交通系統案例集/收費
美國洲際公路系統，正式成立於 1944 年，並於 1956 年獲得資金，經過幾十年的發展，已發展成為擁有超過 46,000 英里的公路里程。雖然洲際系統只佔全國公路總里程的百分之一，但它承擔了 24% 的公路交通量。[1] 1956 年聯邦援助公路法案（經修訂）授權的洲際系統，歷經近 50 年才建成，耗資超過 1,300 億美元。[2]
禁止聯邦援助公路收費的規定始於 1916 年的聯邦援助公路法案。1956 年，國會更傾向於採用由稅收資助的公路信託基金而不是收費來為洲際系統的建設提供資金。然而，在聯邦資金有限的時期，人們對收費融資的興趣有所增加。由於公路信託基金資金不足，以及近年來政治上對增稅的抵制，人們對收費的興趣不斷增加。[3]
本案例研究概述了擴大洲際公路收費的提案，包括關鍵事件的時間軸、參與方以及洲際公路系統演變的簡要歷史，同時考察了政府最近的政策提案，以及擴大收費的利弊。
洲際公路系統的演變是一個漫長的過程。19 世紀後期，隨著對新建和更高質量道路的需求不斷增長，聯邦公路管理局（FHWA）的前身，道路調查局成立了。1916 年，國會通過了第一部聯邦援助公路法案，建立了聯邦援助公路計劃，並按比例向各州分配資金，要求聯邦和州政府各承擔一半的建設資金，用於農村道路的建設。[4] 20 世紀 30 年代後期，富蘭克林·德拉諾·羅斯福總統希望發展一個全國公路網路，最初的想法是應該建立一個“自我償還”的系統，部分由收費來資助，這意味著收費將有助於支付道路的成本，以免對聯邦預算造成負面影響。他的興趣促使國會要求美國公共道路局（當時稱為 FHWA）審查發展和資助公路網路的選擇方案。最終的報告，《收費公路和免費公路》（1939 年），反對使用收費融資建設一個區域間系統，因為大多數走廊無法產生足夠的收費收入來償還為融資而發行的債券。報告建議建設一個免收費的快速公路網路。[4][5]
然而，賓夕法尼亞收費公路，一條收費公路，在 1940 年開通後立即取得了經濟上的成功。在賓夕法尼亞州的模式基礎上，許多州在二戰後計劃或修建收費公路，這些公路通常位於 1947 年被指定為洲際公路系統的一部分的走廊內。這些公路的建設沒有得到任何聯邦資金。[6]
幾年後，艾森豪威爾總統也希望建立一個自我償還的國家收費公路網路；然而，他的顧問建議建立一個免收費網路，由債券來償還，這些債券將由汽油稅收入償還。與《收費公路和免費公路》報告類似，艾森豪威爾總統的顧問委員會確定，大多數走廊的交通量不足以透過收費來支付債券。[5][7] 因此，在建立洲際公路系統之前，政策就轉向了免收費。1956 年的聯邦援助公路法案建立了建設德懷特·D·艾森豪威爾國家洲際和國防公路系統（洲際公路）的計劃。該法案建立了公路信託基金（HTF），一個專門用於資助新建洲際公路系統建設的汽油稅收入來源。[8]
國會考慮了幾個選項，包括將現有的或計劃中的收費公路納入指定的洲際公路走廊。一種選擇是償還債券或給予各州收費公路成本的信用。還考慮了建設平行免收費高速公路。最終，國會決定將收費公路納入洲際公路系統，而不是在償還計劃上花費資金或建設平行高速公路，這將使資金從需要洲際公路的其他地區轉移。[9] 這就是洲際公路系統中某些路段設有收費設施的原因。
由於洲際公路的資金來自 HTF 的聯邦汽油稅收入，因此規定禁止收費。允許對納入洲際公路系統的收費公路繼續收取現有的收費，例如賓夕法尼亞收費公路和佛羅里達州陽光州高速公路。如今，洲際公路系統中大約有 3,000 英里的收費公路，主要位於東海岸。[10] 自 20 世紀 90 年代以來，一些特殊計劃允許各州在收費方面擁有更大的靈活性，主要用於新建、擴建專案以及使用道路定價進行擁堵管理（例如，高乘載車輛車道）。[11] 21 世紀進步法案（MAP-21）進一步擴大了收費範圍，放寬了各州在這些情況下獲得聯邦批准的要求，但它維護了不收費現有免收費洲際公路容量的基本原則。[12]
洲際公路系統建立至今近 60 年，許多公路都需要修復、維護和重建。隨著車輛燃油效率的提高，以及聯邦汽油稅在 20 多年裡保持不變（每加侖 18.4 美分），HTF 已經枯竭，幾乎瀕臨破產。自 2008 年以來，國會從國庫總基金中向 HTF 轉移了 540 億美元，並在 2014 年 7 月又轉移了 108 億美元。[13][14] 聯邦政府和各州正在尋找資金和創新的融資機制，用於支付老化的洲際公路系統和其他交通基礎設施的維護、維修和重建費用。在當前的政治環境下，增稅以籌集資金已成為一個不可觸碰的議題；然而，各州越來越多地尋求替代的融資機制，例如擴大收費範圍。
- 1893 年 – 隨著對新建和改善道路的需求不斷增長，聯邦政府建立了道路調查局。[15]
- 1916 年 – 第一部聯邦援助公路法案建立了聯邦援助公路計劃，併為農村公路建設撥款。[4]
- 1939 年 – 公路局 (FHWA 的前身) 向國會提交了報告 收費公路還是免費公路。該報告強調了建立區域間高速公路系統的必要性，並建議反對收費公路。[5]
- 1940 年 – “州際公路的鼻祖” 賓夕法尼亞州收費公路建成。這條全新的收費公路獲得了巨大成功，超出了交通預測。它是第一條現代化的收費高速公路，二戰後，許多其他州開始效仿其模式。[15]
- 1947 年 – 首次指定州際公路系統。[4]
- 1956 年 – 1956 年 6 月 29 日，艾森豪威爾總統簽署了聯邦援助公路法案，該法案為國家高速公路系統提供資金，該系統旨在透過設立高速公路信託基金來獲得稅收支援。這個網路後來被稱為德懷特·D·艾森豪威爾國家州際和國防高速公路系統。[1]
- 1963 年 - 聯邦援助公路系統立法之前規劃的最後一條收費公路開通。[15]
- 1973 年 – 尼克松總統簽署了 1973 年聯邦援助公路法案。該法案的一項條款是州際公路退出/替代。根據該條款，在州長和人口超過 50,000 的城市地區的當地政府的請求下，部長可以撤回一段州際公路，前提是確定該段對完成一個統一且連線的州際公路系統不必要，並且州政府官員保證他們不會在該走廊內建設收費公路。州和地方官員可以使用等量的替代資金用於公共交通專案，包括快速鐵路系統。（這種替代方案在 1976 年擴充套件到公路專案。）[16]
- 2005 年 - SAFETEA-LU 澄清了 HOV 設施運營的一些方面，併為高佔有率車輛 (HOV) 設施的車輛佔用要求提供了更多例外情況。它還授權各州建立高佔有率收費 (HOT) 車道。具體而言，如果州政府制定了一項計劃，該計劃解決了認證車輛的選擇和執行限制的程式，則各州可以對不符合既定佔用率要求使用 HOV 車道的車輛收取通行費。本節規定的通行費可以在州際公路和非州際公路設施上收取。[15]
- 2008 年 – 首次將財政部的一般資金轉移到高速公路信託基金。[13]
- 2014 年 4 月 – 奧巴馬政府的“美國增長法案”是最近一次提交給國會的公路交通重新授權提案。該法案包含一項條款，將“將兩個現有的收費試點專案主流化，為各州提供額外的靈活性，以申請授權對現有州際公路收費，以進行改進或管理擁堵。” 請求必須經美國交通部部長根據特定標準批准。[17]
- 2014 年 8 月 – 奧巴馬總統簽署了 2014 年公路和交通資金法案，該法案將 MAP-21 計劃和高速公路信託基金延長至 2015 年 5 月。[19]
地圖：州際公路和收費設施
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州際公路系統網路包含約 47,000 英里的道路。
國家公路系統 (NHS) 包含 5 類道路：州際公路系統；高優先順序走廊（包括一些現有的州際公路）；戰略公路走廊網路 (STRAHNET) 的非州際公路部分；戰略公路走廊網路聯結器；以及其他主幹公路。州際公路系統約佔 NHS 的 30%。[20]
國家州議會會議 (NCSL) 製作了一張顯示美國收費設施的地圖，包括公路、橋樑和隧道收費設施，以及運營實體的型別。這些包括州際公路系統上的收費站。NCSL 確定，“42 個州、哥倫比亞特區和波多黎各擁有某種形式的收費授權或設施。其中
- 28 個州和波多黎各的收費設施由全州實體運營。
- 14 個州的收費設施由區域實體運營。
- 20 個州和波多黎各的收費設施由私人運營。
- 9 個州和哥倫比亞特區授權收費，但目前沒有州或區域收費設施。”[21]
帶註釋的角色列表
[edit | edit source]富蘭克林·德拉諾·羅斯福總統 – 對建造橫貫大陸的公路網路很感興趣，最初考慮透過收費站為其融資。[5]
德懷特·D·艾森豪威爾總統 – 在 1956 年授權了國家州際公路系統及其建設資金。[22]
FHWA – 管理對各州的聯邦援助公路計劃資金。[23]
美國交通部 – 提交了奧巴馬政府的公路交通重新授權提案，“美國增長法案”，其中包含一項條款，允許各州在獲得美國交通部部長批准的情況下擴充套件州際公路收費系統。[24]
政策問題
[edit | edit source]收費站有利也有弊。它被視為幫助為道路維修、更換和新建提供資金的一種方式。但是，為了提供足夠的資金，美國將不得不大幅擴大道路收費。技術可以實現更高效的收費方式，例如電子收費，以最大限度地利用公路並減少旅行時間延遲。一些擬議的收費方式，例如使用無線連線到運營中心的應答器和車牌攝像頭來確保交易，在公眾中引起了爭議，並引發了對侵犯隱私的擔憂。但是，如果實施類似的系統，可能會有其他方法來確保資料安全。
關於該問題的 主要論點包括以下幾點：[25]
優點
[edit | edit source]- 公私合作：鑑於州際公路系統中許多高速公路的交通流量很高，吸引私營部門的業務以建立公私合作關係。通行費收入可用於為改善和容量擴充套件提供資金。
- 重建資金：州際公路系統中的許多高速公路和橋樑已經超過 50 年曆史，需要以高昂的成本重建。由於高速公路信託基金不足以跟上維護基礎設施的成本，收費可以成為重建所需設施的一種方式。
- 緩解擁堵：可以在城市州際公路上使用動態定價，根據一天中的時間和交通量進行定價，這有助於減少擁堵併為城市州際公路所需的維護/重建提供必要的資金。
- 路線選擇：收費為駕駛員提供了更多選擇，例如選擇為使用收費設施的便利付費，選擇更直接的路線，或者選擇其他路線，這可能需要更長時間才能到達目的地。
- 更早的維修和重建：州際公路系統的收費將使他們能夠比使用高速公路信託基金更早地為設施的維修/重建提供足夠的資金。
- 電子收費系統：電子收費系統導致收費設施的運營成本大幅下降，並減少了收費站的擁堵。
總之，支援收費的支持者認為，收費可以為基礎設施專案創造收入來源，可以作為解決擁堵的工具，為駕駛員提供可靠的旅行時間，透過最大限度地提高自由流動的燃油里程來幫助節約燃油，並使高速公路得到充分利用。
反對意見
[edit | edit source]- 由於州際公路最初是由稅收資金建造的，因此存在雙重徵稅問題。
- 並非所有州際公路系統設施都適合收費，因為許多高速公路的交通量不高；因此，對於私營部門來說，投資沒有意義，因為回報無法彌補成本，也無法產生利潤。
- 收費可能會對州際貿易產生負面影響。
- 收費設施的運營成本更高。
- 收費會影響低收入駕駛員，不能讓每個人擁有平等的機會。
- 存在一些懸而未決的問題，例如州界收費和違反州際貿易條款，以及州際和州內收費使用者不同的收費率。
- 收費會影響位於州際公路出口處的企業。
- 收費會導致交通分流[26]
- 收費會影響供應鏈[27]
現行法律
[edit | edit source]美國法典第 23 章（高速公路）規定，對聯邦援助高速公路徵收通行費屬一般禁止行為。但是，第 23 章和其他法規也規定了此一般規則的例外情況，即描述了允許收費收入支援高速公路建設的特殊專案，以及使用道路定價更好地管理擁堵。為了在聯邦資助的設施上實施通行費，公共機構必須符合以下四大通行費專案中的一項，才能獲得通行費許可權：[28]
主流收費專案
[edit | edit source]以下兩個專案對專案數量或獲得收費權的州數量沒有限制。這些專案不要求州或地方公共機構在徵收通行費之前與聯邦公路管理局達成收費協議。
第 129 條（一般收費專案）
[edit | edit source]根據該專案，國會允許對新建高速公路、現有高速公路新增車道（只要現有免費車道數量保持不變）、高速公路重建（僅限非州際公路）、橋樑或隧道重建或更換，以及現有收費設施的資本改善徵收通行費。
第 166 條（高乘載車道/HOT 車道）
[edit | edit source]美國法典第 23 章第 166(c) 條允許對未符合乘車人數標準使用高乘載車道（HOV 車道）的車輛徵收通行費；這些車道通常被稱為高乘載收費車道（HOT 車道）（包括州際設施）。
收費試點專案
[edit | edit source]自 1991 年以來，透過不同的高速公路授權法案，允許以試點方式進行收費專案。每個專案的可用名額都有限。專案發起方也需要申請並與聯邦公路管理局執行收費協議，才能獲得授權，根據這些專案徵收通行費。
兩個試點專案是
州際公路系統重建和修復試點專案（ISRRPP）
[edit | edit source]該專案允許將免費設施（州際公路）轉換為收費設施，但前提是收費是獲得重建和修復該設施所需資金的唯一途徑。專案數量限制為三個，並且必須位於不同的州。各州必須遵守嚴格的準則，所有專案都必須經聯邦公路管理局批准。截至 2014 年 1 月，確定用於該專案的三個州和地區為北卡羅來納州的 I-95、弗吉尼亞州的 I-95 和密蘇里州的 I-70。[29] 儘管該專案在 1998 年獲授權，但尚未全面實施，主要原因是政治上的阻力。
價值定價試點專案（VPPP）
[edit | edit source]該專案允許對現有的免費高速公路、橋樑和隧道徵收通行費，但前提是使用可變定價來管理需求。州或地方機構可以分配的價值定價專案數量限制為 15 個；15 個專案中的 7 個已專門分配給已與該專案簽訂收費協議的州。其餘空缺專案已暫時保留，供目前正在進行其他符合該專案條件的活動的州機構（價值定價研究和非收費價值定價專案）使用。如果機構持有名額，則該機構可以在該名額下實施無限數量的價值定價專案。
上述專案中還規定了對通行費收入的使用和其他限制和具體規定，以及運營績效要求。 [30]
對州際公路系統徵收通行費只是美國需要升級交通基礎設施這一更大問題的其中一部分，以及所面臨的諸多障礙，包括：不願確定新的基礎設施資金來源的政治人物、不再有效的傳統資金模式（汽油稅）、不同政府層級之間以煙囪式系統運作的規劃系統，以及不同行業擁有不同的理念和目標，彼此競爭。 [31]
促進美國經濟增長法案
[edit | edit source]奧巴馬政府於 2014 年 4 月釋出的一項為期四年的 3020 億美元地面運輸重新授權提案。該提案將賦予各州更多自由，以決定是否對州際公路徵收通行費，要求所有新的收費計劃必須得到美國交通部長批准，並要求對現有道路和橋樑的維修優先於其他擴建專案。 [32]
案例敘述
[edit | edit source]多年來，美國政府一直在尋找增加收入的方法，以支付交通基礎設施的費用。最近，由於高速公路信託基金 (HTF) 瀕臨破產，立法者對這個問題給予了更多關注。自州際公路系統誕生以來，聯邦汽油稅一直是高速公路的主要資金來源，而且一直禁止收費。由於汽油稅已不再能夠為 HTF 提供充足的資金，問題就變成了，還能做些什麼來為美國州際公路提供資金？最近討論的一個方案是在州際公路上擴大收費，但該提案頗具爭議，可能難以實現。
如前所述，州際公路收費在大多數州沒有實施的主要原因之一是政治上的反對。對於擬議中的州際公路收費擴張，有幾種不同的意見，既有支持者也有反對者。批評者表示，“對現有州際公路收費效率極低，會導致政府官僚機構膨脹，增加企業和旅行成本，並將交通從收費州際公路上轉移到當地道路上，加速道路退化並造成嚴重的安全問題。” [33] 其他人也表達了擔憂，認為收費將造成雙重徵稅，因為司機已經在加油站支付了燃油稅。收費設施的設定也是爭論的來源。根據收費設定的位置，“州政府可能會非常樂於對他們高速公路上最有可能被外地人使用的部分收費。”[12] 此外，“州際公路收費往往得到政治中立人士的支援，而那些嚴重傾向於左派或右派的立法者一直是最強烈的反對者……自由派民主黨人出於民粹主義的原因反對它，認為這是一種低收入美國人負擔不起的繁重費用，而強硬的保守派則將其視為另一種昂貴的政府徵收費用。”[12]
州際公路收費的支持者表示，道路永遠不會真正建成，而且需要不斷維修。對道路收費是另一種產生急需資金來進行每年都需要進行的不斷維修的方式。至於司機為了避免支付收費而避開高速公路，一項研究發現，“儘管有在位收費系統存在的經濟原因，但重要的是要認識到，人們似乎並沒有因收費而改變駕駛行為。”[34] Calfee 和 Wintson (1998) 以及 Calfee 等人 (2001) 的研究估計了汽車通勤者願意支付多少費用來減少旅行時間。作者利用有關旅行條件和收費收入如何使用的各種假設，發現通勤者並不重視旅行時間節省。[34] 美國交通運輸主管 James Corless 也表示，“當人們瞭解到資金的使用去向、對他們生活的影響時，他們就會支援支付自己的公平份額。”[35] 無論您是支援還是反對州際公路收費，事實是，產生的資金將提供一些急需的收入，以確保美國州際公路在未來幾年內能夠正常執行。
結論
[edit | edit source]正如本案例研究中所討論的那樣，多年來，交通基礎設施的資金一直沒有跟上建設和維護的需求，原因多種多樣，包括燃油效率更高的車輛產生的燃油稅收入減少，以及自 1993 年以來一直保持不變的聯邦燃油稅稅率。資金辯論仍在繼續，而且總是會有相反的意識形態觀點。然而，所有各方——無論他們對政府的作用或最佳融資機制有何不同意見——的共同目標是，美國擁有一個龐大、互聯的交通網路，處於良好的維修狀態，以支援國家經濟、就業機會和社會聯絡。對州際公路收費是這場大型辯論的一部分，可能是多種可行的融資選擇之一。然而，要使對現有州際公路收費能力變得更具政治可行性，還有很長的路要走，這場辯論中仍有一些需要解決的問題，包括以下討論問題中的主題。
討論問題
[edit | edit source]1. 您認為對州際公路收費在政治上可行嗎？
2. 各州在州際公路上增加收費時將面臨哪些挑戰？
3. 您將推薦哪些替代融資機制來補充公路信託基金？
4. 對州際公路收費將如何影響那些可能因在高速公路上允許商業設施而導致交通量大幅減少的互換式企業？
其他參考資料
[edit | edit source]美國收費公路的未來，黛安·雷姆秀（廣播片段） - http://thedianerehmshow.org/shows/2014-10-22/future-toll-roads-us
收費公路的未來，埃諾交通中心（廣播片段） - https://www.enotrans.org/news/the-future-of-toll-roads
如何對美國所有州際公路收費 - http://www.governing.com/blogs/fedwatch/gov-how-to-toll-every-interstate-highway-in-america.html
增值收費，理性基金會 - http://reason.org/files/value_added_tolling.pdf
無收費州際公路聯盟，眾議院交通與基礎設施委員會證詞 - http://www.tollfreeinterstates.com/sites/default/files/Committee%20on%20Transportation%20and%20Infrastructure%20Testimony%202014_0.pdf
完整參考文獻
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