公私合營政策案例集/拉瓜迪亞中央航站樓

摘要

1934 年，紐約市著名的市長菲奧雷洛·拉瓜迪亞登上了一架從匹茲堡飛往紐約市的泛美航空航班。然而，飛機著陸後，市長驚訝地發現自己身處新澤西州紐瓦克，而不是紐約市。他拒絕離開飛機，並要求被送往紐約市，否則他將不會離開。最後，飛行員將他送往布魯克林的弗洛伊德·貝內特機場，拉瓜迪亞市長下飛機後在機場舉行了新聞釋出會。拉瓜迪亞市長痛斥了美國最大的城市沒有一個機場位於其邊界內，更不用說其本州的現狀。現在是紐約市擁有自己的現代機場的時候了。 這就是拉瓜迪亞機場誕生的故事。

三年後的 1937 年，紐約市與公共事業促進署合作，開始建造被稱為紐約市市政機場的機場，位於皇后區法拉盛。兩年後的 1939 年 10 月 15 日，拉瓜迪亞市長為該機場揭幕，商業航班於 1939 年 12 月晚些時候開始。機場名稱很快改為紐約市市政機場-拉瓜迪亞機場，然後在 1947 年改為拉瓜迪亞機場。

拉瓜迪亞機場多年來一直在擴充套件，並且繼續作為大紐約地區交通基礎設施的重要組成部分。然而，歲月並沒有善待機場。缺乏維護、混亂的佈局以及 2012 年桑迪颶風造成的近期洪水，導致副總統喬·拜登在 2014 年評論拉瓜迪亞機場看起來像“第三世界國家”的機場。 很明顯，拉瓜迪亞機場需要做些什麼。

在副總統發表上述評論的幾年之前，紐約和新澤西港務局一直在準備以公私合營的形式重建拉瓜迪亞機場。2015 年 5 月 28 日，港務局宣佈他們已選擇拉瓜迪亞門戶合作伙伴作為私人實體來重建、融資、維護和運營拉瓜迪亞機場新的中央航站樓。 本案例研究將調查港務局與拉瓜迪亞門戶合作伙伴之間的公私合營專案。首先將列出參與協議的參與者，然後是導致協議簽署的事件時間線。在介紹之後，將討論協議的政治和經濟背景，然後闡述案例敘述，並介紹交易的財務結構。地圖和其他必要的圖表將在這些部分的需要時提供。在案例敘述之後，將介紹並討論圍繞協議的各種政策問題，然後得出結論。案例研究提出的需要回答和討論的問題列在結論之後。

參與者註釋列表

公共實體

紐約州

紐約和新澤西港務局的兩個成員州之一，該雙州管理局目前維護和運營拉瓜迪亞機場。

• 安德魯·庫莫州長 - 紐約州州長，於 2010 年當選，是重建拉瓜迪亞機場中央航站樓計劃的主要倡導者。
• 紐約州交通部 - 目前是與拉瓜迪亞機場南部邊緣接壤的大中央公園路的擁有者。
• 紐約市 - 拉瓜迪亞機場的現任擁有者和最初建造者，自 1947 年以來將拉瓜迪亞機場的運營和維護租賃給了港務局。 目前的租約將於 2050 年到期。
• 機場諮詢委員會 - 一個由庫莫州長於 2015 年 1 月任命的七人委員會，為州長和港務局提供建議，以最佳方式對拉瓜迪亞機場和約翰·F·肯尼迪國際機場進行現代化改造。2015 年 7 月 27 日，他們的報告紐約州 21 世紀機場：新的拉瓜迪亞公開發布。

新澤西州

紐約和新澤西港務局的兩個成員州之一，該雙州管理局目前維護和運營拉瓜迪亞機場。

紐約和新澤西港務局

一個由紐約州和新澤西州以及美國國會於 1921 年成立的雙州機構，負責為紐約地區的港口和其他交通基礎設施提供資金、建設、運營和維護。^[11] 由一個委員委員會管理。目前，委員委員會共有 12 名成員，每個州的州長任命 6 名。^[12] 目前運營著多座橋樑、港口設施、一個公共交通系統和拉瓜迪亞機場，以及紐約地區的另外四個機場。^[13]

私營實體

拉瓜迪亞門戶合作伙伴

該特殊目的實體是與港務局建立的公私合作關係中的私營實體。^[14] 他們將負責拆除 B 航站樓，並建設新的中央航站樓大樓以及附屬建築。^[15] 拉瓜迪亞門戶合作伙伴由以下合作伙伴組成：

• Vantage Airport Group - 股權合作伙伴。^[16] 他們部分負責開發和機場運營。^[17] 他們也是該集團的總裁。
• Skanska Infrastructure Development - 股權合作伙伴。^[18] 他們部分負責該專案的開發和建設。^[19]
• MI LaGuardia CTB, LLC (Meridiam) - 股權合作伙伴。^[20] 他們部分負責該專案的開發。^[21]
• Walsh Construction - 他們部分負責該專案的建設。他們不提供任何股權。^[22]
• Parsons Brinckerhoff - 他們部分負責該專案的設計。他們不提供任何股權。^[23]
• Hellmuth, Obata & Kassabaum - 他們部分負責該專案的設計。他們不提供任何股權。^[24]
• 摩根士丹利公司^[25]
• 花旗集團全球市場公司^[26]
• 富國銀行^[27]
• Pragma Consulting^[28]
• 奧美律師事務所^[29]
• Campbell-Hill Aviation Group, LLC^[30]

達美航空

拉瓜迪亞機場 C 航站樓和 D 航站樓的現任租賃商。他們負責拉瓜迪亞機場這些部分的維護和運營，而不是港務局。^[31] 達美的航站樓不屬於這個公私合作關係，但預計他們將在不久的將來以類似於新的中央航站樓大樓的方式重建他們的航站樓。^[32]

時間表

• 1934 年 - 拉瓜迪亞市長拒絕在紐瓦克機場下飛機，要求被送往紐約，之後呼籲紐約市擁有自己的機場。^[33]
• 1937 年 - 位於皇后區法拉盛的紐約市政機場開始建設。^[34]
• 1939 年 - 紐約市政機場 - 拉瓜迪亞機場正式投入運營。^[35]
• 1947 年 - 紐約和新澤西港務局接管了拉瓜迪亞機場的運營。^[36]
• 1964 年 - 拉瓜迪亞機場的 B 航站樓完工，並於 1964 年紐約世界博覽會之前正式投入運營。^[37]
• 1983 年 - 達美航空在拉瓜迪亞機場開設了 D 航站樓。^[38]
• 1992 年 - 達美航空在拉瓜迪亞機場開設了 C 航站樓，並修建了連線 C 航站樓和 D 航站樓的通道。^[39]
• 1995 年 - A 航站樓，也被稱為海洋航空航站樓，被指定為歷史地標，因為它作為拉瓜迪亞機場最古老的部分之一。^[40]
• 2012 年 10 月 26 日 - 港務局釋出了中央航站樓大樓改造專案的資格預審要求。^[41]
• 2013 年 7 月 26 日 - 港務局宣佈了四個團隊，它們有資格提交中央航站樓大樓改造專案的提案，並邀請他們這樣做。這三個團隊是：
  • 拉瓜迪亞門戶合作伙伴 - Vantage Airport Group Ltd.、Skanska Infrastructure Development 和 MI LaGuardia CTB, LLC (Meridiam)。^[42]
  • LGAlliance - 麥格理基礎設施和房地產信託公司以及林德利斯投資公司。^[43]
  • LGA 中央航站樓聯盟 - ADP 管理公司和 TAV Havalimanlari Holdings A.S.、GS 全球基礎設施合作伙伴二期公司、GS 國際基礎設施合作伙伴二期公司。^[44]
  • Aerostar 紐約控股公司 - Highstar Capital IV L.P. 和坎昆機場。^[45]
• 2014 年 2 月 6 日 - 副總統喬·拜登表示，拉瓜迪亞機場看起來像“某個第三世界國家”的機場。^[46]
• 2014 年 3 月 10 日 - Aerostar 紐約控股公司被港務局取消資格，並從資格預審的提案提交者名單中移除。剩餘的三個潛在提交者是拉瓜迪亞門戶合作伙伴、LGAlliance 和 LGA 中央航站樓聯盟。^[47]
• 2014 年 10 月 - 紐約州州長安德魯·科莫宣佈，將舉行拉瓜迪亞機場和肯尼迪國際機場的新總體規劃競賽，以確定如何為 21 世紀現代化這兩個機場。成立了一個機場諮詢小組，負責審查提交的方案，並使用這些方案提出他們對如何最好地開發這兩個機場的最終建議。^[48]
• 2015 年 1 月 - 州長科莫任命丹·蒂什曼為機場諮詢小組主席，成員包括：阿曼達·伯登、何塞·戈麥斯-伊巴涅斯、傑基·斯奈德、託尼·科林斯、梅林達·卡茨、約翰·祖科蒂。^[49]
• 2015 年 2 月 25 日 - 港務局推遲了其對拉瓜迪亞中央航站樓大樓改造專案的私營合作伙伴的選擇。他們表示，他們的決定將在機場諮詢小組有更多時間完成其最終報告之後做出。競標者表示他們將等待到 4 月才做出港務局的決定。^[50]
• 2015 年 4 月 - 港務局收到了機場諮詢小組的初步建議。^[51]
• 2015 年 5 月 28 日 - 港務局宣佈，他們已選擇拉瓜迪亞門戶合作伙伴作為拉瓜迪亞中央航站樓大樓改造專案的私營合作伙伴。港務局表示，拉瓜迪亞門戶合作伙伴的提案最符合機場諮詢小組的建議。^[52]
• 2015 年 7 月 27 日 - 州長安德魯·科莫和副總統喬·拜登向公眾公佈了機場諮詢小組的調查結果。 完整報告《紐約州 21 世紀機場：新拉瓜迪亞：機場諮詢小組提交給州長的報告：綜合機場總體規劃的指導原則》也已公開發布。
• 2016 年 - 紐約港務局與拉瓜迪亞門戶合作伙伴預計達成財務協議的日期。
• 2016 年初 - 計劃開始拆除現有的 B 航站樓並建造新的中央航站樓的日期。
• 2019 年年中 - 中央航站樓的主要工程預計完工。
• 2021 年 - 中央航站樓改造專案預計全面建成並投入運營。

案例說明

2004 年，紐約和新澤西港務局 (PANYNJ) 啟動了一項重大的現代化/重建計劃，以解決拉瓜迪亞機場中央航站樓（也稱為 B 航站樓，以下簡稱“CTB”）的功能性缺陷。LGA 重建計劃包括兩個獨立但相關的部分 - CTB 改造專案，包括新的 CTB 和相關設施的設計、融資、建造、維護和運營，將由私人財團（或其指定機構）與港務局合作完成（以下簡稱“CTB 改造專案”）；以及基礎設施建設專案，包括機場部分支援設施的設計、建造、運營和維護，將由港務局或其承包商完成。

紐約和新澤西港務局 (PANYNJ) 於 2012 年 10 月釋出了拉瓜迪亞中央航站樓改造專案的資格預審申請。 由承包商、股權成員和其他主要公司組成的 16 個團隊對港務局的 RFQ 做出了回應。港務局於 2013 年 8 月 28 日釋出了 CTB 改造專案的初始招標書（以下簡稱“RFP”），並在考慮了各種潛在參與者對該初始 RFP 的意見後，於 2014 年 4 月 24 日釋出了最終 RFP。PANYNJ 隨後選出了以下四個團隊提交他們的招標書 (RFP)

• Aerostar 紐約控股有限責任公司，包括 Highstar Capital IV LP、坎昆機場 S.A. de C.V。

• 拉瓜迪亞門戶合作伙伴，包括 Skanska 基礎設施開發公司、紐約 Tishman 建設公司、帕森斯布林克霍夫公司、Meridiam、Hellmuth、Obata + Kassabaum PC 和 Vantage 機場集團有限公司。

• LGAlliance 紐約，包括 Lend Lease (US) Construction LMB Inc.、麥格理資本集團有限公司和 Hochtief 機場有限公司。

• LGA 中央航站樓財團，包括 STV Inc.、ADP 管理公司和 TAV Havalimanlari Holding A.S、GS 全球基礎設施合作伙伴二期基金、GS 國際基礎設施合作伙伴二期基金。

2014 年 5 月 20 日，僅收到了上述三個團隊中的三個團隊的提案。Aerostar 於 2014 年 3 月被取消資格。 港務局對提案進行了大約五個月的審查和評估。根據該審查，港務局工作人員於 2014 年 10 月根據最佳價值確定，就選擇首選投標人提出了建議。

港務局預計在 2014 年秋季選擇獲勝團隊，但該決定在紐約州州長安德魯·科莫於 10 月發起比賽，對拉瓜迪亞和其他紐約機場進行重新設計後被推遲。

2015 年 1 月，州長科莫成立了一個由 7 名成員組成的專家小組，為州長和紐約和新澤西港務局 (PANYNJ) 提供拉瓜迪亞機場現代化方面的建議。

安德魯·科莫的專家小組由七人組成

• 主席 - 丹·蒂什曼（AECOM 科技公司副董事長，蒂什曼房地產和建築公司董事長兼執行長）
• 阿曼達·伯登（前紐約市規劃專員，現任彭博聯營公司執行長）
• 託尼·科林斯（北國區域經濟發展委員會聯席主席）
• 何塞·戈麥斯-伊巴涅斯（哈佛大學肯尼迪政府學院和哈佛大學設計研究生院城市規劃與公共政策教授）
• 梅琳達·卡茨（皇后區區長）
• 傑基·斯奈德（紐約州基礎設施特別顧問，前紐約市設計委員會負責人）
• 約翰·祖科蒂（布魯克菲爾德辦公室物業聯席主席，布魯克菲爾德金融物業有限責任公司董事會主席）

2015 年 4 月，紐約和新澤西港務局 (PANYNJ) 董事會收到了諮詢小組關於拉瓜迪亞機場的一系列初步建議，而今天正在採取的行動納入了這些初步建議中的許多要素，並代表了拉瓜迪亞機場整體總體規劃的第一階段。 科莫的專家小組的建議受到了州長科莫的指示的啟發，該指示不僅要改造或重建現有設施。諮詢小組專注於機場的全面願景，而這在過去幾十年的發展中一直缺乏。諮詢小組還將重點放在乘客優先，改善乘客體驗上，從乘客如何到達機場開始。

2015 年 5 月，港務局董事會投票選擇拉瓜迪亞門戶合作伙伴，以開發一座價值 36 億美元的世界級設施，為拉瓜迪亞機場約 50% 的客流量提供服務。應該注意的是，此次投票與紐約州州長科莫的機場諮詢小組的建議一致。拉瓜迪亞門戶合作伙伴

在 2015 年 6 月 25 日的紐約和新澤西港務局董事會會議上，董事會批准了與新 LGA 重建計劃（以下簡稱“計劃”）相關的專案交付服務的某些合同授予和支出，以及支援將新 B 航站樓專案與機場正在進行的其他建設專案整合。

第一階段的建設將在紐約和新澤西港務局董事會最終批准後開始。該批准預計將於 2016 年初獲得；該專案第一階段的大部分預計將於 2019 年向乘客開放，全面完工預計將在 18 個月後完成。

專案概覽

新的拉瓜迪亞機場將把四個航站樓合併成一個，將設施連線到紐約市地鐵系統，為飛機滑行道創造更多空間，並增加一家酒店。新的航站樓將允許擴大滑行道區域，以確保地面飛機的執行更加高效。該專案的主要內容是徹底重建航站樓和機場建築，並建立高速渡輪和空中列車車站，該車站將連線到位於威利茨角的紐約市地鐵系統。 拉瓜迪亞機場重建計劃分兩個階段。

為什麼要這麼做？

拉瓜迪亞機場的中央航站樓又舊又擁擠。該 CTB 於 1964 年為當年的世界博覽會而建，上次翻新是在 1990 年代，如今處理著該機場 2400 萬乘客中的大部分乘客。 據估計，即使今天不採取任何措施，到 2030 年，使用 CTB 的乘客將達到近 1750 萬人，幾乎是該建築設計容量的兩倍。 CTB 的當前設計是為航空業中更簡單的時期而建造的，因此沒有足夠的樓層空間來滿足如今使用的所有運輸安全管理局人員住宿、安檢流程和行李檢查裝置的標準。 除了 CTB 本身之外，支援機場的停車場也接近其使用壽命，需要更換，此外還有幾個公用設施基礎設施部分，其中一些可以追溯到機場最初建造的 1930 年代。 最後，機場機坪（飛機在候機樓登機和下機的區域）是在 1960 年代設計的，當時飛機比現在小。這意味著如今更大、更安靜、更高效的飛機由於尺寸限制無法進入 CTB。 該設計也阻礙了目前使用該機場的小型飛機，因為它們無法在自身動力下進入和離開候機樓的位置，需要使用拖車裝置，這浪費了時間、金錢和資源。

正在建造什麼？

第一階段 - 建設新的 B 航站樓（中央航站樓）和中央到達和出發大廳。目前在 B 航站樓（CTB）運營的航空公司包括以下

• 加拿大航空
• 美國航空
• 邊疆航空
• 捷藍航空
• 西南航空
• 美聯航
• 維珍美國航空

第二階段 - 重建 C 和 D 航站樓，並連線到中央到達和出發大廳。此階段將由達美航空完成。此階段的競標日期尚未確定。 達美航空目前在 C 和 D 航站樓的租賃期限將在未來兩年內到期。需要注意的是，航空公司和港務局將不得不協商達成協議。

新的拉瓜迪亞機場重建專案包括兩個主要子專案：LGA 資本基礎設施翻新專案（LGACI 專案），目前預計成本為 11 億美元，以及新的 B 航站樓專案，將透過公私合營（P3）方式實施。

LGACI 專案是一系列專案，旨在解決 LGA 的短期和長期基礎設施需求，例如公用設施和電力基礎設施、停車場、道路、橋樑以及部分建築物的拆除。LGACI 專案下的專案需要維護，並將投資約 1.9 億美元用於東停車場和東端變電站專案。東停車場將投資 8290 萬美元。跑道現代化將耗資 2.029 億美元。

新的 B 航站樓專案提供新的 B 航站樓以及相關設施的設計、融資、建設、維護和運營，由拉瓜迪亞門戶合作伙伴根據公私合營（P3）方式執行。新的 B 航站樓計劃包括一個新的 35 個登機口的設施，提供更多餐廳、商店、更大的登機口區域以及改進的乘客和行李安檢設施。重新設計的設施將使用一個系統，乘客透過高架人行天橋到達登機口，從而為飛機滑行創造更多空間，並確保更少的延誤。新的 CTB 還將配備 214 個值機櫃臺和自助服務亭、行李處理系統（具有集中式內聯）、行李安檢設施以及 1620 英尺的行李提取裝置展示面。

拉瓜迪亞門戶合作伙伴 - DBFOM（P3）

• 結構拆除 - 為新的 CTB 讓路，需要拆除、解構和移除以下結構：現有的 CTB、機庫 1、現有的 CTB P2 停車場、出發層道路橋樑結構以及退役的中央變電站。
• 建設臨時設施以在更換 CTB（新的 CTB）建設期間支援乘客服務。
• CTB 更換 - 約 130 萬平方英尺，擁有 35 個建築登機口，可擴充套件至 38 個登機口以及相關的飛機停機坪和門面道路。
• CTB 中央入口 - 建立一個統一的建築體驗，首次將 B 航站樓和 C 航站樓連線起來，包含便利設施和零售店，供進入和中轉乘客使用，並適應以下元素的未來發展：旅客運輸系統、空中列車車站、酒店和會議設施。
• CTB 停機坪改造 - 35 個新的飛機停機坪登機口，由滑行道系統支援，該系統具有多個啟動位置以及飛機過夜停車位，毗鄰新航站樓，並與現有滑行道配置相整合。
• 門面道路 - 包括一個用於出發和到達交通的多層橋樑，毗鄰新的 CTB，下方設有高乘載率車輛 (HOV) 車道。
• CTB 場地上的公用設施 - 電信、水、天然氣、下水道、雨水和電力服務連線到新的 CTB。
• 中央供熱和製冷廠 (CHRP) - 一座新的三層獨立式建築，將容納冷水機組、熱水發生器和其他裝置，以替換和升級為現有 CTB 提供服務的現有工廠。
• 消防栓加油 - 包括在新的 CTB 停機坪區域內安裝地下加油基礎設施，以便支援未來在 LGA 實施消防栓加油系統。
• 在施工期間，以及新的 CTB 和 CHRP，對現有 CTB 和臨時設施進行運營、維護和管理。

LGA 資本基礎設施翻新專案 (LGACI 專案) - 由紐約和新澤西港務局 (公共) 資助和管理

• 拆除機庫 2 和 4
• 建設新的東端變電站
• 建設新的東停車場
• 在東部和西部建設公用設施幹線

誰承擔什麼責任和風險？

港務局的責任

• 機場運營商
• 乘客設施費 (PFC) 資金
• 機場基礎設施資金
• 獲得環境審批
• 審批設計/施工提交檔案
• 將全機場範圍的功能從現有的 CTB 中遷出

拉瓜迪亞門戶合作伙伴

• 按固定價格、按計劃完成建設
• 提供額外資金，包括股本
• 運營和維護專案 35 年
• 支付年度租金加上收入分成
• 管理所有航空公司驅動的變更
• 協商所有新的 B 航站樓轉租協議
• 執行生命週期改進，並在租賃期結束時以所需狀態返還航站樓

融資/資金來自哪裡？

拉瓜迪亞門戶合作伙伴在 LGA 重建專案中的股本將來自三家公司

• 梅里迪安
• 範泰奇
• 斯堪斯卡

拉瓜迪亞門戶合作伙伴在 LGA 重建專案中的債務融資將來自兩家公司

• 花旗集團全球市場
• 富國銀行

在完成財務結算之前，所有上述合作伙伴公司的投資金額的具體細節將不會正式公佈。港務局與拉瓜迪亞門戶合作伙伴之間的財務結算預計將在 2016 年初完成。

這筆交易將持續多久？

這筆交易將持續 35 年，即到 2050 年。拉瓜迪亞門戶合作伙伴將運營和維護新的 CTB（B 航站樓）專案 35 年，然後將新的 CTB 移交給紐約和新澤西港務局。

政策問題

設計問題：另一個公共實體應該在公私合營專案的設計中擁有多少權力？

當紐約和新澤西港務局 (PANYNJ) 於 2012 年 10 月釋出了拉瓜迪亞中央航站樓重建專案的資格預審要求時，他們預計將在 2013 年第四季度結束選擇流程。 然而，最終的決定是在 2015 年第二季度做出的。雖然招標過程中的延遲並不罕見，但這次延遲的一個顯著特點是，2012 年資格預審要求和簡報檔案中概述的專案與 2015 年 PANYNJ 考慮了州長庫莫機場諮詢委員會的建議後宣佈的專案之間存在細微差別。

最初的專案計劃是隻重建新的中央航站樓，作為拉瓜迪亞機場的唯一重建部分。C 和 D 航站樓將連線到新建築，但不會重建。 除了這一更為有限的目標外，飛機候機樓的設計，即飛機停靠和乘客上下車的區域，也比較傳統。兩個有 48 英尺寬中央候機廳和兩側各 25 英尺寬候機室的候機樓將從中央航站樓伸出，飛機將停靠在那裡。 整個專案將類似於里根華盛頓國家機場較新部分使用的候機樓。

機場諮詢委員會提出的設計在結構上雖然類似，但也包含了兩個主要區別。首先，整個機場，包括 C 和 D 航站樓，將重建成一個統一的結構，但中央航站樓將保持獨立專案，是公私合作的唯一重點。 其次，候機樓的設計將發生巨大變化。新的候機樓將採用島式登機系統，而不是資格預審要求中設想的傳統風格候機樓。在這個系統中，四個候機樓（中央航站樓兩個，C 和 D 航站樓各一個）將成為獨立的島嶼，與主航站樓完全分離。它們將透過橋樑與航站樓連線，橋樑的高度足以讓飛機從下方透過並進入島嶼的各個側面。

雖然很難確定機場諮詢委員會對 PANYNJ 的決定造成了多少延遲，但已知的是，當他們在 2015 年 2 月決定推遲決定時，他們給出的理由是由於機場諮詢委員會。 一旦他們收到諮詢委員會的調查結果，他們就做出了決定，並表示最終設計將符合諮詢委員會的建議。

經濟問題

運營拉瓜迪亞機場 A 航站樓的達美航空公司將翻新其航站樓。最近，達美航空公司宣佈了第三季度的利潤，經調整後的稅前收入為 22 億美元，經調整後的每股收益為 1.74 美元，“達美航空公司透過股息返還了 5.32 億美元”。 這一選擇已被證明是達美航空公司的明智之舉。

拉瓜迪亞門戶合作伙伴關係將提供資本股權融資。股權是融資中最昂貴的形式；通常，債務比股權更便宜。此外，債務先償還，然後再償還股權。P3 模式的優勢是私營部門承擔超支成本。這個 P3 面臨的一個經濟挑戰是收入風險。拉瓜迪亞重建專案並不尋求擴大跑道容量。有限的跑道容量可能會減少機場能夠管理的飛機數量，從而限制收入。但是，可以從機票稅、特許經營權和航空公司獲得收入。拉瓜迪亞門戶合作伙伴關係必須在其融資結構中考慮到需求和收入風險，以免成為樂觀偏差的犧牲品。

最重要的是，拉瓜迪亞機場面臨著因其低人氣和糟糕的聲譽而帶來的需求風險。例如，拉瓜迪亞機場在 2015 年被評為北美最糟糕的機場，最近的一項民意調查指出“航站樓似乎每年都變得更加破敗 (…) 還有由不友好的工作人員管理的長隊”。 翻新並不能保證需求會改善。此外，擬議中的空中列車專案應在翻新專案完工之前完工，以提高從皇后區到曼哈頓的旅行便利度。

機場諮詢委員會造成的延誤和重新設計確實引發了這樣一個問題：港務局是否完全控制著自己的公私合作關係。雖然港務局和拉瓜迪亞門戶合作伙伴可能對該專案有相同的目標和目標，但它們可能與機場諮詢委員會的目標不完全一致，這增加了專案的風險，從而增加了成本。

機場私有化：拉瓜迪亞是一個例子嗎？

2014 年，公私合作政策課堂上的一組學生對最近波多黎各聖胡安路易斯·穆尼茲國際機場的私有化進行了案例研究。該機場於 2013 年私有化，被譽為美國在聯邦航空管理局機場私有化試點計劃下成功私有化的大型商業機場的第一個例子。 雖然私有化路易斯·穆尼茲國際機場的公私合作關係（融資、運營、維護和改善合作關係） 和將建造拉瓜迪亞機場新的中央航站樓的公私合作關係（融資、設計、建造、運營和維護合作關係） 似乎非常相似，但拉瓜迪亞 CTB 專案並非在 FAA 的機場私有化試點計劃下開發。 這並不意味著它將來不可能被納入該計劃。拉瓜迪亞機場的現任運營商，港務局，擁有機場私有化的經驗，他們在 2000 年將位於紐約州紐堡的斯圖爾特國際機場的運營私有化。 他們在七年後恢復了斯圖爾特國際機場的運營。

可持續性和氣候變化：桑迪之後該怎麼辦？

2012 年，桑迪颶風對紐約州和新澤西州以及拉瓜迪亞機場造成了巨大破壞。機場的跑道被超過 1 億加侖的海水淹沒。 機場關閉了兩天，影響了 25 萬名乘客，給該地區帶來了 1.08 億美元的經濟損失。 這也給拉瓜迪亞機場敲響了警鐘，該機場位於法拉盛灣，這種情況可能會再次發生，甚至可能已經發生了。

港務局釋出的資格預審要求於 2012 年 10 月 26 日發出，僅在桑迪颶風登陸的前幾天。然而，其中包含了一些條款，可以幫助機場度過像桑迪一樣的另一場風暴，包括將東端變電站和中央供熱和製冷廠，它們將為整個機場提供電力、供暖和空調，設在機場陸側，位於 C 航站樓和中央公園路之間。 機場諮詢委員會還建議將其他關鍵基礎設施抬高並保護起來，以防再次發生像桑迪這樣的風暴。 但是，需要注意的是，機場諮詢委員會關於搬遷和重建 C 和 D 航站樓的建議將使它們位於東端變電站和中央供熱和製冷廠應該去的地方。

社群利益：東埃爾姆赫斯特怎麼樣？

紐約市是美國最大的城市。這意味著，每當建造或重建某樣東西時，整個城市的社群，尤其是那些靠近該地點的社群，都會受到影響。拉瓜迪亞機場中央航站樓重建專案也不例外。據估計，有 600,000 多人和 50 所學校位於拉瓜迪亞機場五英里範圍內。<Ibid., 11.</ref> 東埃爾姆赫斯特社群位於機場對面的中央公園路。

拉瓜迪亞機場專案對當地社群的影響是港務局和機場諮詢委員會共同關注的主要問題。長期以來，在東埃爾姆赫斯特，那些在拉瓜迪亞機場接人的人在當地街道上停車一直是個難題。港務局意識到了這一點，並在招標書中將建造一個擁有 2,800 個停車位的全新停車場作為專案的一部分。 諮詢委員會贊成這一舉措，但建議將停車位增加到 3,100 個。 他們還建議設立一個專用的手機等待區供接機人員使用。

除了拉瓜迪亞機場造成的停車問題外，飛機起降產生的噪音一直是當地居民面臨的問題。多年來，拉瓜迪亞機場一直實行著周長規則，將航班目的地限制在 1,500 英里以內。 這在一定程度上是為了減少噪音，與之類似的規定還禁止飛機在午夜至凌晨 6 點之間從拉瓜迪亞機場起降。 招標書中沒有對這些限制進行評論，只是在合格投標人提交方案之前，讓他們瞭解這些限制的存在。機場諮詢委員會雖然同情當地居民的擔憂，但表示他們認為新的拉瓜迪亞機場應該規模足夠大，以便將來如果取消周長規則，能夠容納更大的飛機。

社群利益相關者和 M/WBE 企業

拉瓜迪亞中央航站樓大樓改造專案得到了州長科莫的支援。然而，拉瓜迪亞門戶合作伙伴關係需要贏得包括州參議員詹姆斯·桑德斯（民主黨）和美國眾議員格雷戈裡·米克斯（民主黨，牙買加）在內的當地政治領袖的信任和政治支援。由於少數族裔和女性擁有的企業（M/WBE）沒有參與該專案的股權投資，因此存在政治風險。獲得當地政治支援也很重要，因為紐約市擁有拉瓜迪亞機場這一資產。“包括和承認社群利益也很重要，”州參議員何塞·佩拉爾塔（民主黨，東埃爾姆赫斯特）說道。。當地社群將從增加的就業機會中獲得經濟收益。皇后區少數族裔的失業率很高，為 6.8%，而白人失業率為 3.4%。

少數族裔企業在拉瓜迪亞中央航站樓大樓改造專案的股權融資中存在少量機會。2015 年 10 月 6 日，MPAC（動員牧師和社群）與州長安德魯·科莫辦公室的代表會面，討論了該專案中少數族裔和女性擁有的企業缺乏股權的問題。具體而言，MPAC 希望“主要級別”地包含 MWBE。。為此，MPAC 支援紐約交通聯盟作為潛在的股權合作伙伴，他們能夠提供 6,000 萬美元的股權。 此外，紐約交通聯盟還包括 Switzer 集團和 Manning 建築事務所，他們幫助設計了達拉斯和亞特蘭大機場。此外，斯堪斯卡公司於 2011 年因不利於 MWBE（少數族裔和女性擁有的企業）的做法而受到調查，並向美國政府支付了 1,960 萬美元。斯堪斯卡公司沒有被判有罪，但根據斯堪斯卡公司東北地區傳播總監伊麗莎白·米勒的說法，與美國政府達成和解。

州長科莫已表示支援 MWBE；他希望確保 30% 的合同和分包合同由紐約州的少數族裔和女性擁有的企業獲得。。MPAC 的領導人不想讓少數族裔企業被降級為分包商級別。 然而，在官方財務結算完成之前，無法確定任何承包商。港務局在其 ADCBE（機場特許經營權弱勢企業）目標中指出，少數族裔的參與非常重要。

PPP 專案需要多位政治支持者；州長安德魯·科莫提供州一級支援，美國眾議員約瑟夫·克勞利（第 14 選區）提供國家一級支援，州參議員詹姆斯·桑德斯（民主黨，第 10 選區）和何塞·佩拉爾塔（民主黨，第 13 選區）提供地方社群和州一級支援。港務局是瓜迪亞機場的出租方。拉瓜迪亞中央航站樓大樓改造專案得到了港務局執行董事帕特里克·福伊的支援。

拉瓜迪亞中央航站樓大樓改造專案的總成本為 36 億美元，其中 10 億美元來自公共資金，25 億美元來自拉瓜迪亞門戶合作伙伴關係。然而，該專案僅創造了 18,000 個就業崗位（8,000 個直接就業崗位和 10,000 個間接就業崗位）。此外，拉瓜迪亞機場目前創造了 160 億美元的經濟活動，並直接提供了 121,000 個就業崗位。

潛在的增建：何時才能真正完工？是否需要酒店？

拉瓜迪亞機場中央航站樓大樓改造專案的建設結束後，並不意味著該地所有擴建工程都將結束。儘管尚未動工，但拉瓜迪亞機場的未來計劃已經開始制定。最大的專案是建造一條連線機場和紐約市地鐵的鐵路。拉瓜迪亞機場是紐約地區目前唯一沒有連線地鐵或通勤鐵路系統的主要機場。 約翰·肯尼迪國際機場和紐瓦克自由國際機場已經建有空中列車，將航站樓直接連線到通勤鐵路和地鐵站。 港務局和機場諮詢委員會都支援這一計劃。招標書中包含了有關目前已為建設連線機場的鐵路預留的土地的權屬資訊，以及該鐵路如何與已建成的中央航站樓直接連線的資訊。 該專案也得到了州長安德魯·科莫的支援。 除了建設連線機場和城市的鐵路外，機場諮詢委員會還建議機場在設計時應包括商務會議中心，以及在機場本身建設“200 間客房的精品酒店”的潛在空間。 招標書中沒有討論酒店或會議中心。

討論問題

1. 州長科莫的機場諮詢委員會應該參與到何種程度？諮詢委員會的願景（與最初的招標書不同）可能如何影響 LGA 中央航站樓大樓改造專案的最終結果？

2. 這個 PPP 專案是否能夠克服 LGA 機場設施的侷限性（例如缺乏擴充套件的跑道空間，缺乏連線地鐵的空中列車）？

3. 收入風險是否轉移到了合適的方（拉瓜迪亞門戶合作伙伴關係、紐約新澤西港務局、航空公司、客戶）？

4. 這個 PPP 專案如何說明政治支持者的重要性？