運輸系統案例集/空中交通管制私有化

摘要

空中交通管制（ATC）是管理空中交通的地面系統。ATC的主要作用是管理空域、管理空中交通，以及防止飛機之間發生碰撞。在美國，ATC是聯邦航空管理局（FAA）提供的政府服務，依賴於政府資金。在世界各地，人們使用其他模型來進行ATC；德國使用政府所有的公司，英國使用盈利公司，加拿大使用非盈利公司。每種模式都有自己的優點和缺點，但私有化的最終問題歸結為使用的資金模式。

在美國，我們必須考慮一種滿足我們大型航空運輸系統需求的模式，並且能夠提供穩定的資金，並始終如一地應用於所有機場。目前，資金並不完全穩定，因為FAA依賴於聯邦資金，而這些資金有可能因預算問題和預算專案的政治化而丟失。ATC擁有穩定的資金至關重要，這樣它才能繼續以安全和高效的水平執行。模型必須滿足的另一個主要標準是能夠處理美國航空運輸的規模和數量，目前美國ATC系統每年處理超過1600萬次航班，跨越19600個機場，而且這個數字只會增加。

帶註釋的行動者列表

支援空中交通管制私有化的行動者

唐納德·特朗普總統

於2017年6月5日宣佈了一項將ATC私有化的計劃。

比爾·舒斯特

來自賓夕法尼亞州的共和黨眾議員於2017年6月22日在眾議院議事廳提出了H.R. 2997法案，即私有化ATC。

美國航空公司（A4A）

花費了160萬美元遊說私有化ATC。他們認為，技術緩慢的採用阻礙了空中交通效率。成員包括：阿拉斯加航空、美國航空、阿特拉斯航空世界、聯邦快遞、UPS、聯合航空、夏威夷航空、捷藍航空、西南航空和加拿大航空。

反對空中交通管制私有化的行動者

聯邦航空管理局

反對空中交通管制私有化，因為私營公司將缺乏監督和控制。

達美航空

反對該法案，因為他們認為航空公司是空中和地面機場或附近機場擁堵的原因，因為裝載程式。2017年，達美的過時計算機系統崩潰，導致數百架航班停飛。

全美航空聯盟

一個反對ATC私有化的非營利遊說公司。他們擔心ATC私有化會帶來使用費，這對小型公司來說過高。他們的成員包括：空中關懷聯盟（ACA）、航空電子協會、飛機所有者和飛行員協會（AOPA）、美國汽車露營者協會、美國州高速公路和運輸官員協會（AASHTO）、天使航班中大西洋、阿肯色州航空航天和國防聯盟、賓夕法尼亞州航空委員會、查理布拉沃航空、實驗航空協會（EAA）、北美飛行學校協會、新罕布什爾州機場管理協會（GSAMA）、直升機協會國際、鄉村選民聯盟、私營攝影測量師管理協會（MAPPS）、Medimpact、全國航空運輸協會（NATA）、全國商務航空協會（NBAA）、全國農民組織（NFO）、全國農民聯盟、國家農會、流行旋翼機協會、小型企業和創業委員會、航空和飛行教育協會（SAFE）、德克薩斯州航空協會、通用天氣和航空、美國養牛協會、退伍軍人空運司令部、西弗吉尼亞州煤炭協會、惠靈地區商會和沃爾夫航空基金。

時間線

1926- 空中商務法- 監管航空經濟、安全和空中交通管制員。

1936- 聯邦政府接管了航線空中交通管制，而機場則由當地控制。

1958- 為了應對空中交通管制雷達，成立了聯邦航空局（FAA）。

1970- 建立了機場和航空信託基金 (AATF)，透過燃油和機票稅為航空業提供資源。

1982- 通過了機場和航空改善法案，該法案重新組織了航空稅的使用資金。

1983- 里根政府首次討論將空中交通管制員私有化，但由於以前從未嘗試過任何模式，因此被否決。

1985- 航空公司開始談論遊說私有化 ATC。

1986- 國會通過了航空安全委員會法案，該法案考察了“聯邦航空管理局如何最有效地履行其職責並提高航空安全”。

1987- 紐西蘭成為第一個將 ATC 公司化的國家。

1988- FAA 釋出了一份報告，建議“將 FAA 從美國交通部轉出，並建立為一個使用者資助的機構”。

1993- 比爾·克林頓建議由使用者付費並由利益相關者管理的政府所有公司。

1995- 眾議員諾曼·米內塔（D-CA）提交了 H.R. 1441 法案，將 ATC 人員分離到一個單獨的公司實體，收取使用者費用併發行收益債券。

1996- 成立了國家民用航空審查委員會，該委員會的任務是對 FAA 財務需求進行獨立評估。

1996- 成立了 NAV CANADA，一家非營利性使用者合作社私人公司。

1997- 米內塔委員會報告發布，建議“對 FAA 的管理方式進行廣泛而徹底的改變”。

2001- 英國成為第一個進入 ATC 私人-公共合作伙伴關係 (P3) 的國家。

2009- 提議轉向使用者收費來資助 ATC，但只有大型商業航空公司才會支付，但沒有進展。

2017- 總統唐納德·特朗普提議將 ATC 私有化。

2017- 比爾·舒斯特將 H.R. 2997 法案提交眾議院表決，以私有化 ATC。

圖形

[1]NextGen 著陸路徑與傳統著陸路徑的比較圖

[2]當前 ATC 系統與 NextGen 系統的比較

政策問題

現行立法

HR 2997- 2017 年 6 月，眾議員比爾·舒斯特（R-PA-9）提交了一項名為“21 世紀航空創新、改革和再授權法案”（AIRR 法案）的法案。該法案的主要目標是成立美國航空導航服務公司 (AANSC)，一家非營利性公司，將在 2020 年 10 月之前接管所有 ATC 職責和裝置。目前，HR 2997 有 22 位共同提案人，截至 2017 年 11 月，還沒有安排聽證會或投票。

資金

目前，資金是決定 ATC 管理模式中最有爭議和最重要的議題之一。在美國目前採用的聯邦制度下，資金來自聯邦預算，必須由國會批准。這種融資模式的優勢在於它將融資與使用分離，並允許 FAA 遊說獲得維持關鍵系統所需的資金。這種模式的主要缺點是，根據國會的決定，資金可能會延遲或不一致，在政府停擺期間，資金可能會凍結，員工沒有得到報酬來完成他們的關鍵工作。資金也可能被政治化，如果政客或團體想要削弱 FAA，他們可以透過限制聯邦資金來做到這一點。

在私人系統中，資金是透過收取使用費和機票費來實現的。有許多方法可以做到這一點，例如加拿大航行公司的收費方式是根據飛機重量和飛行距離來收取費用。 以使用費為基礎的融資的優勢在於，它隨著使用量的增加而增加，只要飛行量保持一致，它就會保持一致，雖然這在一些國家可能是問題，但在美國不太可能成為問題，因為美國已經處理了超過 88% 的所有空中交通。 然而，根據達美航空公司的報告，這種模式不會為客戶節省任何資金，反而會導致機票 ATC 費增加 20-29%。同一項研究表明，加拿大機票的 ATC 費上漲了 59%，英國乘客的 ATC 費上漲了 30%。

公平

目前，美國大約有 4000 個機場，被交通統計局歸類為農村機場。這些機場為小社群提供服務，乘客使用率低，對於社群的健康至關重要，尤其是在阿拉斯加等州。 通用航空和農村航班為 ATC 支付的費用較少，事實上和法律上由 FAA 和聯邦政府補貼，以便能夠維持對這些機場的關鍵訪問。根據達美航空公司的研究，私有化將有利於支付更多費用的大型機場。這將導致農村機場縮小，限制起降，最終關閉，迫使使用者可能要行駛數百英里才能到達大型樞紐，而這在農村美國並不總是可行的。英國私有化後，農村機場苦苦掙扎的問題已經出現，而在美國，這種問題只會因美國的規模而加劇。

控制

對私人 ATC 系統的控制是一個重要的考慮因素。目前，ATC 系統由 FAA 監督，並向聯邦政府監督報告。在私人模式中，ATC 將由公司董事會監督，根據 HR 2997，將受到政府監督。然而，缺點是董事會可能被主要航空公司接管和控制，這些航空公司將能夠以有利於其公司的方式執行 ATC 系統，而不是以有利於公眾和所有航空運輸使用者的方式執行。從一開始，就不會有競爭，ANSC 將是一個完全的壟斷企業，能夠以最少的監督來做任何它想做的事情。這種缺乏監督和潛在的市場失靈可能會讓納稅人承擔 ATC 系統固有的龐大規模，無法失敗的賬單。

案例敘述

什麼是 NextGen？

NextGen 是一個逐步實施的計劃，旨在整合精確衛星導航和監視、數字網路通訊和綜合天氣系統。這個複雜的專案正在獲取綜合空中交通管制系統，開發新的飛行程式，以及建立和維護新的支援基礎設施。NextGen 將要求航空公司和其他公司投資於最新的航空電子裝置和其他技術，以利用 NextGen 的優勢。

總統許可

美國總統唐納德·特朗普可能會宣佈一項關於私有化空中交通管制 (ATC) 的提議。預計他會推動將 ATC 運營從 FAA 中分離出來，以推動和改善美國航空公司。主要問題在於 FAA 當前的軟體不足；因此，改變將改善 ATC 系統，從基於雷達和語音的通訊轉變為基於衛星導航和數字通訊的系統。政府將 ATC 系統視為 FAA 內部的技術業務。分離該系統的目的是加快現代化步伐，以更新 ATC 系統。^[11]

AIRR 法案將有助於確保一個現代、安全且有利於乘客和經濟的系統，並將保持美國在這一重要行業的競爭力。特朗普總統及其顧問認為，將空中交通管制從 FAA 中分離出來將加快 NextGen 技術的部署，同時使該機構能夠履行其作為安全監管機構的核心職能。^[12]

另一方面，根據政府問責辦公室 (GAO) 的說法，私有化空中交通管制將對 FAA 和國防部在航空系統安全方面的合作方式造成問題。另一份 GAO 報告質疑如何在私有化 ATC 實體和 FAA（作為安全監管機構）之間快速劃分安全職責。^[13]

私有化空中交通管制及其對農村社群的影響

特朗普總統和其他支援將空中交通管制私有化的想法，該計劃將把美國空域的管理權交由一個私人委員會，並透過稅收和費用獲得資金。航空公司認為，私有化將使過時的空中管制系統能夠升級，並能夠更快地響應不斷變化的技術。但一個小機場聯盟表示，私有化將大大減少對農村地區的服務。^[14]

美國近四分之三的土地位於農村地區。食品生產、消防、飛行訓練和救災等農村行業嚴重依賴小型飛機。這不是隻影響某些社群的問題；它改變了維持這些行業生存的能力。私有化 ATC 可以為小型機場的基礎設施帶來大量投資，因為農村地區是美國的生命線。此外，這種結構將使航空公司能夠實施一系列新的費用和稅收，這可能會破壞通用航空，使其依賴於遲到的使用者費用。^[15]

對延誤和成本的影響

造成延誤的最重要因素並非空中交通管制。航空專家邁克爾·拜亞達·賽義德說：“與其關注私有化，國會和（GAO）首先應該問的是什麼導致了延誤。不幸的是，（ATC）系統往往成為航空公司問題的替罪羊。”根據美國交通部 2015 年的資料，航空公司造成了 323 到 454 次航班延誤。邁克爾·拜亞達說：“解決航空公司延誤問題的辦法必須在於各航空公司本身，以及它們是否能採用運營卓越的理念，從而大幅度提高其績效，減少阻滯和處理問題。”^[16]

此外，參議員埃德·馬基和理查德·布盧門索爾強調：“美國交通部的資料顯示，航空公司的問題，包括技術故障和機械故障，是造成航空公司延誤的主要原因，天氣因素會導致延誤。”^[17]

私有化帶來的安全問題

根據美國國防部聯邦航空政策委員會的說法，空中交通管制將對 FAA 和國防部在航空系統安全方面的合作方式造成問題。此外，他們還對私有化 ATC 實體和 FAA 在安全監管方面的安全職責劃分提出質疑。協調問題在於制定和實施新的程式和飛行標準，以及培養高技能的員工。^[18]

此外，根據 Fast Company 的說法，駭客已經開始探測航空系統，尋找漏洞，安全專家認為，網路攻擊只是時間問題。因此，私有化 ATC 將增強安全軟體，以確保系統不會崩潰。^[19]

討論問題

• 你是否相信大型航空公司能夠運營我們國家的空中交通管制系統？為什麼或為什麼不？

• 在美國，私有化的 ATC 能夠做到公平公正嗎？為什麼或為什麼不？

• 美國真的需要私有化嗎？

• 對於私有化試圖解決的問題，是否存在任何公共解決方案？

參考資料

完整的參考資料將在技術問題解決後釋出