Saylor.org 的比較政治/實施與手段選擇
由開放大學提供
政策交付問題似乎越來越重要。因此，例如，英國的布萊爾政府從一開始就專注於“交付、交付、交付”，因為部長和首相越來越沮喪地看到，公共服務專業人士經常表現出固執己見。不斷變化的週期，即新政策和倡議接連不斷地推出，導致了批評者所稱的“政策超載”或“倡議主義”，可以部分理解為首相和部長沮喪的結果。這也導致了新的監管機制的爆炸式增長——目標、標準、審計要求、檢查和新的績效制度——試圖確保組織符合政府的政策要求。但是，正如您將看到的，這僅僅是英國和其他地方中央政府試圖實施其政策的漫長系列中的最新一次。本單元側重於“結構”和“代理”之間的關係。這裡探討的問題可以概括如下
•人們（公共服務專業人士、經理、一線員工，以及在志願和非營利組織中工作的人）如何在管理其工作的資金和政策限制（結構）的背景下采取行動（或發揮其代理作用）？
•當不同的政策相互作用，或者當新的政策與專業、組織或社群價值觀衝突時，他們如何協商他們面臨的困境？
•他們如何在與其他人合作交付複雜的政策結果的同時，努力滿足對其“自身”組織提出的績效要求？
•他們如何管理對“什麼有效”的不同概念之間的介面——尤其是在他們自己的良好實踐專業觀點與基於不同證據基礎的政策發生衝突的情況下？
本節介紹了四種不同的變革模型，並評估了它們與理解政策過程的相關性。探索這些模型涉及解決它們與特定政策趨勢的相關性——對“協同政府”和夥伴關係的關注，對政策制定和交付中“什麼有效才是重要的”的強調，向公眾參與政策過程本身的轉變等等。請注意，此類模型既具有解釋性（它們透過突出顯示政策過程的特定特徵並提出其優點或缺陷來幫助闡明現實）又具有規範性（它們帶有關於過程如何運作的隱含假設和處方）。理清這些使用模型的不同方式並不總是容易的，您將在本單元結束時回到這個討論。最後，本節還探討了新治理形式的重要性，有人認為，這些形式創造了對新方法的需求來概念化政策過程。
許多政策文獻都充滿了關於變革的機械概念：“拉動槓桿”讓事情發生的觀念，或者關於應用不同的“工具”或“手段”，所有這些都將政策體系本身視為一種機器。元件部分——政府部門、監管機構、交付組織，甚至是工作人員——被認為是透過靜態且可預測的機制連線起來的。該系統被視為非適應性且非學習性。也就是說，為了實現變革，始終需要從上層應用新的機制才能將系統“拉入正軌”——或者，在先前失敗的嘗試中，從頭開始重新設計系統的全部或部分，基於新的藍圖。在這個模型中，只有政策制定者被認為能夠學習；其他人必須機械地執行政策。對結構和代理的概念認為結構就是一切：人們被認為會根據設計中內建的新激勵措施採取行動。政府（機械師）需要做的就是重組機構（在這裡合併，在那裡分散）或調整激勵機制（改變資金流或在組織之間引入更多競爭），據說，變革就會隨之而來。
蘇珊·巴雷特（Susan Barrett，2006 年）在批判理性規劃、自上而下的實施過程觀時，討論了這種形象的政策等效物。但我們也應該考慮這些批判在多大程度上適用於政策體系的一個更“現代”版本：基於契約的版本。20 世紀 80 年代和 90 年代許多西方國家的“新公共管理”（NPM）改革產生了“碎片化”的公共領域。國家舊的部門等級制度被精簡了，國家自身的政策和交付角色也日益分離。在英國，這導致了一系列不同的公務員機構的建立（涵蓋兒童撫養費、公路、護照、國防等），而在美國，它加強了已經存在的部門劃分，以至於一些有影響力的作者呼籲對公共部門進行轉型，強調需要調動（或授權）社會或社群企業家承擔更多責任（奧斯本和蓋布勒，1992 年）。準市場的引入和競爭加劇了碎片化過程，造成了羅德·羅茲（Rod Rhodes，1997 年）所稱的基於國家權力分散的“多元政治”。一些作者質疑“碎片化”一詞，並認為這些改革導致了提供公共服務的安排的適度分散或鬆散。
那麼，考慮到政府與提供公共服務的機構之間更大的距離，機器的杆、槓桿和滑輪將如何發揮作用呢？一種解決方案借鑑了“委託代理理論”。這基於“代理人”（執行特定功能的人）和“委託人”（指定要執行的功能的客戶）之間明確的分離。他們之間的關係就是契約。這種模式構成了英國部長與公務員機構之間的“框架協議”的基礎，以及與 NPM 相關的向商業部門外包服務。委託代理理論指出，在對要交付的產出有嚴格的規範、產出易於衡量以及可以快速更換不合格供應商的情況下，合同將取得成功（Donahue，1989 年）。這裡的原理是市場競爭，而不是等級制度內的理性規劃，但委託人和代理人之間的關係通常仍然以某種機械的方式看待。實際上，作為客戶的公共服務組織最初傾向於以高度官僚的方式管理他們的合同，產生了過於嚴格的規範，壓榨了承包商創新的能力，並且以誇大的熱情監控產出，甚至損害了客戶和承包商之間建立信任的可能性。
相同的指控可能加諸於作為委託人與作為其代理人的其他政府部門之間的政府，後者負責提供公共服務。這種關係不是正式的合同，而是由以績效指標形式規範的產出來控制，而實現目標的程度在政府與公共服務組織之間低信任的氣氛中受到嚴格監控。人們聲稱，委託人和代理人之間明確分離以及向合同關係的轉變有很多好處。這些包括更好的績效、更高的價效比、更嚴格的問責制，以及產生新的提供者——商業、志願和非營利組織——他們的參與打開了創新的可能性。但也有缺點，最顯著的是，為複雜服務制定精確的規範或目標的問題，而這些服務的產出部分取決於專業判斷，例如學校或醫院傾向於吸引最有可能使他們更容易實現目標的客戶或客戶，以及在嚴格目標下工作的經理不願意承擔超出實際規定的工作——在需求或條件快速變化的領域，這是一個問題。私營融資倡議（PFIs）和合同過分僵化的情況提供了一個有用的例子。為了使政策體系能夠應對複雜性、不確定性和快速變化，有必要借鑑其他模型，超越機器模型的一些功能障礙。
基於明確的委託人和代理人分離以及嚴格交付規範的機械工具可能適合簡單的任務，例如垃圾收集或餐飲。但是，當注意力轉向諸如對犯罪的恐懼、社會剝奪、社群衰敗、社會排斥或人口缺乏所謂在全球經濟中生存所需的現代技能等政策問題時（這些問題在許多歐洲國家和歐盟本身的政策議程中都處於高位，以里斯本議程的形式出現），委託人-代理人隱喻至少在三個方面存在不足。
首先，對這些問題的定義和分析存在爭議。也就是說，政府面臨著各種各樣的解釋，說明問題產生的原因，並且提出了應對該問題的多種解決方案。
其次，這些問題與政府的傳統部門結構非常不匹配。換句話說，政府的運作機制無法在不完全重組機器本身的情況下解決這些問題。人們經常試圖修補機器——例如，在美國，在 20 世紀 60 年代成立了經濟機會辦公室，以領導“反貧困戰爭”；澳大利亞在 20 世紀 70 年代初成立了短暫存在的城市和區域發展部，重點強調部門和政府各級之間的協調；而在 20 世紀 90 年代，英國在布萊爾政府的第一個任期內成立了社會排斥部門，以解決被認為是“跨部門”問題，而這些問題不屬於任何特定政府部門的職權範圍。但是，建立新的結構只能是一種部分解決方案；即使這將此類問題的責任定位在新單位中，也不可能成功地為該單位提供必要的權力和資金。
第三，也是最重要的，政府需要網路的合作來解決這些問題——而且，越來越多的公眾也被邀請成為這些網路的一部分，因為政策越來越多地旨在改變公眾的態度和行為。
這裡的重點是理解政策與行動之間關係的有機方式。從這個角度來看，政府、公共服務組織、承包商、員工以及最近的公眾本身，都被視為自適應政策體系中相互作用的要素，而不是機器中的齒輪。就像其他有機體一樣——人口、物種，甚至是人類自身——變化發生在一個平衡點周圍，在這個平衡點上，實體與其環境處於平衡狀態。這種平衡是由反饋迴路維持的：隨著環境的變化，生物體（或者在這種情況下是組織）必須適應或滅亡。很少有生物能單獨生存：為了更好地確保整個物種或種群的生存，需要合作。
這種生態類比有助於關注政策體系如何更好地適應現代國家必須解決的許多工或問題的複雜性。然後，機構分散；與其受結構約束，不如說它是由相互關係和相互依存關係塑造的。正如巴雷特 (2006) 所論證的那樣，這需要一種不同的方法來理解政策實施。這裡，實施的研究首先被視為政策過程的組成部分，而不是作為受正式行政流程約束的最後階段。其次，這種方法承認許多公共政策領域的模糊性：目標可能不精確，不同的目標可能相互衝突。第三，它側重於政策作為一個多維、多組織的互動領域——蘇珊·巴雷特和科林·法奇 (1981) 稱之為“政策行動連續體”。
許多政策創新都源於自下而上的代理過程。有時，政府採取的“賦能”政策方法可以透過鼓勵和獎勵實驗，或者透過以長期結果而不是短期產出來衡量績效，以積極的方式引發創新。在美國背景下，戴維·奧斯本和特德·蓋布勒 (1992) 構建了一個關於公共部門及其管理的新願景（得到前克林頓政府的認可），該願景圍繞著一個簡單的口號——舵手，而不是划槳——質疑作者所看到的傳統公共行政模式。他們的重點是找到透過去中心化和分散的政策領域工作的方法，這些領域透過社會（和公共）企業家之間最佳實踐的交流來維持，而不是透過任何監管框架或覆蓋全國的政策。同樣，歐盟多層級治理的興起是跨越國家和次國家管轄區管理政策的一種去中心化方式，也是在國內約束條件下建立歐盟成員之間直接聯絡的一種手段。
在更加中央集權的英國背景下，全國推動政策與地方夥伴關係驅動的倡議之間的平衡比這種願景可能暗示的更為不安定。但在布萊爾政府的第一個和第二個任期內，此類倡議的例子比比皆是。教育行動區、健康行動區、SureStart 和社群更新等專案鼓勵公共、私營和志願部門的當地行為者建立夥伴關係。每個專案都需要透過讓“社群”參與設定地方優先事項並找到實現積極結果的最佳工作方式，來制定計劃。最初鼓勵不同地區專案之間的方法差異，並對結果進行仔細評估，以確定可以從中學到哪些教訓，以用於主流政策制定。這種方法還使重點從組織產出（基於各個政府部門設定的目標）轉移到政策結果（基於協同工作）。
這些發展的意義反映在對協同政府的關注以及對夥伴關係作為塑造和執行政策的手段的日益重視。但是，正如珍妮特·紐曼 (2006) 在談到夥伴關係合作時所論證的那樣，賦能和學習方法往往會受到理性規劃的強大傳統以及與自上而下、機械模型的政策行動動態相關的權力持續集中化的影響。
有機模型作為一種隱喻，有助於重新審視許多經典政策文字中所描述的政策/實施之間的界限。在這種方法中，政策不是在一個地方（由政府）制定，而在另一個地方（由公共服務和其他承包商）實施，而是政策和交付在變化的迭代過程中相互影響。也就是說，分散的權力領域中的組織幾乎每天都會面臨新的問題，並開發出解決舊問題的新的方法。這些新方法中的一些透過模仿或學習的過程傳播到系統中的其他組織；有些被閒置，無處可去；而另一些則被帶入下一輪正式政策制定週期。
接下來的兩個模型可以幫助解釋為什麼系統可能無法成功地適應。第 2 節重點介紹了為什麼一些想法無法轉化為行動，並提出了權力和利益如何成為變革的障礙。
政策與行動、結構與代理之間關係的第三種模型是基於這樣的想法，即人類代理不能僅僅透過將人視為機器中的齒輪或互動系統中的要素來理解。相反，人類是意義構建者，他們基於自己對事件的理解和解釋來行動。換句話說，他們構建了自己的現實。這種構建並非他們作為個人的獨特行為，而是借鑑了社會流傳的意義庫，有時會在這個庫中新增新想法，而舊想法則消失。例如，旨在應對年輕人犯罪行為的干預措施可能會被反社會行為、父母責任和/或恢復性司法等理念所框定。每一個都是盎格魯政策詞彙中的相對新近新增，但每一個現在都已成為一種既定的話語，政策制定者、警務部門以及公共和志願機構透過它來解釋行為和規定解決方案。每一個都突出強調了某些意義（“責任”和“對受害者的關心”），而將其他意義（尋找犯罪的社會原因和肇事者對治療的需求）邊緣化。以類似的方式，“青少年犯罪”的概念在一定程度上取代了“青少年犯罪”，從而將注意力集中在犯罪行為本身，而不是關注相關年輕人的性格。
庫是反覆使用的術語系統（例如，隱喻、修辭手法），用於描述和評估行動和事件。這如何幫助理解變化是如何發生的？這些社會流傳的意義庫——為了簡單起見，可以稱之為話語——構成了，如果你願意，一種已經存在的意義結構，它塑造了個人如何解釋情況或事件，從而引導他們的回應方式。但是，為了更好地理解話語和社會代理之間的關係，它有助於轉向一系列弗蘭克·費舍爾所稱的“後經驗主義”的政策和政策過程理解。他認為，
思想和話語本身可以擁有力量，獨立於特定行動者……從這個角度來看，話語不僅僅反映社會或政治“現實”，它實際上構成了大部分需要解釋的現實……與其僅僅從負面角度理解權力——比如控制或操縱他人的權力——這種方法……還強調話語權力可以決定行動的領域本身，包括政治行動的軌跡。
(費舍爾，2003，第vii-viii頁)
換句話說，政治家和政策制定者的語言，無論是透過政策文字還是其他傳播過程傳遞，並不僅僅反映預先存在的現實——它實際上有助於構建這種現實。因此，政策框架內的語言變化，或將舊思想以新方式聯絡起來的新配置，提供了新的意義創造資源。有人認為，這反過來會影響——但不能決定——社會行動（這裡幾乎沒有反映出更機械的結構-行動者動態）。這些話語不能是決定性的，因為沒有人能強迫另一個人以特定的方式解釋事件，或在政策體系的結構引數內採用新的身份或自我形象。然而，話語的力量可以從公共服務管理者傾向於採用“新”政策語言來為其員工合法化變革，或從政府那裡獲得信譽和/或資金的方式中看出來。
再次，這種模型打破了政策和執行是政策週期中兩個獨立階段的想法。政府可能會借鑑來自專業領域、商業界或其他利益相關者的新話語，並將其用於自己的目的。但這些話語很少在政府內部形成完整；管理者、專業人員和公共服務人員需要對其進行解釋，並將他們自己的構建帶入解釋過程中。
因此，正是這些行動者決定了政策的實際意義，並相應地執行它。政策是在無數空間中制定和執行的：例如在學校（教師為他們自己構建了對家長參與和家長責任的實際意義）；在醫院（醫生和管理人員決定如何運用新興的選擇和消費者權力理念）；或在地方政府（工作人員試圖調和社群領導力理念與權力下放和合作理念）。
語言和其他符號塑造現實的想法在公共服務組織的文化變革計劃的描述中是熟悉的領域。然而，這些計劃的經驗也表明，新的符號，無論語言上的還是其他方面的，都不能產生新的意義，從而產生新的實踐和行為，這種觀點存在一些缺陷。
無論願景和領導力多麼強大，無論變化的新說辭多麼令人信服，無論使命多麼鼓舞人心，組織往往發現自己陷入了重複過去行為的泥潭。政策體系也是如此。政治家提出的新的修辭形式——聯合政府；重要的是什麼有效；交付、交付、交付；責任和選擇——所有這些都提供了能夠調動負責執行政策的機構的中心點。它們使那些已經致力於這種發展的人從邊緣出現並佔據中心位置。它們使那些願意領導組織變革的人能夠進行新的實驗和行動。並且，透過提供新的理由和目標，它們使組織可能希望發展的行動合法化。
然而，儘管有這一切，變化仍然可能不會發生。這部分可以解釋為機械執行模型的持續主導地位，這些模型傾向於產生服從而不是承諾。但是，任何關於為什麼變化可能不會發生——換句話說，執行失敗——的討論，在沒有解決權力和抵抗問題的情況下是不完整的。
1.5 權力的難題：政策的政治性
[edit | edit source]當代政策制定中，多元的政治體系意味著許多利益相關者參與了政策-行動關係動態，從商業公司、公共和非營利組織、專業人士、中央和地方政府、服務交付組織、工會和媒體，到公眾本身的組織群體。因此，將政策視為政治，並不意味著僅僅關注政治家。相反，它意味著採用利益相關者視角，其中多個群體，每個群體都有自己的利益或偏好，尋求影響政策制定和交付的結果。對政治的關注意味著分析每個利益相關者可能尋求行使的權力型別，並評估他們之間的權力平衡。這比僅僅分析不同的參與者如何透過政治策略或遊戲來尋求優勢要多得多。與權力不平等相關的問題，以及屬於利益相關者的不同權力和資源依賴之間的相互作用，同樣重要。
權力問題現在已被相當大程度地納入政策制定分析中，宣傳聯盟、政策社群等概念開始得到關注。然而，對交付過程中的權力問題關注較少；並且，即使存在這種關注，也往往集中於對抵抗的相對簡單的假設。人們認為，如果政策沒有按照政府意願的程度或方式得到執行，那是因為公共服務組織或專業人員抵制其執行以維護自己的利益。這個問題將在第二部分中重新討論，該部分討論政策失敗及其原因。然而，這裡應該注意，還有另外兩種關於權力的視角可能有助於分析政策-行動動態。
第一個想法是自由裁量權。邁克爾·利普斯基 (1980) 對“街頭級官僚”的著名研究突出了基層員工作為政策-行動動態中代理人的重要性。他們在他們工作的官僚機構的結構（規則和指南）內行動，但這些結構永遠無法預料到員工在日常工作中遇到的所有情況。因此，由於公共工作很複雜，基層工作人員不可避免地會行使一些自由裁量權。利普斯基認為，“街頭級官僚的決定、他們建立的常規以及他們為應對不確定性和工作壓力而發明的策略，實際上成為了他們執行的公共政策”（1980 年，第 xii 頁）。其他作品，如珍妮特·紐曼的作品 (2005)，強調了高階管理人員，作為新晉的“領導者”，在分散的權力領域中行使代理權的方式。利普斯基和紐曼的研究支援有機隱喻，因為兩者都表明政策既是自下而上的也是自上而下的。但這裡的論點卻有所不同。在這兩項研究中，相關人員都沒有以狹隘的利益定義來行使權力。在基層工作人員的情況下，利普斯基認為，他們行使自由裁量權的方式，是基於應對機制，旨在應對施加在他們身上的壓力，或簡化其工作的不確定性和模糊性。在高階管理人員的情況下，紐曼認為，雖然有些人利用他們的自由裁量權來加強或擴大管理權力，但另一些人則利用它來試圖調和自上而下的政府目標與自下而上的優先事項，這些優先事項來自與當地人口或服務使用者的協商，或者以超越現有政府政策而不是與其衝突的方式進行創新。這裡要提到的關於權力的第二個視角是，在政策-行動動態中，越來越強調賦予公民或服務使用者權力，以及權力實際上被下放給公眾的程度。儘管最近參與和賦權舉措激增，但似乎很少有組織真正將權力讓渡給公民或服務使用者。
2 模型的實踐：重要的是什麼有效？
[edit | edit source]正如第一節開頭提到的，變革模型既可以是解釋性的，也可以是規範性的。作為解釋，每個模型都對應於不同的理論傳統。那麼你只需選擇最具說服力的一個嗎？還是不同的理論有助於解釋不同型別的現象？這裡提出的答案緊密跟隨加雷斯·摩根 (1986) 關於隱喻的研究，他闡述了許多不同的組織模型（其中一些與這裡概述的模型相對應）。摩根認為，管理者需要能夠使用多種模型來突出他們想要描述或解釋的現實的不同特徵。你可以將這些模型看作是方法論眼鏡中不同的鏡片：戴上“理性規劃”模型，一些東西會被突出顯示，而另一些東西會被掩蓋；但如果你然後切換到“有機”或“文化”模型，其他事情會引起你的注意。每個模型都提供了關於事物為什麼有效或經常無效的不同解釋。換句話說，每個模型都提供了關於執行失敗的不同解釋，並且以這種方式使用多種模型鼓勵從“非此即彼”的思維方式轉變。
機械模型。對於那些轉向機械模型的人來說，關於政策失敗的假設很可能是計劃有缺陷、目標有缺陷或合同說明不當。這裡的危險在於，執行失敗可能導致那些使用隱含的機械模型的人將更多權力收回到中心——換句話說，加強控制槓桿——而不是將模型本身視為潛在有缺陷的。
有機模型。從這個角度來看待政策失敗，會導致關注溝通失敗、關係有效運作的障礙，或其他阻礙系統對新的政策需求或指令做出反應或適應的因素。因此，例如，政策失敗可能歸因於政府未能傾聽那些瞭解事物如何在地面上最好地運作的人，或者未能借鑑早期政策實驗提供的經驗教訓。這裡，政策失敗可能導致人們呼籲從自上而下的方法轉變為更多自下而上的方法，或者呼籲更多允許創新和試驗的賦權政策。
文化模型。這突出了政府或負責執行任務的高階管理人員的願景和領導力問題。也就是說，政府或管理人員可能沒有提供足夠清晰的政策指導，政策本身可能過於模糊，從而對政策的目的和目標發出令人困惑的訊號，或者高階管理人員可能沒有在“推銷”變革價值方面提供足夠的領導力。這反過來意味著，政策很可能以相對淺層或象徵性的方式實施，參與者缺乏深度承諾。那些借鑑這種模型的人可能會呼籲一個更連貫的政策過程（與政策過載形成對比，在這種情況下，不同的政策可能相互衝突），以及一個明確的政策方向，該方向側重於要實現的長期目標，而不是一系列快速更新的政策舉措，這些舉措在短期產出方面受到嚴格的監控。
政治模式。最後，政策失敗可以用公共服務專業人士或組織為了維護自身利益而採取的被動或主動的抵制來解釋。這是一種非常常見的解釋，政客和高階管理人員都會藉此來解釋，它涉及削弱被視為抵制變革的人的力量基礎。這種解釋是政府一系列改革的根基，例如引入競爭、重組被認為堅持舊工作方式的服務，以及增強消費者權力以打破根深蒂固的專業和/或組織權力。然而，政治模式也可以用來解釋為什麼政策未能實施的其他原因。首先，可能是在政策制定過程中沒有形成足夠強大的利益聯盟。政府部門可能意見不一致；公務員可能對這項政策的承諾不如其他政策；關鍵的專業或商業利益相關者可能沒有得到充分諮詢，或者他們的擔憂可能沒有在政策發展階段得到解決。也要記住，政策及其行動計劃在政府內部得到廣泛支援是不夠的。通常，還需要就政府將停止做的事情達成一致。換句話說，成功或失敗可能與對政策本身的抵制一樣，取決於在適當級別逐步重新分配預算的機會。其次，抵制不僅僅是頑固群體維護自身利益的問題。參與者可能是在維護他們珍視的價值觀，或者試圖保護他們所服務的社群或使用者免受他們認為的有關政策的有害後果。
當你閱讀本節時，你可能會發現每個模型的價值。重要的是，作為管理者，你應該嘗試使用每個模型，而不是隻堅持一個似乎最具說服力或最符合你現有（可能是隱含的）分析框架的模型。例如，在合作工作失敗的情況下，有機模型只能在將問題歸咎於合作關係內部的溝通或關係失敗方面走那麼遠。正如紐曼 (2006) 所論證的那樣，合作關係也可能因一方面合作伙伴對聯合工作的承諾以實現長期成果，而另一方面，每個合作伙伴都必須滿足特定於組織的目標，而受到損害。換句話說，基於機械模型的處方可能會抵消從有機模型中得出的處方。合作關係也可能失敗，因為它們沒有得到共同價值觀的充分推動，也許是由於缺乏領導力（文化模型），或者是因為沒有足夠重視權力失衡（政治模型）。
在本單元的前面部分，我們已經注意到你會遇到的模型既是描述性的/解釋性的，又是規範性的。在第 2 節中，它們被用作解釋工具來闡明變革可能無法按照政策制定者的意願發生的不同可能原因。這可能被視為失敗，也可能意味著系統適應了原始政策沒有涵蓋的情況。換句話說，並非所有實施失敗都一定是政策失敗：政策制定者無法預料到在政策週期內變革可能發生的所有方式。這意味著一項政策可能在完全付諸行動之前就已經過時了。這將我們帶入一個困難的領域，即將不同的模型視為規範性的，既提供關於如何實施政策的處方，也解釋實際發生的事情。
治理的轉變對關於政策-行動動態的規範性理念具有重要意義。與 20 世紀 80 年代和 90 年代新自由主義改革相關的治理轉變引入了新的框架。政策-行動動態部分從一種等級控制轉變為一種基於委託代理關係和合同重要性的動態。雖然這帶來了重大變化，但在第 1.3 節中，你看到這種轉變可能加強了而不是削弱了機械的和自上而下的實施過程。我們現在正在見證另一場治理轉變，這場轉變更加強調網路和合作關係的重要性。這種轉變——由埃裡克-漢斯·克萊恩和尤普·弗·姆·科彭揚 (2006) 描述——對政策-行動動態有什麼影響？乍一看，它似乎意味著需要一種更具機動性、演化甚至自下而上的方法，如第 1 節所述。事實上，你可以追蹤一種新的政策制定語言的出現，這種語言確實強調了更多權力下放、更多政策利益相關者的參與以及更多強調評估和學習的必要性。然而，朝著這個方向的舉措——例如第 1.3 節中提到的政策實驗——似乎被中央政府控制的進一步加強以及目標和其他機械措施的進一步擴散所削弱，而這些措施幾乎沒有為實驗和學習留出空間。
同樣，新思想可以對政策-行動動態產生規範性影響。基於“有效的方法才是最好的方法”這一原則的循證政策理念是近些年來影響政策過程的最重要的理念之一。它提供了一種非政治化的政策過程影像，在這種影像中，科學證據而不是政治偏好影響著政策解決方案的選擇。這是一個誘人的想法：誰會想要行不通的政策，或者誰會反對對證據的需求？然而，對循證方法的批評集中在它所基於的狹隘的科學模式上（這種模式建立在實證主義和假設科學事實會自證其事的假設之上），集中在將政策框架化為工具理性而不是價值觀，以及隨之而來的對方法而不是目標的關注。因此，循證政策方法很容易被第 1.2 節中討論的機械模型所體現的理性形式和自上而下的方法所利用。然而，循證政策並不一定總是自上而下的，並且某些群體（例如社群、看護者或利益群體）可能最先引起人們對需要解決的問題的關注，而公共部門組織甚至還沒有考慮過這些問題。
在 20 世紀 70 年代初，彼得·馬里斯和馬丁·雷恩 (1972) 已經強調了政策制定者和專業人士在試圖吸取研究經驗時面臨的一些挑戰。他們指出，通常不可能知道如果沒有特定的干預措施會發生什麼，因為社會程序是流動的，即使沒有干預措施，也會發生一些變化。也許更重要的是，正在評估的干預措施本身很可能隨著時間的推移而發生變化，因為參與“行動”的人會根據反饋修改他們的行為。由於相關人員不會等到評估結果出來才進行這些修改，甚至可能隨著時間的推移修改他們的目標，因此永遠不會有任何完整的過程可以分析（馬里斯和雷恩，1972 年，第 191-207 頁）。
桑德拉·納特利和傑夫·韋伯 (2000) 強調了將循證方法與集中式、理性政策模式聯絡起來的弊端，在這種模式中，證據被用來證明針對可能是複雜和差異化的問題的單一解決方案集。他們還提出了一種替代模型，該模型更符合第 1.3 節中討論的有機、增量方法，在這種方法中，根據實施過程中出現的學習情況對政策進行調整，因此學習過程被視為一種圍繞參與者之間持續溝透過程進行的政治過程。
然而，這種替代模型的規範性力量非常弱，與理性作為一種理念的價值以及自上而下、中央政府控制作為一種實踐的價值相比，它非常弱。而循證政策的實踐——儘管作為一個理念很誘人——往往被政治權力的行使所破壞。例如，政府經常選擇忽略與他們的政治偏好不符的證據；政策可能在對其有效性的評估仍在進行中時被放棄；或者它們可能在收集關於什麼有效性的證據時被啟動。這提醒我們，政策過程本質上是政治性的，政策-行動動態不能簡化為關於不同政策工具或實施措施的相對優點的一系列辯論。換句話說，無法透過承諾提高技術能力和積累“證據”來擺脫政治決策的混亂。即使擁有可以為適應性行動過程提供資訊的證據顯然是更好的，但這種證據的性質本身也總是會不確定，並會受到挑戰和重新解釋。