普總統任期內繼續進行。到目前為止，在特朗普政府任期內，美國國務院已簽署並頒發了建造基石XL管道的總統許可證。[5]
TransCanada是一家加拿大能源公司，主要從事天然氣、石油和電力行業。該公司目前擁有和運營基石管道。[6] 自2010年開始運營以來，該公司已負責運輸超過15億桶原油。TransCanada已提交了基石XL管道的多個版本。在奧巴馬總統拒絕向該公司發放總統許可證後，TransCanada根據北美自由貿易協定提出索賠，稱總統拒絕發放許可證是無端的。
土地所有者提起訴訟，阻止TransCanada在該州建設基石XL管道，理由是內布拉斯加州法律違憲。該法律允許州長授予TransCanada在該州的徵用權。下級巡迴法院裁決支援土地所有者，導致擬議的管道路線被叫停。然而，內布拉斯加州最高法院推翻了該裁決，表明該法律並不違憲。這促使奧巴馬政府最終對TransCanada的申請是否獲得批准做出決定。
2012年，蒙大拿州批准了地役權，允許基石XL管道穿越州屬土地，包括密蘇里河和黃石河。[7]
2010年，南達科他州公共事業委員會批准了在南達科他州西部建造基石XL管道的許可證，並附帶了50項條件。[8]
能源部在NEPA政策和合規辦公室的領導下，負責評估基石XL管道及其相關設施的潛在影響。
國務卿有權為跨境液體（水和石油產品）管道和其他跨境基礎設施發放總統許可證。[9] 國務院在小布什總統、奧巴馬總統和唐納德·特朗普總統任期內為基石管道系統發放了許可證。
環境保護署是行政部門下屬的一個獨立機構。其主要作用是審查其他聯邦機構的環境影響評估（EIS），並對擬議行動的環境影響的充分性和可接受性發表意見。[10] 在最終環境影響評估釋出之前，進行了幾項環境研究來評估擬議的專案，併發布了多個補充環境影響評估草案。
美國國會參與了奧巴馬政府期間的基石管道專案。美國參議院批准TransCanada公司建造基石管道，這引起了爭議，因為立法部門干預了原本應該由行政部門做出的決定。雖然該法案獲得透過，但總統反駁並否決了該法案。
基石管道系統的早期階段主要由總統參與。在2008年11月大選之前，小布什批准了基石管道的建設。2008年3月，國務院釋出了總統許可，授權TransCanada Keystone Pipeline LP 建設、運營和維護與基石原油管道專案相關的設施。[11]
巴拉克·奧巴馬總統在管道方面任期最長。他最出名的是圍繞管道申請是否批准的冗長決策過程而產生的爭議。最終，奧巴馬總統出於幾個原因拒絕了TransCanada建造XL管道的申請。白宮在2015年11月6日釋出了總統宣告，指出該管道不會對經濟做出有意義的長期貢獻；該管道不會降低美國消費者的汽油價格；將更髒的原油運入該國不會提高美國的能源安全。[12]
唐納德·特朗普在2017年總統大選中競選時，宣傳了建造基石XL管道。在就任總統幾個月後，特朗普總統透過總統備忘錄批准了基石XL管道的建設。該備忘錄包含以下內容：“邀請TransCanada儘快向國務院重新提交其總統許可申請，指示國務院採取一切必要和適當的行動，以促進其快速審查，並要求在TransCanada提交申請後60天內做出決定”。[13]
2008年7月：基石管道共同所有者TransCanada Corp. 和康菲石油公司，提議對該網路進行重大擴建，被稱為基石管道XL。[14]
2010年3月：國家能源委員會[加拿大委員會]批准了TransCanada對基石XL的申請，並附帶了關於安全、環境保護和土地所有者權利的22項條件。[15]
2010年4月：美國國務院釋出了一份環境影響宣告草案，指出基石XL對環境的影響有限。此後幾個月，基石XL反對者對當選官員和主要部門利益相關者施加了政治壓力，要求他們重新考慮立場。[16]
2010年6月：TransCanada完成了基石管道系統的第一階段，從艾伯塔省的哈迪斯蒂到伍德河[伊利諾伊州羅克薩納煉油廠]和伊利諾伊州帕託卡，並在7月開始運營。[17]
2010年7月-2011年3月：國務院延長了對基石的審查，表明參與的聯邦機構需要更多時間來權衡，然後才能釋出最終環境影響評估。[18]
2011年2月：基石管道系統的第二階段完工，並開始向俄克拉荷馬州庫欣供應原油。該專案包括從內布拉斯加州斯蒂爾城延伸至俄克拉荷馬州庫欣。[19]
2011年8月：國務院釋出了其最終環境評估，重申該管道將對環境產生有限的影響。[20]
2011年11月：國務院表示，TransCanada必須重新規劃基石XL的路線，以避開內布拉斯加州的一個生態敏感地區，TransCanada同意了。[21]
2011年12月-2012年1月：國會議員通過了一項法案，其中規定巴拉克·奧巴馬總統必須在未來60天內對該管道的未來做出決定。總統拒絕了該專案，因為審查新擬議路線所需的審查時間不足。如果需要，TransCanada將有機會重新提交申請進行審查。[22]
2012年5月：TransCanada申請了基石XL總統許可證，其中包括內布拉斯加州的備用路線，一旦該路線確定。[23]
2013年1月：內布拉斯加州州長批准了基石管道的新的路線，並將該建議提交給了巴拉克·奧巴馬總統和希拉里·克林頓國務卿。[24]
2014年1月：基石管道系統隨著墨西哥灣沿岸管道專案（第三階段）的完成，開始向德克薩斯州墨西哥灣沿岸的煉油廠輸送原油。[25]國務院釋出了基石XL專案的最終補充環境影響宣告。[26]
2014年2月：內布拉斯加州的一名法官裁定，允許州長在土地所有者反對的情況下批准基石XL的法律違憲。[27]
2015年1月-2月：內布拉斯加州最高法院推翻了地方法院的裁決。[28]美國參議院批准了一項建造基石XL的議案；然而，該議案在2月被總統否決。[29]
2015年11月：奧巴馬政府拒絕了TransCanada建造基石XL管道的申請。[30]
2016年1月：TransCanada宣佈，將根據北美自由貿易協定（NAFTA）第11章提交一份意向通知，以啟動索賠程式，以回應美國政府拒絕簽發基石XL管道總統許可證的決定，理由是該拒絕是武斷和不合理的。TransCanada還在位於德克薩斯州休斯頓的美國聯邦法院提起訴訟，聲稱總統拒絕建造該管道的決定超出了他在美國憲法下的權力。[31]
2016年4月：南達科他州的管道地下部分發現洩漏。TransCanada估計在哈欽森縣發生了16,800加侖的洩漏。[32]
2017年1月：特朗普總統簽署了一項總統備忘錄，允許TransCanada建造基石XL管道擴建專案。[33]
導致該管道被拒絕總統許可證的主要問題是，XL管道建設將對環境（環境和社會）造成影響。建設不僅會造成擁有管道線路用地的人員流離失所，還會對溼地和瀕危物種構成潛在威脅。需要TransCanada重新提交總統許可申請的一個特別令人擔憂的區域是北美平原含水層系統和沙丘含水層。北美平原含水層系統為內布拉斯加州78%的公共供水和83%的灌溉用水提供供水，約佔美國灌溉用水和農業用水的30%。[34]考慮到與管道原有路線的接近程度，任何重大的地下石油洩漏都可能對含水層系統造成損害。
在過去幾年中，關於不可再生能源和可再生能源一直存在著爭論；然而，美國更多地推動投資清潔能源。運輸原油的擔憂與汙染的擔憂有關。原油的開採和提煉過程會產生二氧化碳排放。反對者認為，“從瀝青砂中提取的石油即使在燃燒之前也會對氣候產生嚴重影響 - 估計表明，瀝青砂的開採和加工產生的二氧化碳排放量是傳統石油的5到10倍。”[35]
在考慮社會環境影響時，土地所有者主要受到徵用權威脅的影響。徵用權是指政府出於公共利益目的，可以從私人手中徵用私有財產的權利。未被完全徵用的私有財產面臨著土地擾動的影響。在內布拉斯加州，農民擔心耕地和水井可能因石油洩漏而受到汙染。土地所有者擔心，如果發生洩漏，內布拉斯加州政府將不得不承擔損害後果。“擔憂加劇的原因是，TransCanada 公司自己也承認，他們的洩漏檢測系統只能識別超過 1% 流量的洩漏，”如此低的洩漏識別率意味著每天可能會有 8,000 到 9,000 桶石油洩漏而未被發現，並且可能持續相當長一段時間。”[36]
該專案的環境影響主要導致了在巴拉克·奧巴馬政府時期該專案進度放緩，最終被拒批許可。國務院的環境影響宣告表明，環境影響將是有限的，並建議將建設路線重新規劃以避免任何與生態問題相關的因素。執行摘要指出，專案需要根據聯邦、州或地方許可機構的適用監管要求實施。[37]
支援 XL 管道的論點圍繞著經濟效益，例如就業增長和能源安全。根據一項關於加拿大艾伯塔省油砂未來產量的研究，到 2020 年，產量可能從每天 120 萬桶增長到超過 330 萬桶；這些數字為擴大美國對加拿大油砂的使用以滿足我們不斷增長的能源需求提供了有力的理由。[38] 這一論點與基石 XL 將使美國能夠發展更多能源安全的論點一致。該管道的擴充套件將增加美國石油供應的多樣性。TransCanada 提交的申請認為，該管道將使美國減少對墨西哥和委內瑞拉的原油依賴，而這兩個國家是美國墨西哥灣沿岸最大的原油出口國。[39] 雖然有些人指出該管道將為美國提供能源安全；但國際事件仍將對價格產生影響。管道建設的支持者主要依靠經濟效益，而非能源安全。
基石管道擴建專案將透過提高原油運輸和加工效率，每年帶來 1 億至 6 億美元的淨經濟效益，此外還將立即促進建築業就業。[40] 雖然數字不精確，但 TransCanada 指出，大部分的就業機會將來自該管道的建設。在建設期間，KXL 將以數萬個高薪工作崗位和相關收入的形式，為美國各地的就業帶來顯著效益。[41] 雖然就業增長可能只是短期效應，但產生的稅收將使受管道建設影響的州受益。該專案在運營的第一年預計將產生約 5560 萬美元的總房產稅，分佈在三個州的 27 個縣。[42] 此外，從全國經濟效益的角度來看，美國也將受到積極影響。KXL 的建設預計將為美國 GDP 貢獻約 34 億美元。[43]
關於基石 XL 管道的辯論只是近期聯邦政府立法和行政部門之間突出矛盾的一個例子。眾議院和參議院的共和黨人長期以來一直支援基石 XL 管道，最初是為了在油價高企的時期促進美國能源獨立，後來則是為了創造就業機會。當共和黨人在第 114 屆國會中獲得參議院多數席位時，他們自 1990 年代初期的第 109 屆國會以來首次控制了國會的兩院。這導致該黨追求其許多優先事項，包括參議院法案 1，該法案旨在批准該管道，但被奧巴馬總統否決了。
在該專案的早期階段，這種衝突表現為國會對基石 XL 的審批設定了最後期限，導致政府無法在最後期限前做出決定，因此拒絕了必要的跨境許可。最終，奧巴馬總統以氣候變化的影響為由拒絕了該管道。
雖然該管道的許可被拒批的原因是環境問題，但基石 KL 也演變成一個強大的政治象徵，正如激烈的政治辯論所證明的那樣，有時甚至蓋過了實際的環境問題。最終，隨著經濟的改善和油價的下降，批准許可證的許多實際益處都消失了，為奧巴馬總統做出基於宏觀層面環境和政治因素的決定掃清了道路。
鑑於該管道最受關注的環境問題發生在穿越內布拉斯加州的地方，內布拉斯加州單議院制議會深度參與了審批流程。2011 年 9 月，內布拉斯加州州長戴夫·希納曼致信奧巴馬總統，請求聯邦政府將管道路線繞過該州的沙丘地區。當年 11 月，希納曼州長召集了州議會特別會議，以解決圍繞該管道出現的環境問題，這導致了一項新的管道法案的出臺，該法案要求 TransCanada 向州公用事業委員會申請許可。[44] 該管道現已恢復，仍在等待內布拉斯加州公共事業委員會的批准，該委員會最遲在 2017 年 11 月 13 日之前做出最終決定。
內布拉斯加州人強烈反對該管道，因為他們擔心該管道會影響土壤質量，降低房產價值，並危及沙丘地區下面的奧加拉拉含水層。該含水層延伸到該州的大部分地區，從南達科他州一直延伸到德克薩斯州，是世界上最大的地下淡水水源之一。雖然內布拉斯加州存在一些爭議，但該州的國會代表團大體上支援該措施。[45]
第 11423 號行政命令授權國務卿接收對陸地邊界過境設施的總統許可的申請。該命令指出“. . . 美利堅合眾國外交關係的適當進行要求獲得行政許可，以便在美國邊界建造和維護連線美利堅合眾國與外國的設施。”該授權適用於所有新的邊界過境點，以及對現有國際邊界過境點的所有重大改造。[46]
國務院與相關聯邦機構協調，對擬議的過境點進行評估，並向總統提出建議，說明該過境點是否符合國家利益。這被稱為國家利益判定 (NID)。在基石 XL 的案例中，這包括對該管道可能對能源安全、環境和文化資源、經濟、外交政策和其他因素產生的潛在影響進行評估。環境和文化影響的判定基於環境保護署根據《國家環境政策法》（NEPA）釋出的環境影響宣告。[47]
TransCanada 最初於 2008 年申請總統許可。當時，人們對該管道對內布拉斯加州沙丘地區的影響表示擔憂，這導致該州實施了新的要求，這些要求將改變該管道的路線。面對國會的強制性決定期限，國務院由於缺乏關於該管道對沙丘地區影響的資訊，於 2012 年 1 月拒絕了最初的許可。[48]
TransCanada 於 2012 年 5 月再次提交了許可申請，這觸發了新的 NEPA 流程，併發布了新的環境影響宣告 (EIS)。[49]
《國家環境政策法》（NEPA）要求對某些“對人類環境質量有重大影響”的行為制定環境影響宣告 (EIS)。EIS 的作用是為聯邦機構提供有關聯邦行為的重大環境影響的詳細資料。
在2010年的一封致國務院的信函中，環保署表示，為公眾評論而釋出的草案環境影響宣告不夠全面，建議在國務院做出國家利益決定 (NID) 之前進行重大修訂。 [50] 2011年8月釋出的最終環境影響宣告指出，經過修訂的管道，其新路線避開了沙丘地區，對該地區的大部分資源不會造成重大影響。 [51] 2011年11月，國務院表示，將推遲NID，直到能夠進一步評估其對環境的影響。2011年12月，國會通過了立法，要求奧巴馬總統在60天內對該管道做出決定。2012年1月，奧巴馬總統拒絕了許可申請，理由是最後期限無法充分評估該管道的影響。 [52]
修訂路線
[edit | edit source]2012年5月，TransCanada提交了一份包含修訂路線的新許可申請。新路線是在與內布拉斯加州居民和州議會協商，以及該公司希望最大程度減少對該地區的干擾的情況下制定的。制定併發布了一份補充環境影響宣告，該聲明發現修訂路線沿線的區域不會受到重大影響。2013年和2014年，眾議院曾試圖強行批准該管道，但遭到民主黨控制的參議院的拒絕。 [53] 2015年1月，眾議院和參議院通過了一項批准該管道的法案，奧巴馬總統於2015年2月否決了該法案，理由是他認為這一決定屬於行政部門的許可權範圍。2015年11月，奧巴馬總統以氣候變化的影響為由拒絕了該管道的申請。 [54]
新政府
[edit | edit source]2017年1月24日，在他就職不久後，特朗普總統簽署了一份總統備忘錄，為基石XL管道鋪平道路。該備忘錄邀請TransCanada重新提交其總統許可申請，並指示國務卿在收到申請後60天內釋出NID。該備忘錄還指示國務卿考慮最近完成的補充環境影響宣告，以滿足NEPA的要求。在備忘錄釋出兩天後，TransCanada重新提交了他們的申請。 [55]
3月24日，特朗普總統批准了該管道的申請。 [56] 然而，TransCanada尚未表明他們是否打算繼續推進該管道。該公司指出，由於石油市場自2008年首次提交申請時的變化，他們計劃在2017年底之前做出是否繼續推進該專案的決定。原油價格已從首次提交申請時的每桶近140美元跌至今天的每桶51美元。價格下跌的部分原因是美國國內石油產量的增長導致市場供過於求。 [57]
討論問題
[edit | edit source]在專案初期，與州和地方利益相關者的互動相對有限，更早的外部利益相關者互動如何可以避免基石XL專案所遇到的部分困難？
您認為NEPA程式在發生的政治鬥爭中扮演了什麼角色？您認為更簡化的NEPA程式會減少政治鬥爭嗎？
國會對行政部門感到沮喪，試圖在奧巴馬總統反對的情況下批准該管道，但遭到了否決。國會應該在國家利益決定過程中扮演角色嗎？
參考資料
[edit | edit source]- ↑ [1], Keystone Pipeline System – Overview.
- ↑ [2], Route Maps.
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- ↑ [31]，Kurt Gasser，“THE TRANSCANADA KEYSTONE XL PIPELINE: THE GOOD, THE BAD, AND THE UGLY DEBATE”，THE TRANSCANADA KEYSTONE XL PIPELINE: THE GOOD, THE BAD, AND THE UGLY DEBATE | Utah Environmental Law Review，201，2017年10月6日訪問。
- ↑ [32]，Kurt Gasser，“THE TRANSCANADA KEYSTONE XL PIPELINE: THE GOOD, THE BAD, AND THE UGLY DEBATE”，THE TRANSCANADA KEYSTONE XL PIPELINE: THE GOOD, THE BAD, AND THE UGLY DEBATE | Utah Environmental Law Review，201，2017年10月6日訪問。
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