緬甸 2012：民主與獨裁

Bertil Lintner 著，“緬甸 2012：民主與獨裁”，《亞太期刊》，第 10 卷，第 26 期，第 4 號，2012 年 6 月 25 日。

緬甸民主派領袖昂山素季在歐洲的勝利巡迴訪問，對這個半世紀前處於鐵腕軍事統治的國家，對變革力量來說是一個鼓舞。她在瑞士、挪威、英國、愛爾蘭和法國受到幾乎與國家元首同等的禮遇，會見了主要政治家、政府官員、著名人權活動家，甚至皇室成員。今天，隨著一個新的準文人政府去年 3 月上臺，一些走向更加民主制度的改革已經出臺，人們對未來充滿了樂觀情緒。

素季 6 月的歐洲之行緊隨 4 月 1 日的補選，在補選中，她的政黨，全國民主聯盟（NLD）在競選的 44 個席位中贏得了 43 個，這些席位是該國國家議會和一些地方議會的席位。在競選期間，一場大規模的運動席捲緬甸，其規模是 2007 年數萬名佛教僧侶領導的反政府示威遊行以及 1988 年全國範圍內反對舊軍政府的大規模起義（這次起義將素季推到了該國民主運動的前沿）以來從未見過的。今年素季在競選途中所到之處，數以萬計的各年齡段的人們都來聽她的演講，或者只是在路邊排成佇列為她的車隊歡呼。她集會上出現的巨型電視螢幕、昂貴的音響系統和其他精密的器材，清楚地表明瞭一些私人商業界人士的支援，而這些商業界人士直到最近還幾乎完全與軍方勢力有聯絡。直到一年前，許多西方觀察人士，包括駐曼谷負責緬甸事務的歐洲聯盟著名外交官，都斷言素季已經成為過氣的政治力量，許多年輕人甚至不知道她是誰，因為自從她於 1989 年首次被監禁以來，她大部分時間都處於軟禁狀態。他們反而認為，一股新的“第三勢力”正在興起，這股勢力挑戰了素季和 NLD 以及軍方主導的政府的所謂堅定立場。最近緬甸國內外的事件清楚地表明瞭他們的錯誤；大多數局外人未能理解，素季不僅是一個政治人物，而且在許多普通緬甸公民的心目中，她是一位女性菩薩，將他們從該國軍政府的邪惡中拯救出來。在曼德勒的一次選舉集會上，兩個十幾歲的女孩一起舉著一塊巨大的紅色橫幅，上面寫著素季是“第二個神”。

素季本人反對將她神化，但在緬甸政治格局兩極分化的背景下，這種說法可能會繼續存在。一個可行的“第三勢力”的存在可能是一個神話，這個神話是由西方國家的捐助機構和許多以擴大企業和找到解決緬甸幾十年來政治危機的方案為目的的歐洲私人基金會編造出來的。但這個等式中還有一個“第三因素”，它註定會使緬甸走向民主與和平的道路極其艱難：尚未解決的民族問題。在該國最北部，隨著政府與緬甸最強大的民族叛軍之一克欽獨立軍（KIA）之間的停戰協議在去年破裂，戰鬥再次爆發。KIA 於 1994 年與中央政府達成和平協議，結束了長達數十年的內戰。但該協議從未就該組織要求自治和其他權利達成政治解決方案。

當時執政的軍政府告訴 KIA，必須頒佈新憲法，併成立一個民選政府，然後才能就自治問題進行政治對話。KIA 代表作為觀察員參加了軍政府設立的起草新憲法的全國代表大會，並同意在 2008 年 5 月在他們控制的地區舉行關於憲法的全民公決。當新的憲法頒佈，並在 2010 年 11 月舉行大選時，承諾的政治對話未能實現。相反，KIA 受到壓力，要求他們放下武器，加入緬甸軍隊指揮下的邊防軍。作為交換，他們所得到的東西除了商業機會外，幾乎沒有其他東西，類似於 1994 年最初的停戰協議條款，該協議導致中國商人、當地企業家和一些 KIA 官員對克欽邦曾經豐富的森林和資源進行肆意掠奪。停戰協議在這些破裂的承諾下崩潰，當政府軍於 2011 年 6 月進駐 KIA 控制區時，敵對行動再次開始。在反叛亂行動中，緬甸軍隊焚燒了村莊，數十名平民被殺，婦女被強姦，數萬名難民湧入中國邊境附近的臨時營地。

KIA 和少數民族似乎寄希望於一些最近湧入該國幫助和解程序的國際和平與和解組織。另一方面，緬甸政府希望這些外國對話者幫助說服武裝抵抗組織有效投降，接受新憲章的條款。挪威政府已撥款 500 萬美元支援其和平計劃，並已要求其他捐助者提供額外援助，而其他幾個國際非政府組織則提供了作為中介的服務。批評人士認為，外國壓力不會迫使政府修改憲法——無論如何，這是一個牽強附會的提議——而是迫使叛軍同意在新的現有政治結構內開展工作，以換取在其各自地區的發展援助。

在 5 月 19 日至 20 日舉行的遠東城鎮景棟會議上，撣邦軍（SSA）和政府代表簽署了一份 12 點協議，以“恢復和平”該國長期動盪不安的地區。除了流離失所者重新安置和“恢復”等人道主義問題外，該協議只包含對所有主要問題的“現有法律”的引用；自治不在談判桌上。政府談判的主要目標是讓 SSA 接受 2008 年憲法，並說服武裝叛軍回到歷屆軍政府一直稱為“合法範圍”的地方。與克倫民族聯盟（KNU）叛軍（他們也在爭奪其控制地區的自治權）的談判也採取了類似的路線。他們被提供了商業機會以換取和平，但沒有承諾進行憲法改革。由於 2008 年憲法不承認聯邦制，因此沒有談判空間來做出可能危及軍方以自己為首的單一國家的傳統觀念的讓步。民族領袖被告知，“關於聯邦制的討論甚至不在桌面上。”但克欽邦的敵對行動爆發表明，停戰協議只是凍結了潛在問題，並沒有提供持久解決方案。在全國範圍內，仍有至少 50,000 名男女在民族抵抗力量中持械作戰。去年，為了解決這些潛在問題，素季呼籲召開第二次“彬龍會議”，這是她父親昂山簽署的協議的名稱，昂山領導緬甸爭取從英國獨立，他於 1947 年 2 月 12 日在小城鎮彬龍與撣邦、克欽邦和欽邦的代表簽署了協議。該協議為新聯邦憲法的制定鋪平了道路，該憲法於當年 9 月透過，緬甸獨立於 1948 年 1 月 4 日宣佈。

昂山於 1947 年 7 月被政治對手暗殺——在獨立前半年——但他與民族領袖簽署的彬龍協議在憲法中得到尊重。該憲章的第十章甚至授予撣邦和克倫尼邦在獨立 10 年後從聯邦中分離的權利。其他民族邦沒有被賦予這種權利，但彬龍協議規定，“原則上接受邊境地區的內部行政完全自治”。緬甸的主要民族之一克倫族沒有簽署彬龍協議，而是於 1949 年訴諸武裝鬥爭。其他較小的民族，如克倫尼族、孟族和穆斯林聖戰者，也拿起武器，緬甸共產黨（CPB）以及正規軍中想要將該國變成社會主義共和國的各種叛變組織也拿起武器。內戰和政治混亂導致 1958 年成立了軍政府，軍政府在執政不到兩年後，將權力交還給民選文官內閣。1962 年 3 月，緬甸的議會民主制和聯邦制實驗在軍事政變中突然結束。時任總理吳努召開了研討會，討論民族邊境地區的未來地位，不是為了解散聯邦，而是為了透過更好地定義和加強該國聯邦結構來找到前進的道路。由奈溫將軍領導的新軍政府逮捕了研討會的所有參與者，並廢除了 1947 年憲法。隨著聯邦制的廢除，緬甸採用了現有的嚴格集中的權力結構，以軍方為核心。自 1962 年政變以來，軍方以各種形式掌權，有時透過極度壓迫的政權，有時透過相對開放的時期。1974 年透過的憲法為 7 個“省”（大部分是巴瑪人居住的地方）和 7 個民族邦規定了條款。但這些行政實體之間沒有區別。新的 2008 年憲法允許成立地方議會，舊的省份被重新命名為“地區”，但緬甸名義上只是一個聯邦。

2010年11月，昂山素季從軟禁中獲釋後首次提出“第二次彬龍會議”，得到了包括撣邦民族民主聯盟、孟族全區民主聯盟和若開族民族發展黨在內的多個少數民族領導人和組織的支援。與此同時，一些親政府博主指責她是“叛國者”，因為她復活了賦予自治權的協議。其中一位“緬甸愛國者”在去年11月於流亡人士運營的“伊洛瓦底”網站發表評論文章中寫道：“新議會必須宣佈彬龍協議非法！任何宣揚彬龍協議的人必須被指控犯有叛國罪，因為他們支援殖民者的分而治之政策。絕不！我們將戰鬥到底，消滅叛國者。” 昂山素季此後一直對“第二次彬龍會議”保持沉默，但新憲法及其中央集權的權力結構仍然是實現民族地區持久和平的巨大障礙。即使召開這樣的會議，程式也將與20世紀40年代獨立鬥爭期間的程式相反。1947年1月，殖民當局設立了名為“邊疆地區調查委員會”的機構，與各民族代表進行談判。彬龍協議是在殖民統治下籤署的，半年後，當選的制憲議會通過了一部新的聯邦憲法，根據該憲法宣佈獨立。

從一開始，這個問題就是一個許多緬甸統治者甚至普通公民不願承認的問題：緬甸是一個殖民地產物，它包含了許多歷史上彼此之間幾乎沒有聯絡的民族，直到英國當局在老巴瑪王國和周圍馬蹄形山脈建立統治。即使在今天，也有一些偏遠的部落地區，當地人甚至不知道自己屬於一個叫做“緬甸”的國家，更不用說“緬甸”了——這是該國自1989年以來的官方名稱，據說涵蓋了該國的“135個民族”，就好像這個詞在任何語言中都存在一樣。現在，緬甸的民族代表們正在承受壓力，要求他們接受新的非聯邦、由軍方起草的憲法，並以“民族和解”的名義放下武器。這部憲法表面上是由一個持續了15年的全國代表大會起草的。然而，它的代表大多是由當時的軍政府挑選的。民族代表身穿各自色彩鮮豔的民族服裝，為這場壯觀景象增添了光彩，他們大部分時間都在聽冗長的演講，而不是討論他們地區的未來。一位著名的撣邦代表，昆頓烏，甚至被指控犯有叛國罪，並被判處93年監禁，因為他批評了與全國代表大會相關的程式。他於今年1月與數百名其他政治犯一起獲釋。

儘管政府似乎堅持認為，民族叛軍更感興趣的是賺錢，而不是要求憲法改革和政治自治，但各民族抵抗力量組成統一戰線，甚至制定共同政治綱領的努力也都慘敗。重要的是要記住，衝突不僅發生在巴瑪人和其他民族之間，也發生在不同少數民族之間。例如，克欽族和撣族之間，以及撣族和克倫族之間，幾個世紀以來一直存在著緊張關係。一個較小的群體，巴歐族，甚至在20世紀50年代初拿起武器，與當地的撣邦王子作戰。在後來的幾年裡，撣邦和克欽邦叛軍為控制該國東北部地區的勢力範圍而進行領土爭奪，這些地區擁有大量的克欽人口，但屬於撣邦。最近，撣邦和佤邦軍隊在泰國邊境附近地區為了爭奪控制權而進行了血腥的戰鬥。

同樣清楚的是，緬甸眾多民族的不同背景，其中許多民族擁有武裝叛亂派別，將使其難以找到解決該問題的持久辦法。克倫族人的叛亂是世界上持續時間最長的叛亂之一，他們的人數至少有350萬，居住在老首都仰光西南部的伊洛瓦底三角洲和靠近泰國邊境的丘陵地帶。他們中的許多人是基督教徒，主要是浸信會教徒，他們六十年來一直主導著大多數克倫叛亂運動。然而，大多數克倫人是佛教徒，民主克倫佛教軍隊與基督教領導的克倫民族聯盟的軍隊之間發生了激烈的戰鬥。

撣邦人是佛教徒，與泰國人和寮國人有血緣關係，傳統上由被稱為“掃帕”或“天空之主”的封建王子統治。當彬龍協議的10年試用期在1958年結束，並且他們顯然不允許行使當時憲法賦予他們從聯邦中分離的權利時，撣邦青年在一些當地老領導人的支援下拿起武器。遠北的克欽族幾乎全是基督教徒，主要是浸信會教徒。他們的叛亂髮生在1961年，當時當時的吳努政府試圖將佛教定為國教，同時與中國簽署了邊界協議，許多克欽族人對此表示反對。戰爭爆發後不久，克欽族人——他們的游擊戰技巧在二戰期間得到了英國和美國的認可和利用——迅速控制了他們位於中國和印度之間的大部分崎嶇山區。政府一直未能將克欽族人從他們在20世紀60年代建立的地理要塞中驅逐出去。緬甸最強大的民族軍隊，販毒的佤邦聯合軍（UWSA），最近很少受到關注。他們擁有超過3萬名武裝人員，配備了主要從中國獲得的精良武器，包括現代自動步槍、重機槍、120毫米迫擊炮，甚至行動式地對空反坦克導彈。佤邦聯合軍誕生於1989年緬甸共產黨（CPB）內部的一次兵變，他們將那些老的、正統的共產黨員，主要是巴瑪族領導人驅逐到中國。

緬甸共產黨隨後崩潰，後來分裂成四個區域性民族軍隊，其中佤邦聯合軍是最強大的。目前，佤邦聯合軍控制著中國邊境附近的大片地區，在南部的泰國邊境有幾個飛地，以及所謂的“金三角”地區緬甸境內大部分利潤豐厚的毒品生產地區，包括鴉片、海洛因和甲基苯丙胺。佤邦人從未被緬甸任何中央政府控制過，無論是在殖民時期、殖民統治時期，還是獨立時期。他們一直到近代都是獵頭族，在20世紀70年代初叛軍緬甸共產黨接管該地區之前，很少有外人進入該地區。自1989年兵變以來，佤邦聯合軍一直在獨立管理其控制的地區。

迴歸聯邦制可能是解決緬甸民族問題的唯一持久辦法，但另一方面，世界上很少有國家實行以民族或語言為基礎的聯邦制。印度、前蘇聯和前南斯拉夫是幾個例子，它們顯示了緬甸這種潛在模式所面臨的風險。印度已經存續了下來，儘管該國面臨著各種問題，但也許是緬甸可以效仿的最佳模式。美國將地理實體作為聯邦的成員州，德國以古代王國和公國為基礎，甚至多元化的馬來西亞也有一個聯邦制，但不是基於民族——那裡沒有馬來人、華人或印度人國家——而是基於老馬來蘇丹國。

然而，即使在民盟在4月補選中取得壓倒性勝利之後，對2008年憲法的任何根本性改變幾乎都是不可能實現的。昂山素季的政黨在4月補選中爭奪的44個席位中贏得了43個，但這僅僅佔兩院議會所有席位的7%左右。她的權力極其有限，她的選擇也同樣有限。去年年初，昂山素季對來訪的外國外交官表示，她對與現任政府對話感到擔憂，該政府是在2010年11月明顯操縱的選舉後上臺的。據報道，她當時說，主要問題是新憲法，該憲法是在2008年5月同樣充滿欺詐性的公投後透過的，它保證軍隊在議會中擁有25%的席位。

例如，憲法的第12章列出了憲法修正案的複雜規則，這實際上賦予了軍隊對任何擬議的變更的否決權。上議院目前由168名民選代表組成，其中四分之一，即56名代表直接代表國防軍；下議院由330名民選議員組成，以及110名被任命為代表軍方的議員。與此同時，執政的聯邦鞏固與發展黨（USDP）被廣泛認為是軍方政治利益的工具。

如果兩院中有20%的議員提交一項法案，議會可能會考慮對憲法進行一些小的修改。然而，104條條款的糾纏意味著，在沒有超過75%的議員事先批准的情況下，無法對憲法進行重大修改，之後必須舉行全國範圍內的公投，超過一半的合格選民必須投票。由於軍隊被分配了25%的席位，這意味著民選代表手中的權力微乎其微，無論他們是誰。

這種複雜的程式，加上緬甸舉行虛假公投的歷史——1973年為1974年憲法舉行的第一次公投與2008年舉行的公投一樣缺乏可信度——使得改變那些條款幾乎不可能，這些條款以各種方式和手段在法律上保護了軍隊現在對權力的間接控制。例如，憲法的第一部分保證了軍隊的“國家政治領導作用”，並且在“緊急情況”下，“國防軍總司令有權在徵求總統意見後接管並行使國家主權權力”。根據憲法，“任何法律行動”都不能對軍隊在行使這種緊急權力時所做的事情采取行動。

另一條條款禁止父母、配偶或子女“效忠外國勢力”的任何人擔任總統或副總統。昂山素季已故的丈夫邁克爾·阿里斯是英國公民，他們的兩個兒子也是英國公民。軍隊有權任命議會中四分之一的席位，這是其他民選議員的保證，軍隊也控制著地方議會中三分之一的席位。

2008 年，緬甸軍政府獲得了他們想要的憲法——本質上完全不民主——並且透過操縱選舉，現在控制著議會中絕大多數席位。因此，他們現在可以承受因國際壓力而做出一些政治讓步，以獲得他們迫切需要的外援和投資，以避免進一步的社會動盪和來自廣大民眾的挑戰。距離下次選舉還有三年時間，軍方可以利用這段時間來操縱和壓制反對派——在近幾十年來的近乎絕對的權力中，軍方在這方面變得極其熟練。

然而，如果沒有實質性的憲法改革——這似乎幾乎不可能——緬甸無法打破數十年的壓抑性軍事統治，並邁向實現真正的民主和聯邦制。撣邦民主聯盟秘書長賽萬塞在最近釋出在網際網路上的宣告中適當地表示，改變政治制度，而不僅僅是修改 2008 年憲法中的幾段內容，是實現持久和平和政治解決的必要條件。雖然克欽邦的戰鬥和調解工作仍在繼續，但有訊息人士稱，中央政府拒絕承認克欽獨立軍代表克欽人民。他們反而辯稱，在 2010 年由軍方支援的候選人贏得的操縱選舉後被任命的“當選”克欽邦政府及其“首席部長”拉賈恩·恩甘·森，才是克欽邦真正的民主代表。從這個角度來看，克欽獨立軍必須被納入體系或被軍事消滅。但政府的強硬立場也帶來了當局在和平程序開始時可能沒有預料到的後果。談判導致了新一代更年輕的克欽領導人出現，他們更多地受政治目標而不是商業利益驅動。這些新領導人中最有魅力的是克欽獨立軍副參謀長蘇姆魯特·岡·毛將軍，他是曼德勒大學物理學畢業生，於 1987 年加入克欽獨立軍，比全國民主起義早一年。他的許多老同學和同時代人參加了那次被鎮壓的起義，岡·毛一直堅持認為，解決民族衝突和爭取民主的鬥爭同等重要。另一方面，由政府任命的首席部長拉賈恩·恩甘·森——來自佛教克欽人中的微不足道的一小部分——被許多克欽人（其中 90% 是基督教徒）視為對當地文化和敏感性的輕蔑。

本質上，關於如何解決緬甸的民族問題存在著兩種截然相反的觀點。對於政府來說，解決民族衝突的辦法是讓叛軍根據中央當局規定的條件放下武器。對於民族叛軍來說，希望是儘管遭遇挫折，停火程序最終將透過談判導致建立聯邦制聯盟和更多地區自治——而如果談判失敗，這似乎很有可能，緬甸的民族地區將發生更多暴力騷亂。正如撣邦領導人賽萬塞所說，只要核心問題——有爭議的 2008 年憲法——沒有得到解決，“很難想象緬甸境內的民族衝突能在短期內得到解決。”

昂山素季將在 4 月和 6 月的事件之後，處於她人氣頂峰，會接受挑戰，重新呼籲“第二次彬龍會議”，並推動在民族問題之外的領域進行憲法改革嗎？問題是，如果她這樣做，她將走上一條可能帶來災難性對抗的路線。但如果她不這樣做，緬甸數十年的政治和民族動盪很可能將繼續無法解決，甚至會給這個國家，尤其是邊境地區的長期受苦人民帶來更加悲慘的後果。