私有化

作者：Chris Edwards

概述

近幾十年來，世界各地的政府都將國有資產出售給私人投資者。機場、鐵路、能源公用事業以及許多其他資產已被私有化。私有化革命推翻了 20 世紀普遍存在的政府應該擁有經濟中最重要的產業的信念。私有化通常會導致成本降低、服務質量提高以及以前停滯不前的政府產業的創新增加。

英國首相瑪格麗特·撒切爾和美國總統羅納德·里根在 1980 年代對政府應該擁有產業的假設提出了質疑。但是，雖然撒切爾在英國進行了巨大的改革，但這個國家只私有化了一些主要的聯邦資產。貨運鐵路康奈爾鐵路公司於 1987 年以 17 億美元的價格私有化。阿拉斯加電力管理局於 1996 年私有化。聯邦氦儲備於 1996 年以 18 億美元的價格私有化。埃爾克希爾斯石油儲備於 1997 年以 37 億美元的價格出售。美國濃縮公司於 1998 年以 31 億美元的價格私有化，該公司為核工業提供濃縮鈾。

仍然有許多聯邦資產應該私有化，包括 Amtrak 等企業以及空中交通管制系統等基礎設施。政府還持有數十億美元的房地產，這些房地產也應該出售。私有化對聯邦預算的好處將是適度的，但對經濟的好處將是巨大的，因為新私營企業將進行創新並提高其績效。

管理和預算辦公室計算出，大約一半的聯邦僱員執行的職責不是“固有的政府職責”。布什政府曾試圖將其中一些活動外包給外部供應商，但這種“競爭性採購”並非私有化。私有化使一項活動完全私有化，將其完全從政府賬簿中剔除。這允許更大的創新並防止腐敗，這是政府合同的嚴重缺陷。

聯邦資產私有化有許多理由。首先，出售聯邦資產將減少預算赤字。其次，私有化將減少政府的責任，使決策者能夠更好地專注於其核心責任，例如國家安全。第三，可以借鑑大量外國私有化經驗來推動美國改革。第四，私有化將透過為企業家開啟新市場來刺激經濟增長。例如，廢除郵政壟斷可能會為郵件行業帶來重大創新，就像 1980 年代的 AT&T 分裂為電信行業帶來了創新一樣。

一些決策者認為，某些活動，例如空中交通管制，對私人部門來說“太重要了”。但現實恰恰相反。政府已證明自己無法在空中交通管制等服務方面提供效率和高質量。這些行業對私營企業家可能帶來的創新至關重要，不可錯過。

獨立企業

聯邦政府經營著眾多應該轉變為公開上市公司的商業企業，包括美國郵政局、Amtrak 和一些電力公司。

• 郵政服務。擁有 685,000 名員工的龐大美國郵政局正面臨著郵件量下降和成本上升的問題。未來的方向是私有化 USPS 並廢除該公司對一等郵件的法律壟斷。其他國家的改革表明，沒有充分的理由證明當前的郵件壟斷是合理的。自 1998 年以來，紐西蘭的郵政市場已對私人競爭開放，其結果是郵資下降，紐西蘭郵政的勞動生產率上升。德國的德國郵政於 2000 年部分私有化，該公司提高了生產率並擴充套件到新的業務領域。比利時、英國、丹麥、芬蘭、荷蘭和瑞典也對郵政服務進行了私有化或開放競爭。日本正在推進郵政服務私有化，歐盟計劃在其 27 個成員國中開放郵政服務競爭。

• 客運鐵路。Amtrak 成立於 1970 年，對它的補貼原本是暫時的。這種情況並沒有發生，Amtrak 在 30 多年的時間裡提供了二流的鐵路服務，同時消耗了 300 多億美元的聯邦補貼。它的準點率很差，基礎設施狀況也很糟糕。其他地方的改革表明，私人客運鐵路可以運作。澳大利亞、英國、德國、日本、紐西蘭和其他國家已經進行了全部或部分鐵路私有化。私有化將使 Amtrak 在其財務、資本預算和服務運營方面擁有更大的靈活性，免受國會干預帶來的高昂成本。

• 電力公用事業。美國電力行業由上市公司主導。然而，聯邦政府擁有龐大的田納西河流域管理局和四個電力營銷管理局，它們在 33 個州出售電力。隨著全球範圍內的公用事業私有化，這些政府電力公司已經成為過時的產物。TVA 和 PMA 私有化將消除人為壓低的電價，這些電價會導致過度消費，並提高公用事業運營和資本投資的效率。比爾·克林頓總統在 1996 年的預算中提議出售四個 PMA。現在是重新審視這些計劃並推進改革的時候了。

基礎設施

在 20 世紀之前，交通基礎設施通常由私人部門融資和建設。例如，在 18 世紀和 19 世紀的美國，有 2,000 多家公司建造了私人收費公路。1 由於鐵路的普及，這些公路中的大多數都破產了。然後，在 20 世紀，公路和其他基礎設施被認為是政府活動。到 1980 年代，這種情況開始改變，世界各地的政府開始出售機場、高速公路、橋樑和其他設施。

任何可以透過消費者費用支援的服務都可以私有化。私有化機場、空中交通管制、高速公路和其他活動的巨大優勢在於，私營公司可以自由地利用債務和股權市場進行資本擴張，以滿足不斷增長的需求。相比之下，政府基礎設施的現代化受政府預算流程的政治和不確定性影響。因此，政府基礎設施通常陳舊、擁堵且維護不善。

• 空中交通管制。聯邦航空管理局幾十年來一直管理不善，為美國人提供二流的空中交通管制服務。聯邦航空管理局一直在努力擴大容量和現代化其技術，但其升級工作經常落後於進度，預算超支。例如，政府問責辦公室發現一個聯邦航空管理局技術升級專案，該專案始於 1983 年，原計劃在 1996 年完工，耗資 25 億美元，但該專案延誤了幾年，最終耗資 76 億美元。2 政府問責辦公室多年來一直在其浪費“高風險”機構的觀察名單中將聯邦航空管理局列入其中。3 空中交通管制 (ATC) 對這種政府管理不善至關重要，應該私有化。好訊息是，一些國家已經私有化了其 ATC，為美國改革提供了良好的模式。加拿大在 1996 年私有化了其 ATC 系統。它成立了一個私人非營利性 ATC 公司 Nav Canada，該公司的運營資金來自航空使用者的收費。加拿大系統因其健全的財務狀況、紮實的管理和對新技術的投資而獲得了高度評價。4

• 高速公路。一些州正在推進由私人融資和運營的高速公路。弗吉尼亞州北部的杜勒斯綠道是一條 14 英里的私人高速公路，於 1995 年開通，由私人債券和股權發行融資。在同一地區，Fluor-Transurban 正在首都環線 14 英里的路段上建設和主要資助高佔用率收費車道。司機將透過電子收費使用這些車道，這將收回該公司大約 10 億美元的投資。Fluor-Transurban 還為從華盛頓向南沿 95 號州際公路執行的收費車道提供資金和建設。類似的私人高速公路專案已經在加利福尼亞州、馬里蘭州、明尼蘇達州、北卡羅來納州、南卡羅來納州和德克薩斯州完成或正在進行中。私營部門的高速公路資金和運營可以幫助鋪平道路，減少全國的交通擁堵。

• 機場。幾乎所有主要的美國機場都由州和地方政府擁有，聯邦政府補貼機場翻新和擴建。相比之下，許多外國城市，包括雅典、奧克蘭、布魯塞爾、哥本哈根、法蘭克福、倫敦、墨爾本、那不勒斯、羅馬、悉尼和維也納，都對機場進行了全部或部分私有化。英國於 1987 年率先對英國機場管理局進行了私有化，該公司擁有希思羅機場和其他機場。為了在美國推進改革，國會應該帶頭，因為許多聯邦障礙使城市不願私有化。例如，政府所有的機場可以發行免稅債務，這使得它們在財務上優於潛在的私人機場。

• 海港。幾乎所有美國海港都屬於州和地方政府。由於僵化的工會工作規則和其他因素，許多海港的運營水平低於世界標準。美國海事管理局的一份報告指出，“就生產力而言，美國港口遠遠落後於新加坡和鹿特丹等其他國際交通樞紐”。5 世界各地有幾十個國家將自己的海港私有化。一家香港公司，和記黃埔，在 15 個國家擁有 30 個港口。在英國，1983 年將 19 個港口私有化，組建了英國聯合港口公司。ABP 及其子公司英國疏浚公司在私人市場上銷售港口和疏浚服務。他們盈利、納稅，並向股東返還股利。6 英國三分之二的貨物透過私有化港口運輸，效率很高。由於海港在國際貿易中發揮著至關重要的經濟作用，這應該是美國改革的重中之重。

• 陸軍工程兵團。陸軍工程兵團是一個聯邦機構，負責建設和維護港口和水道的基礎設施。該機構每年 50 億美元的預算大部分用於疏浚港口，以及投資河流上的船閘和航道，例如密西西比河。此外，陸軍工程兵團是美國最大的水力發電廠所有者，管理著 4,300 個娛樂區，資助海灘補給，並升級當地的供排水系統。

幾十年來，國會一直將陸軍工程兵團用作一項“肥肉桶”支出機器。資金被指定用於國會重要成員所在選區的低價值專案，而高價值專案卻得不到資金。此外，陸軍工程兵團有腐敗的歷史，包括新奧爾良的堤壩潰決和虛假的經濟研究，以證明昂貴專案的合理性。7

為了解決這些問題，陸軍工程兵團的民用活動應轉移到州、地方或私人所有制。改革的粗略框架將是將港口疏浚、水力發電大壩、海灘補給和其他可以透過使用者費和收費支援的活動私有化。堤壩、城市供排水專案、娛樂區、船閘和其他水路基礎設施可以轉移到州政府。

聯邦資產

截至 2007 財年末，聯邦政府擁有 1.2 萬億美元的建築物和裝置、2,770 億美元的庫存、9,190 億美元的土地和 3,920 億美元的礦產權利。8 聯邦政府擁有美國大約四分之一的土地。

許多政府資產被忽視和濫用，在私營部門可能會得到更好的照料。政府財產狀況不佳是常見的現象，其中公共住房可能是最臭名昭著的政府眼中釘。政府問責局發現，“許多資產正處於令人擔憂的惡化狀態”，這個監督機構將聯邦財產持有列入了其“高風險浪費活動”名單。9

政府問責局還指出，聯邦政府“擁有許多不需要的資產”，包括數十億美元的剩餘和空置建築。聯邦政府每年花費數十億美元來維護國防部、能源部和退伍軍人事務部的剩餘設施。

解決辦法是出售多餘公共需求的聯邦資產，並更好地管理剩餘的較小資產。例如，森林服務局、公園服務局和魚類和野生動物管理局的設施存在大量維護積壓。解決方案不是更大的維護預算，而是修剪資產持有以適應有限的納稅人資源。解決方案的另一個部分是廢除戴維斯-巴克森規則，該規則要求在聯邦合同（包括維護合同）中支付人為的高工資。

出售聯邦資產將有助於減少聯邦赤字，併為改善剩餘資產的維護創造預算空間。也許更重要的是，隨著未充分利用的資產被投入到更有生產力的私人手中，經濟效率和增長將會提高。

結論

將聯邦企業和基礎設施私有化將使新管理人員能夠從現有資產中獲得更高的效率，並改善客戶服務。私人企業家通常可以在政府工作人員無法做到的地方進行創新，並且他們更容易結束不必要的和失敗的活動。聯邦政策制定者應該

• 停止對客運鐵路的補貼，並將美鐵私有化；

• 將美國郵政服務私有化，並廢除對競爭性郵件遞送的限制；

• 將空中交通管制系統私有化；

• 幫助將全國的機場私有化，同時停止聯邦補貼；

• 幫助將全國的海港私有化；

• 將聯邦電力公用事業私有化，包括田納西河流域管理局和電力營銷管理局；

• 將陸軍工程兵團的部分部門私有化，例如水力發電大壩；以及

• 出售多餘的聯邦資產，包括建築物、土地和庫存。

這些只是一些備受關注的改革目標，但聯邦部門應該仔細審查其他大大小小的活動，以將其轉移到私營部門的新所有者手中。

註釋

1 Daniel B. Klein，“美國私人高速公路，1792-1916”，《自由人：自由思想》，1994 年 2 月，www.fee.org。州政府確實廣泛干預了運河和鐵路等基礎設施專案，但干預往往以腐敗醜聞告終。參見 James Rolph Edwards，“19 世紀的美國人如何應對政府腐敗”，《自由人：自由思想》，2004 年 4 月，第 24 頁。

2 政府問責局，“空中交通管制：聯邦航空管理局自動化計劃的演變和現狀”，GAO/T-RCED/AIMD-98-85，1998 年 3 月 5 日。

3 政府問責局，“高風險系列：更新”，GAO-05-207，2005 年 1 月，第 5 頁。

4 例如，參見 Joel Bagnole，“加拿大如何將噴氣式飛機運往海外”，《華爾街日報》，2002 年 5 月 9 日，第 A12 頁。

5 美國交通部海事管理局，“關於港口和聯運系統績效的國會報告”，2005 年 6 月，第 28 頁。

6 參見 www.abports.co.uk 和 www.ukdredging.co.uk。

7 參見 Chris Edwards，“將陸軍工程兵團私有化”，卡託研究所稅收和預算公告第 27 號，2005 年 10 月。

8 《美國政府預算》，2009 財年，分析視角，第 185 頁。

9 政府問責局，“高風險系列：更新”，GAO-05-207，2005 年 1 月。參見“管理聯邦不動產”的亮點。

研究私有化：關於公共政策評估的一些筆記

作者：Luciana de Oliveira Miranda Gomes

介紹

本文的目的是介紹關於公共政策評估的最新進展，並特別關注私有化。基本研究目標是評估與私有化相關的公共政策目標的目的和範圍，特別是在與區域和社群層面的社會經濟結果相關的方面。

是什麼樣的擔憂推動了對社會經濟影響的研究重點？Jackson 和 Price（1994）評論說，私有化的成功（或不成功）不應僅僅根據生產力和盈利能力等企業績效指標來判斷。這些指標主要關注利益的分配，主要分配給股東。他們建議，相反，“私有化帶來的利益還有其他利益相關者，尤其是消費者，需要考慮在內”（Jackson 和 Price，1994，第 17 頁）。作者認為，消費者可以透過支付更低的服務費用、面對更穩定的價格或透過改善服務質量來從私有化中獲益。

目前討論旨在更進一步，並解決更廣泛的社會經濟影響問題。一個行業私有化對某地居民有哪些影響？國有企業私有化對持股社群的生活質量有利還是不利？

關於私有化：一些討論方法

本節將討論一些私有化方法以及試圖證明這種影響的研究。

自 1980 年代以來，越來越多的國家開始採用私有化政策，最初是在英國，但在隨後的幾年中迅速蔓延。為了減少其在經濟中的資產基礎，並將重點放在所謂的國家職能上，國家將其資產和財產轉移到私營部門。這是一種準永久性安排，不同於將公共利益外包——被稱為臨時私有化。

儘管一些研究證明了潛在的效率提升（Parker，1998；Chisari 等人，1999），但世界各地的研究人員對私有化行為的明智性存在激烈爭議（Bishop 和 Green，1995；Hossain 和 Malbon，1998）。

在私有化過程中，採用了三種不同的戰術方法（Hossain 和 Malbon，1998）。他們認為，這些策略在世界經濟的不同地區被以不同的力度執行。大爆炸方法正在拉丁美洲和加勒比地區執行，循序漸進的制度化方法是亞洲和東亞國家的特徵，而東歐的市場化政治方法。發展中國家一直在將其戰略指向電力、水和天然氣等行業和公用事業。無論這些區別如何，在世界各地都採用了私有化國有企業的勢頭。是什麼樣的聲稱的好處支撐了私有化？Gould（引自 Hossain 和 Malbon，1998）說，私有化將

. 籌集資金並減少借款，以改善一個國家的有效財政和宏觀經濟管理；

. 提高企業層面的效率；

. 減少政府和官僚機構對企業日常業務的干預；

. 提高企業所有權的比例；

. 在市場上創造競爭；

. 促進市場紀律。

私有化一詞可以以一種包容性的方式定義，涵蓋福利國家規模的縮減，同時促進企業家精神和志願者活動。更狹隘的定義將私有化視為用私營勞動力取代實際上是一群完全相同的公務員，以完成一項特定任務。

Bishop 和 Green (1995) 提出將私有化作為一種政治主流的概念。1978 年，為當時英國反對黨保守黨準備的一份政策檔案提議將國有資產出售作為減少公共部門工會權力的可能手段。作者分析了 1980 年代/90 年代英國發生的私有化以及企業向競爭性市場轉移的情況，得出結論：這些企業利用了私有化之前被剝奪的商業和管理自由。

特別是，一些企業能夠在預期經濟衰退到來之前重組其運營並減少其勞動力，而另一些企業則能夠透過多元化進入週期性較弱的業務來限制其對經濟衰退的風險敞口。然而，Bishop 和 Green (1995) 並沒有在任何地方討論私有化對地方和區域經濟的影響，也沒有討論消費者或客戶的意見。

Hossain 和 Malbon (1998) 的編輯貢獻明確地致力於分析私有化帶來的利益分配。本書試圖對私有化的影響以及由此產生的某些問題進行評論，以用於監管改革。貢獻者從各個角度分析了私有化在不同國家的損失和收益。在許多國家，已經為私有化過程以及私有化企業隨後的表現建立了監管機構。他們的職責是保護三個主要參與者的利益和活動，即消費者、私營新公司和政府。儘管研究表明一些私有化行業無疑存在益處，但正如 Malbon (1998) 所評論的那樣，私有化的總體影響仍然不清楚。

Malbon (1998) 認為，私有化不應與放松管制混淆。例如，英國消費者從私有化中獲得了許多承諾：競爭將迫使價格下降，消費者將從提高的配置效率中受益。這個想法是，競爭將帶來選擇，促進公司內部的效率，並提供儘可能低的零售價格的最強激勵。然而，正如 Meek (1998) 所觀察到的那樣，私有化並不一定給英國帶來很大的競爭。他在分析公用事業行業的私有化時認為，雖然消費者希望新市場為他們帶來利益，但股東顯然希望透過賺取經濟租金從壟斷性企業獲得豐厚的回報。

Meek (1998) 為英國公用事業行業私有化經驗中缺乏競爭辯護。他認為，在這些行業出售時，更大的競爭不是一項主要的政策目標，而且在撰寫本文時，國內消費者所看到的唯一競爭是在電話和通訊市場。基於此，監管機構可能被認為在從私有化中為國內消費者提取淨盈餘的一部分的努力中失敗了。

Brown (1998) 研究了與電信私有化相關的經濟問題，特別是澳大利亞的 Telstra 公司，得出結論，私有化的影響是複雜的，取決於許多因素。這些因素包括企業在私有化後是否比繼續國有化更盈利，以及定價過低和交易成本的程度。這些縱向研究無疑揭示了私有化過程對壟斷性國有企業的動態效率和影響。然而，在已經運營在放松管制和競爭性市場的企業的私有化中，社會經濟影響似乎沒有得到相同的探索。

Wilding (1990) 分析了英國撒切爾政府三屆政府的經驗，表明私有化政策可以從經濟、政治和社會因素三個方面進行分析。經濟重點建立在市場供應總是比公共部門供應更有效率的信念之上。這個想法有兩個進一步的命題支撐：

. 私營部門的管理實踐優於公共部門，並且這種實踐可以轉移到新私有化的行業；

. 在市場情況下，消費者相對於生產者擁有更大的權力。這意味著，當個人在市場關係中買賣商品和服務時，經濟自由得到增強，而在公共提供服務時，經濟自由減少。

自由市場的益處主張是 1980 年代英國政府私有化政策的核心。Wilding (1990) 對政治因素的分析集中在 1982 年，他認為這一年至關重要。保守黨需要一個目標，用其戰略取代其他問題。宏觀經濟政策似乎處於嚴重混亂狀態。此外，人們普遍相信政府的死手，相信公共活動和公共企業的固有低效率，相信政府所觸及的一切都會很快變得相對低效率。在這種情況下，政治議程朝著兩個方向發展：取代經濟政策中其他地方的潛在失敗；以及非常有意識地努力回滾凱恩斯主義共識的干預主義。最後，Wilding (1990) 的社會因素涉及個人責任明確確立的社會的道德益處，這是透過擴大住房和企業的私有制，以及解放人們擺脫工會限制來實現的。作者認為：我們如何在不同的、特定於背景的社會經濟環境中選擇公共供應或私人供應？

私有化政策改變了激勵機制的結構以及衡量成功的標準。Jackson 和 Price (1994) 當然正確地認為，關於私有化的文獻傾向於關注技術效率而忽略配置效率，即誰受益，誰損失。技術效率要求企業以最低的成本在生產的技術約束條件下生產消費者需求的產出。因此，投入組合是有效的。另一方面，配置效率要求企業以價格生產產出的水平、組合和質量，在該價格下，不可能重新安排經濟的產出並使一個消費者受益，而不會使另一個消費者受損。僅僅關注技術效率可能會導致政策側重於降低成本，而可能導致價格更接近成本的政策往往被忽視。此外，Jackson 和 Price (1994) 提出以下問題：私有化是否如該計劃的支持者所希望的那樣提高了效率？

Aylens (1988) 對英國鋼鐵行業的調查得出的結論是，英國鋼鐵公司在私有化後業績有所提高。1980 年，英國鋼鐵公司是英國業績最差的企業之一，其鋼鐵價格遠高於其競爭對手。到 1980 年代中期，這種情況發生了逆轉，私有化的英國鋼鐵公司成為全球領先的鋼鐵生產商之一。這種轉變不僅是透過改變所有權來實現的。Aylens (1988) 描述了實施的激進的管理和組織改革。建立了具有明確商業目標、側重於結果的去中心化業務部門。生產力獎金得到發放，在 1987 年，這筆獎金約佔鋼鐵工人總收入的 20%。業績的改善反映了對管理層和員工所面臨的激勵機制的改變。

Raju 和 Thanassoulis (1994) 研究了英國許多大型國有企業的私有化。他們的分析確定了在很大程度上解釋了股息收益率、市值以及公司在私有化後首個交易日股票市值變化的因素。目標是看看從過去的私有化中獲得的經驗如何能夠被用於納稅人的利益。他們的研究為任何未來的私有化提供了指導，說明如何最好地對資產和國有企業進行定價，以最大限度地提高納稅人的收益。

Parker 和 Martin (1996) 檢查了私有化對投入使用以及對勞動力、資本和其他供應的影響，研究了 1980 年代英國私有化的 11 家企業。他們的發現表明，私有化似乎與更高的盈利能力相關，而勞動力在收入份額方面似乎遭受了損失，儘管在就業和工資相對性以及採購和外包方面的損失程度較小。但是，這兩組結果都需要進一步調查。Parker 和 Martin (1996) 還建議，每傢俬有化公司的表現應部分取決於其運營的環境。例如，1985 年，英國鋼鐵行業在技術效率方面超過了德國、法國和美國的鋼鐵行業。然而，從那時起，它變得更加平淡無奇。作者認為，資本市場的變化並沒有帶來明顯的業績增長，儘管英國鋼鐵公司在 1989 年後的經濟衰退中是否會在國有制下表現更差（或更好）是無法確定的。這一觀察結果，即業績似乎取決於環境，強調了正在進行的研究專案的潛在相關性。

在另一項研究中，Parker 和 Wu (1998) 分析了 1988 年 12 月私有化前後英國鋼鐵公司的表現。他們從一方面用勞動力和全要素生產率以及盈利能力趨勢來衡量業績，從另一方面用英國鋼鐵行業的技

Parker (1998) 回顧了歐盟每個成員國的私有化，指出了國家之間私有化活動水平的差異。他還解釋了為什麼私有化可能不會帶來效率收益，因為私有化的具體形式以及歐盟內部資本市場的性質。作者認為，私有化意味著收入和財富以及經濟權力的再分配。然而，這些影響還沒有得到廣泛的討論和研究。Parker (1998) 建議將重點放在對歐洲工業競爭力的長期影響以及對社會福利的影響。

這篇簡短的評論表明了眾多作者正在使用的研究方法範圍，他們試圖確定私有化對相關企業業績隨時間推移的影響。它還表明人們持續關注私有化對不同利益群體的影響。

關鍵概念

關於私有化的文獻中充斥著許多關於其關鍵術語的互補定義。Hossain 和 Malbon (1998) 的定義似乎最為完整。據作者所說，私有化是希望以犧牲國家為代價來加強和擴充套件市場，並增加公共部門對市場力量的暴露。私有化涉及將國有企業 (SOE)、政府企業 (GBE) 和其他政府活動出售給私營部門。最常見的私有化機制包括 GBE 的直接出售、GBE 的公開招標、特許權出售、合資企業、管理層收購、清算和租賃。在許多國家，監管機構已經成立，以監督私有化程序並保護三大參與者的利益和活動：消費者、私營的新公司和政府。

定義政策是一個複雜的問題，許多作者討論了這一主題。Palfrey 等人 (1992) 概述了一些最重要的區別。學術研究將政策對比為政黨的願望、總體目標和具體計劃。這樣，公共政策應被理解為將提案轉化為活動的程序，這些活動將產生某種產出（影響和影響），直接影響到受影響的社會。

公共政策的評估可以理解為事後檢查政策目標實現程度以及政策實施的有效性和經濟性的整個過程。評估通常與政策過程的現有、可衡量且通常是部分的方面相關。然而，在某些情況下，主觀價值是可接受的。評估試圖回答因果問題（影響或效率），並且是事後進行的 (Geva-May and Pal, 1999)。這種觀點被稱為總結性評估。本文將在後面討論這一點。

公共政策週期中的各個階段，包括議程設定、政策制定、政策合法化、政策實施、評估和政策重新考慮，可以理解為一個系統，在這個系統中，投入、產出、影響和影響具有特殊重要性，必須被區別對待，作為價值創造鏈的一部分。

投入是制定和執行政策所需的資源。因此，產出是直接由投入產生的具體活動。影響（或結果）應該被定義為實際發生的事情。它指的是從活動或過程中產生的直接後果或結果，即先前條件的改變。最終，影響是政策的結果，包括好的和壞的，預期的和意外的，反映了對整個社會的影響，例如，對吸引力的長期改善或社群生活質量的提高。

評估文獻首先強調了股東和利益相關者的重要性。誰應該首先引起評估者的注意？這個問題的答案取決於評估的目標。例如，如果目標是分析私有化公司的財務表現，重點將是股東和金融資產。另一方面，如果目的是瞭解圍繞整個公共政策制定過程的各種利益，那麼有必要確定做出決策或需要有關該計劃資訊的人或群體，這意味著利益相關者 (Patton, 1997)。

私有化作為公共政策

作者們已經討論瞭如何從公共政策的角度來處理私有化，尋求分析私有化過程帶來的廣泛影響。此外，公共政策研究需要關注其啟動、制定、實施和影響。

Hogwood (1995) 追溯了 1970 年代和 1980 年代初英國對政策關注的增長及其隨後被對公共管理的強調部分取代。儘管發生了這種部分取代，但政策關注點現在已在學術研究、教科書、期刊和教學中制度化。英國辯論在實施規劃和管理方面發揮主導作用的一個領域是實施規劃和管理。然而，關於評估的文獻仍然以大量的美國材料為主。

Pollitt (1996) 證實了關於英國公共政策研究發展的這一結論。他認為，自 1979 年以來，英國公共行政經歷了激進的反國家改革。然而，他得出結論：“英國學術公共行政仍然更多的是北美衛星而不是核心歐洲國家”（Pollitt, 1996）。

然而，Geva-May 和 Pal (1999) 描述了政策評估和政策分析的差異，認為評估是政策分析的一個子集或階段，主要以研究為導向。對一項公共政策的評估試圖回答因果問題，例如影響或效率。它是事後進行的，並將分析集中在過程和成本問題上。另一方面，政策分析是關於為未來的改進提出建議，並且將部分基於從以前的評估研究中獲得的研究證據。用這些術語定義，政策分析旨在幫助決策者在多組備選方案中選擇最佳政策替代方案，藉助證據和推理，並基於多種調查和論證方法。

因此，評估一項公共政策的行為可以被認為是編制一項回顧性論證。它與政策過程的現有、可衡量且通常是人為分割的方面有關。評估者通常需要使用證據，並向政策制定者提供資料，這些資料可以幫助他們做出決策。這為（但永遠不會決定）在一組備選方案中選擇最佳政策提供了資訊，而最終的選擇是在主觀推理的基礎上做出的。評估者的目標資訊是目標、計劃設計、實施過程和評估過程的結果。

研究方法是另一個存在爭議和大量實驗的領域。評估通常使用嚴格和客觀主義的社會科學研究方法來評估各種組織結構、正在進行的專案、人員、預算和運營程式的價值。政策分析可以與新聞業相比較。它使用經驗方法和社會科學理論來找出預期替代方案的預期後果；它需要類似於新聞業中使用的收集資料和溝通技巧。畢竟，政策分析師必須提供良好的資訊，以說服他的結論是最好的。

評估確實使用了案例研究，主要是實驗性或比較性研究，無論定量還是定性，或者兩者的結合。它設定了嚴格的標準，並強調可靠性和有效性測量。另一方面，政策分析使用的資料是衍生資料，由其他人，在不同的環境和時間以及為了不同的需求而收集、建立或開發。

因此，評估的問題定義是什麼？Geva-May 和 Pal (1999) 說，它是確定研究方法、目標人群和研究工具，但特別避免預測結果。公共政策分析師應該完成工作中的這一部分。由於評估主要是回顧性的，它從促進或阻礙政策成功的因素方面來考察背景。

當評估者根據他們的評估研究提出政策建議時，他們正在使用可靠的資料提出不真實的建議。這是因為選項的選擇取決於比標準評估方法所能提供的更廣泛的資訊範圍。這是政策分析師的領域。但是，在某些情況下，邊界可以被跨越。最大的問題是如何識別從一種模式到另一種模式的過渡。

研究公共政策評估：一些關鍵方法

Geva-May 和 Pal (1999) 提出了政策分析和評估概念之間的理論區別，標誌著它們之間可能存在的差異。他們提出了一些評估公共政策的方法

. 成本效益分析；

. 系統分析；

. 使用案例研究（實驗性或比較性）；

. 使用定性和定量研究，其目標是強調測量的可靠性和有效性。

在每種方法之下，都有一系列具體的工具和程式，這些工具和程式在歐洲評估專家中心 (1999) 中進行了詳細說明。Geva-May 和 Pal (1999) 還建議，評估行為應該針對正在調查的特定問題，並避免預測結果。

Goldman、Nakazawa 和 Taylor (1997) 的文章提出了評估公共政策的經濟影響的八個步驟。對他們來說，經濟影響研究需要提供有關專案將對社群的整體環境以及對就業、收入和住房的影響的資訊。其想法不僅是估算總效益和成本，還要評估干預社群導致的收入和成本分配差異。他們認為，評估者必須分析每種替代方案對所考慮的各個經濟領域的影響，以及經濟領域之間的間接影響（或交叉影響，如他們所稱）。也有必要識別每種替代方案的總計影響和分配影響。

Reese 和 Fasenfest (1997) 考慮了哪種評估效果最佳。本文討論了支撐公共政策評估，特別是經濟計劃評估的價值觀。作者認為，首先必須確定當地試圖實現的目標，特別是他們認為發展是什麼。答案出現在經濟增長和系統性重大變化之間。經濟增長目標使用諸如創造就業機會、減少稅收之類的指標。重大系統性變化將發展定義為量變式發展，而不僅僅是增長，而是分配影響，即對某些個人、群體、機構、企業和社群的影響大於其他群體的影響。

Patton (1997) 透過他的利用導向評估方法論展示了一個縮小產生評估結果和實際使用這些結果進行專案決策和改進之間的差距的建議。在這種方法中，第一個問題是必須做些什麼才能獲得被適當且有意義地使用的結果。為此，作者提出了評估的四個標準：實用性、可行性、正當性和準確性。

實用性旨在確保評估能夠滿足預期使用者的實際資訊需求。可行性旨在確保評估現實、謹慎、外交和節儉。正當性側重於評估實踐（過程），以確保評估在法律、道德和充分考慮評估參與者以及評估結果影響者的福利的情況下進行。最後，準確性旨在確保評估能夠揭示和傳達關於確定評估專案價值或優點的特徵的技術上充分的資訊。

因此，評估中第一個挑戰是回答以下問題：誰需要評估？誰關心評估結果？在此之後，任務是定位和識別主要使用者，將潛在利益相關者名單縮減為更短、更具體的預期主要使用者群。他們的資訊需求，即他們預期的用途，決定了評估的重點。另一個重要觀察結果是，特定評估可能涉及多個級別的利益相關者，因此需要多個級別的利益相關者參與。

帕頓（1997）確定了評估結果的三個主要用途：首先，判斷優點或價值，例如總結性評估、問責制、審計、質量控制、成本效益決策、決定專案的未來以及認證或許可。第二個用途是改進專案。他強調了形成性評估、識別優勢和劣勢、持續改進、質量提升、構建學習型組織、更有效地管理、國家模式的本地化等方面的具體方法。最後，帕頓（1997）指出以下評估示例，其目標是產生知識

. 關於有效性的概括;

. 關於有效原則的推斷;

. 理論構建;

. 跨專案模式的綜合;

. 研究產出的生成。

如果評估者問題的答案表明關於專案的優點或價值的重大決策，那麼評估的設計應旨在做出整體判斷：換句話說，進行總結性評估。但是，如果與預期主要使用者的對話表明，他們對識別優勢和劣勢、澄清專案的模式以及總體上提高有效性感興趣，那麼評估的設計應旨在支援以改進為導向的決策。為了實現這一目標，評估者必須運用技能提供形成性反饋。除此之外，如果預期使用者更關心為制定未來專案生成知識，而不是對當前專案做出決策，那麼某種形式的綜合評估或叢集評估將最適合發現有效性的通用原則。

Pawson 和 Tilley（1997）提出了現實評估的建議。首先，他們討論了以下命題：專案僅在引入適當的想法和機會（機制）到適當的社會和文化條件（環境）中的群體時才有效（實現預期的結果）。這三個概念構成了作者的整體理性主義理論貢獻。方法的選擇必須仔細地針對現實主義評估迴圈中早期制定的假設形式量身定製。

Pawson 和 Tilley（1997）構建現實資料的目標是讓他們分析主要資訊來源（利益相關者）的四個不同解釋性流：政策制定者、主題、從業者和評估者。根據作者的說法，對這些資訊進行交叉受精分析將設計出更重要的資料，因為研究者的理論是訪談的主題，而利益相關者（主題）是在那裡確認、證偽，最重要的是，完善該理論。

Lichfield（1996）提出了社群影響評估的建議，這是一個關於如何制定規劃干預措施的有趣討論，這些干預措施可以根據需求、規劃成本、對個人自由的影響和官僚主義影響得到明確的證明。換句話說，有哪些選擇可以產生更好的價效比結果？從成本效益分析開始，作者提出了一些問題來批評這種方法

. 要考慮誰的成本和收益？

. 從地理角度看，哪些成本和收益？

. 決策是否僅與效率相關，還是還與公平正義相關？

為了回答這些思考，Lichfield（1996）提出了一種方法，以表明不僅要分析影響作為產出，還要分析影響對人（社群）的影響。作者展示了影響和效果之間的差距。效果可以定義為直接或間接地由發展產生的物理和自然變化。另一方面，影響是這些效果的結果或最終產品，這些效果用環境的屬性表示，我們可以在這些屬性上賦予客觀或主觀的價值。影響有幾個類別，但主要類別是直接和間接。

Lichfield（1996）認為，直接（或一階）影響直接體現在專案的直接影響導致的環境上。然而，間接（或二階、誘發或次要）影響是由專案產生的活動產生的。作者強調的其他影響類別包括累積性影響；短期、中期或長期影響；永久性或臨時性影響；可逆或不可逆影響；積極或消極影響。最後，影響可以事先進行評估，其目標是預測影響的規模、幅度和重要性，或者事後進行評估，即事件發生後進行評估。

差距：提議對公共政策評估的貢獻

繼 Palfrey 等人（1992）的想法之後，政策評估文獻一直以美國貢獻為主，體現在兩種出版物中：關於評估研究過程的一般文字；以及與評估特定社會專案的評估方法相關的標題。在英國，繼 20 世紀 60 年代初成本效益分析的發展之後，自 20 世紀 70 年代以來，主要關注的似乎是績效指標的構建。

然而，Palfrey 及其他人強調的差距是，目標可能實現，目標也可能達成，但以公平正義的代價為代價。根據作者的說法，進行得當的評估研究最終必須將調查結果不僅與特定的可衡量目標聯絡起來，還必須與之前關於涉及特定政策的價值觀的考慮聯絡起來。過程在決定效率和有效性方面的相關性和重要性常常被忽視。

因此，在 Hossain 和 Malbon（1998）的支援下，讓我們回到最初的問題：誰從私有化中受益？如果私有化可以理解為一項公共政策專案，那麼文獻建議了一些進一步的問題

. 私有化專案是否表現出對當地和區域社群的社會經濟影響的敏感性？

. 使用了哪些研究方法來分析這種影響？

. 這些研究方法是否正在發揮作用？

對上述問題的答案將有助於公共政策評估作為一門學科，以及對現實的全面看法。

為了進一步研究，作者希望展示一項研究提議，該提議可以利用新的思考來彌補上述差距。該提議是對巴西和英國私有化經驗進行研究，並回答以下原因所隱含的問題。

結論，但不是結尾

第一個問題將分析一項重要的公共政策專案，該專案在兩國都進行了。就英國而言，特別重要的是，它是世界上第一個大規模開始這種經濟公共政策的國家。巴西的研究結果是一個有趣的情況，因為它是在拉丁美洲第一個在政府層面上遵循撒切爾夫人的新自由主義觀點的國家之一。另一個原因是，在拉丁美洲，巴西在 1990 年代初擁有多種國有企業。例如，自 1991 年以來，冶金、石化、化肥、電力、鐵路、採礦、港口、金融、計算機系統等行業都已私有化。

第二個問題需要了解通常的研究方法是否討論了本文中提出的結果和影響之間的區別。因此，本研究的建議之一是對公共政策評估進行深入的文獻綜述，主要集中在私有化專案上。

第三個問題是反思用於分析和評估公共政策影響的研究方法中可能存在的差距。第二個問題的結果將是這些考慮的依據。該研究的最終目標將有助於公共政策理論，不僅在評估方面，而且在政策制定方面。

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