注意：非政府組織 (NGO)、政府間組織 (IGO)、準政府組織或準非政府組織 (QUANGO) 都是志同道合組織的不同形式

國際 NGO 的法律地位：概述和選擇

介紹

雖然國際非政府組織 (NGO) 的章程和憲法結構和語言可能與政府間組織非常相似，但根據定義，它們是基於非政府各方之間達成的協議，無論是組織還是個人 - 即使在非政府機構可能代表政府利益或充當準政府組織的情況下也是如此。在這種情況下，章程在國際法中沒有地位，儘管自 1991 年 1 月 1 日《1986 年關於承認國際非政府組織法人資格的歐洲公約》生效以來，這種狀況在原則上有所改變（見附錄 4.11）。

然而，目前重要的是要強調，從國際法的角度來看，國際 NGO 本身並不存在。它們是國際上的“亡命之徒”。因此，國際政治科學協會（88 個國家有成員，秘書處在加拿大）、國際法科學協會（42 個，法國）、國際法協會（41 個，英國）、國際法研究所（43 個，瑞士）、國際律師協會（114 個，英國）、國際民主律師協會（83 個，比利時）、國際法學家委員會（51 個，瑞士）、國際法官協會（31 個，義大利）和議會間聯盟（107 個，瑞士），從國家和國際法的角度來看，都是“國家”的 - 或者充其量是“外國”的 - 機構。從法律上講，它們與美國律師協會或美國政治科學協會等機構沒有什麼不同，這兩家機構在美國境外都有很多成員。當一個組織被政府間組織“承認”時，例如透過《聯合國憲章》第 71 條規定的協商關係安排，有人認為這種承認可以被解釋為（相當勉強地）在國際法中確立了國際 NGO 的地位，但這種解釋尚未在任何法律程式中得到檢驗。

因此，建立國際 NGO 的人面臨著一個選擇

(a) 非正式（不成文規則）

他們可以避免以任何明確的形式定義他們的關係，而只是建立一個非正式關係模式，並制定各種不成文規則。對於他們打算開展的活動型別來說，這可能是完全令人滿意的。近年來，這種方法的一種形式導致了各種“國際網路”的建立。這種形式可能是故意選擇的，以避免與更正式的機構相關的行政和政治問題。顯然，這些機構沒有章程可以出現在本卷中。

(b) 未註冊合同

組織的目標和結構可以以書面形式定義，可能非常詳細。然後，此文字成為組織成員之間協議的基礎。該文字可以在律師的建議下進行詳細闡述，以便為任何情況做好準備。然後，成員將該文字視為其組織的構成協議。引用它來解決任何關於組織及其代表可以或不能做的事情的意見分歧。這樣的章程可以完全獨立於任何法律體系進行詳細闡述，並且可以被成員視為在組織秘書處建立和開展其活動的地方規範其組織的生命。這通常是國際體育組織的真實情況，它們規範了國家之間比賽的規則。這些章程出現在本卷中。

(c) 根據國家法律註冊

雖然在許多情況下，一個本質上私人的協議可能是令人滿意的，但在組織需要作為組織與其他機構進行互動時，可能會出現相當大的困難。特別是章程的法律可接受性可能決定國際 NGO 是否可以代表自己行動，透過正式任命的代表行動，還是必須依靠個人以個人身份和個人責任為其進行法律行為。這尤其適用於資金處理、開立賬戶、與其他機構的合同關係、法律程式發生時的責任等。一個未註冊的協會本身不能簽署合同或擁有財產，雖然可以委託一個人或幾個人代表它做這些事情。此外，在沒有任何法律認可的形式的情況下，國際 NGO 設立秘書處或開展活動的國家可能認為該機構違反公共秩序。在這種情況下，國際 NGO 可能會根據特定國家的法律尋求註冊，通常是其設立秘書處的國家。這通常要求章程符合定義國家法律規定下機構可接受性的規則和指南。這些當然因國家而異，可能涉及關於“外國人”對組織政策的影響的嚴格規則（允許外國人參與管理委員會的比例、投票規則、資金轉移等）。大多數國際 NGO 都有這種型別的章程，因此是本卷章程的典型代表。

(d) 透過國家成員運作

國際 NGO 的成員可能認為，根據特定國家的法律進行註冊或合併的法律程式會很麻煩，尤其是如果秘書處和辦公室人員每年在成員國之間輪換。這種輪換將意味著該組織必須在秘書處輪換到的國家進行合法解散，然後重新成立。由於這些程式需要時間，特別是如果它們必須在某些官方期刊上發表才能合法化，這可能很不切實際。然後，一個選擇是將秘書處運作的行政任務委託給秘書處輪換到的國家的成員組織。然後，法律責任由國家成員承擔。由於該機構本身為了開展正常的業務將在法律上進行註冊，因此避免了在該國註冊國際 NGO 的必要性。然後由國家成員來定義避免任何混亂的會計程式。在某些情況下，國際 NGO 的所有行政程式和費用都簡單地“吸收”到國家機構的運營中，以避免不必要的複雜性。然後，這些國際 NGO 的章程將定義處理這些行政任務的國家成員的責任。這些章程出現在本卷中。

(e) 法律註冊和運營基地的分離

國際 NGO 的成員可能認為，從原則上講，根據秘書處所在地國家有關國家機構的法律的限制制定其章程是不可接受的。然而，他們可能發現有必要為自己提供一套法律上可接受的章程，而不是將他們的運營委託給特定成員機構，無論期限多長。在這種情況下，該組織可以在一個對國際 NGO 法律友好且運營基地的國家註冊，然後在任何對運營目的而言都方便的國家運營秘書處。在這種情況下，該組織將有兩套章程，可能只有很小的差異。只有少數國家，如比利時，有專門針對國際 NGO 以這種方式運作的法律規定。在這種情況下，當該組織停止在秘書處所在的國家運營時，它將在那裡解散，然後回到允許其在連續的秘書處國家之間的運營中保持一定法律連續性的章程。如果《1986 年關於承認國際非政府組織法人資格的歐洲公約》（見附錄 4.11）生效，至少在歐洲內部，這些法律策略將不再需要。該公約明確規定，根據一個國家的規定製定的章程將在第二個國家得到承認，無需進一步修改。

(f) 與政府協商的臨時協議

在某些情況下，尤其是當秘書處所在國的法律對協會的設立沒有多少規定時，可以與該國的相關政府部門協商特別安排。然後，這種臨時“總部協議”定義了該組織在該國設立期間的法律地位，以及該組織工作人員的法律地位。該協議可能與該組織的實際章程截然不同，儘管後者可能在協議談判過程中受到審查。這種程式在某種程度上是根據在特定國家設立政府間組織的秘書處時採用的程式制定的。即使是大型國際協會也可能與政府達成不成文的協議，透過該協議，該協會的存在被接受，處於法律真空狀態，甚至可以避免稅收和社會保險義務。當然，這種特權地位也伴隨著它自己的風險。

(g) 作為信託或基金會設立

另一種偶爾被採用的選擇是成立信託基金或基金會。關於此類機構的法律在不同國家之間往往更加複雜，尤其是在資金分配方面的隱含重點（5）。然而，協會和基金會之間存在許多相似之處（6）。就國家立法而言，兩者均受《承認國際非政府組織法人資格的歐洲公約》（參見附錄 4.11）的約束。儘管荷蘭和瑞士比其他國家更樂於接受此類機構，但迄今為止，尚未為國際基金會制定任何法律規定，將其作為與非政府組織不同的實體。國際慈善組織常設會議 (INTERPHIL) 目前正在關注提高此類機構的國際法律地位。在此階段，此類機構的章程未被納入本卷。

(h) 教會法中的法律地位

為了完整起見，不應忘記，許多國際宗教組織可以選擇一種完全不同的方式。例如，在羅馬天主教教團的情況下，它們可以在教會法中獲得法律地位。許多此類教團跨國運作，遵循的規則往往早於制定國際組織章程的努力幾個世紀（7）。

具有諷刺意味的是，儘管國際非政府組織本身缺乏國際法上的承認，但相當數量的國際非政府組織擁有國際審判和立法職能（8、9）。同樣令人感興趣的是許多國際非政府組織的監管職能，其中最著名的例子是足球、橄欖球和奧運會本身等體育運動的監管機構，或對國家聲望至關重要的其他比賽，例如國際象棋。即使某些成員可能是政府支援的國家代表，但仍需在相關非政府組織的適當機構內解決利益衝突。同樣，國際商會仲裁院也被用作解決商業領域國際爭端的一種手段。

多種法律形式：一項激進的解決方案？

在建立新的組織時，無需對特定製度下的法律地位的細微差別抱有任何同情。非營利組織需要向其商業同類，“跨國公司”學習，這些公司也是國際上的“不法分子”。

這些公司已經學會區分他們在特定國家的法律形式和跨越國界的運營形式。非營利組織過分關注為自己提供單一的法律形式，仔細選擇這樣做所在的國家，並接受這種做法強加給他們的任何結構上的妥協。

如果組織能夠區分其作為社會現實的存在和其作為法律現實的存在，那麼他們就可以遵循並改進跨國公司採用的方法。在某些國家，可以存在沒有以任何方式進行法律登記的事實上的組織。從這個意義上講，組織的成員必須依靠他們自己，而不是依靠任何法律法規來進行自我監管。

關鍵的一步是從這種社會現實出發，創造任何形式的法律現實，無論何時何地都是合適的。由於在大多數情況下，社會現實並不存在於法律中，因此只有透過某種法律“面具”，組織才能在它選擇運營的任何法律體系中變得可見。

實際上，這意味著組織可以在不同國家、出於不同目的，以不同的方式在法律上構成自身。如上所述，跨國公司可以在某些國家以“非營利”組織的形式存在，如果這符合他們的需求。沒有理由非營利組織不應該在適合他們的情況下采用盈利形式。事實上，一些組織，即使是在同一個國家內，也選擇採用三種形式：非營利會員制組織；基金會；和盈利性公司。它們之間唯一的紐帶是交叉關聯的董事會，這保證了 underlying social reality 的一致性。

實際上，這種可能性類似於持有多個護照的人，他們選擇在必須與任何法律體系打交道時出示哪本護照。由於法律體系只能識別紙張，因此不會造成任何問題。組織應該考慮成為“多重護照持有者”。如果某個特定國家沒有為非營利組織提供充分的規定，那麼就在那裡以盈利性公司的形式成立該組織。如果它要求只有該國國民才能擔任董事會成員，那麼就為該國安排好此事。

另請注意，每次政府間組織承認國際非政府組織時，實際上都在向該非政府組織頒發單獨的“護照”和身份。因為這種承認是目前國際非政府組織在國際法框架內獲得某種非常弱的身份的唯一機制。由於它們受獨立條約管轄，一個政府間機構的承認在法律上與另一個機構的承認截然不同。因此，對於某些擁有多個諮詢地位的非政府組織來說，“多重護照持有”已經成為現實。

有人可能會爭論，提供國家法律地位，如果它是支援性的而不是故意阻礙性的，會提供許多保障，尤其是在出現任何權力或資金濫用時。雖然這在某個特定國家內可能很重要，但對於在一個國家運營的組織來說卻很不切實際，因為該組織的秘書處和賬戶可能甚至不在其在法律上登記的國家。事實上，除非組織是自我監管的，從而避免或內部控制濫用行為，否則訴諸任何國家法律體系的努力可能得不償失。而且，很少有關於成功對國際非政府組織內的濫用行為進行法律追究的記錄案例。

當然，一些國家利用了國際法律體系的荒謬之處，將自己打造成了“離岸避稅天堂”。跨國公司在利用這些機會方面非常熟練。一些國家是否可以同樣地將自己打造成為國際非營利組織的“避稅天堂”？對於沒有其他資源的島國經濟來說，這可能是一個有利可圖的機會，只要通訊聯絡良好。請注意，這主要是一個資金轉移問題，不一定是關於在那裡設立秘書處的問題。即使那樣，正如列支敦斯登所出色地證明的那樣，即使是雜貨店也願意豎起一塊銘牌，表明他們是某家公司的“總部”。為什麼不成立一個國際非政府組織呢？

然後是組織名稱的問題。同樣，只要內部社會現實得到很好的闡明，組織甚至可以在不同的環境中採用不同的名稱，而不會對其身份造成任何威脅。

面對不友好的國際法律體系，應該鼓勵國際非營利組織在熱心律師的幫助下探索這些可能性。事實上，人們可能會問，為什麼律師（尤其是具有強烈社會責任感的國際律師協會）沒有帶頭闡明這些可能性。因為毫無疑問，這些技巧已經被一些非營利組織採用，尤其是那些有東西要隱藏的組織。但是，可以採取創新方法來處理法律地位，而不會參與任何可能被認為不道德的程式。

改善國際協會法律地位的建議

儘管存在目前的模糊性和混亂，但國際非政府組織總體上能夠以合理令人滿意的方式開展其活動，至少在傳統上對協會行動持友好態度的國家是這樣。然而，當國際非政府組織需要與國家當局互動時，尤其是與非政府組織未在法律上建立起來的國家和希望擴充套件其活動的國家的當局互動時，許多問題就會出現。一些非政府組織，即使是那些活動非爭議性的組織，在擴充套件其活動方面也受到嚴重阻礙。對於那些法律體系很少為協會行動提供規定的國家來說，情況尤其如此。

自本世紀初以來，已經提出了一些建議來改善國際非政府組織的法律、財政和行政便利。這些建議在以下一些附錄中進行了回顧。

附錄 3：關於國際非政府組織法律地位的評論

這包括各種文字，從不同的角度解釋了問題和可能性。

附錄 4：擬議的國際公約

展示了自本世紀初以來不同時期提出的公約文字。有些公約比其他公約更有野心。這些公約都沒有得到批准。

附錄 5：其他表明相關可能性的公約

展示了一些關於建立政府間組織、國際受保護人員特權、在歐洲一級建立公司以及結社自由的公約文字，因為其中一部分條款表明了可能性，或提出了值得在考慮國際協會及其人員未來法律地位時進行反思的問題。

附錄 6：國家法律和國際協會

目前，唯一為國際非政府組織提供法律地位的具體安排是 1919 年 10 月 25 日比利時法律（“賦予具有慈善、宗教、科學、藝術或教育目標的國際協會民事法人資格的法律”）的結果，該法律已由 1954 年 12 月 6 日的法律修改。本文件展示了該法律的文字，以及相關的法國和瑞士法律，供比較。

本合集收錄了 80 年來眾多倡議，但不包含專門針對非營利組織稅務處理的倡議，例如國際慈善事業常設會議 (10) 於 1971 年提出的《關於某些非營利組織稅務處理的公約草案》，以及歐洲委員會 1972 年的建議 (第 656 號)。後者強調了適用稅務處理之間的差異，並呼籲“成員國研究消除司法和財政障礙，以促進非營利組織開展更多國際活動，從而推動歐洲團結”。

以下附錄中介紹的倡議似乎在歐洲委員會的當前倡議 (見附錄 4.11) 和歐洲共同體提案 (見附錄 4.12) 中取得了成果。這可以說更多的是歐洲向單一經濟實體一體化的壓力所致，而不是對跨越更常見國家邊界的組織條件的真正回應。歐洲公約 (見附錄 4.11，第 7 條) 潛在的開放性與目前設想用於共同體提案的有限關注點 (未提及對 ACP 和其他相關國家集團的可能影響) 之間也可能存在衝突。

經過 80 年，這些提案是否會在西歐生效，以及它們在實踐中是否令人滿意，還有待觀察。令人遺憾的是，任何成功都將是以將應用範圍限制在單一區域以及可能只適用於符合特殊標準的協會類別為代價的。目前尚不清楚當前的倡議是否會為有效歧視某些型別的組織提供機會，即使只是透過優先考慮與 EEC 經濟目標關係更加密切的組織。例如，方法的協調可能剝奪國際協會根據比利時法律目前享有的特權 (見附錄 6.1)，因為這些提案沒有為歐洲國家中不特別關注歐洲或歐洲優先事項的國際協會的法律地位做出任何規定。這些提案的成功本身可能有效地歧視這些機構，即使它們在歐洲設有總部。不幸的是，迄今為止，還沒有任何政府間努力建議對西歐以外的國家或國際協會的地位採取更明智的做法。

如需瞭解更多資訊，請訪問：http://www.laetusinpraesens.org/docs/statapp1.php

註釋

1. 國際協會聯盟：《國際組織年鑑》。慕尼黑/紐約/倫敦/巴黎，KG Saur，1996/97 年，第 33 版，4 卷/1 張 CD-ROM。

2. 國際協會中央辦公室：《國際生活年鑑》。布魯塞爾，1910/1911 年，2652 頁。(為國際協會聯盟出版)

3. 阿莫斯·J·皮斯利等 (編輯)：《國際政府間組織：憲章檔案》。海牙，馬丁努斯·奈霍夫，1974-1979 年，第 3 版，5 卷。

4. P·G·J·卡普泰因等 (編輯)：《國際組織與一體化：帶註釋的基本檔案和國際組織及安排說明目錄》。海牙，馬丁努斯·奈霍夫，1982-1984 年，第 2 版，5 卷。

5. 海牙國際私法會議：《關於信託適用的法律及其承認的 1985 年 7 月 1 日公約》。第十五屆會議記錄 (見 A·E·範·奧弗貝克的說明報告)，1984 年。(返回)

6. R·戴維等 (編輯)。《比較法國際百科全書》。紐約，大洋洲出版公司，1971 年- (見第 XIII 卷，第 9A 章，關於基金會)(返回)

7. 利奧·穆蘭：《從中古時代到跨國主義的源頭；西妥修道院的例子》。載於：全球論壇：從國際到跨國。布魯塞爾：國際協會聯盟，1982 年，第 270-6 頁。(返回)

8. J·J·拉多爾-萊德勒。《國際非政府組織和經濟實體》。萊頓，A·W·西霍夫，1963 年 (返回)

9. J·J·拉多爾-萊德勒。《國際集團保護；人權的目標和方法》。萊頓，A·W·西霍夫，1968 年 (返回)

10. 國際慈善事業。《關於某些非營利組織稅務處理的歐洲公約草案》。國際慈善事業，1971 年 (返回)

11. 基思·D·蘇特。《人權非政府組織的國際地位 (特別參考政府間組織和國際法)》。為國際法協會澳大利亞分會出版，由巴特沃斯出版，1978 年。(返回)

注意：以下是一個在孟加拉國提供教育服務的非政府組織的案例研究。

मदरसा और गैर सरकारी संगठन: पूरक या विकल्प? गैर-राज्य प्रदाता और बांग्लादेश में महिला शिक्षा में वृद्धि

作者：穆罕默德·尼亞茲·阿薩杜拉和納茲穆爾·喬杜裡

1. 導言

儘管有必要在難以到達的貧困地區提供公共服務，但許多發展中國家的政府受到財政和體制限制 (世界銀行 2003 年)。即使能夠找到公共資金在貧困的農村地區和城市貧民窟聘用和派遣公共部門教師和醫生，這種公共供應的效力往往受到嚴重損害。例如，服務提供者的曠工是許多農村地區的一個主要問題 (喬杜裡等人 2006 年)。即使提供者願意出現，他們在提高入學率和健康狀況方面的服務質量往往很差。規避官僚惰性和政府能力限制的一種可能方法是將服務外包給非政府組織和私人提供者 (喬杜裡和德瓦拉揚 2006 年)。柬埔寨在這方面取得了一些成功。例如，儘管柬埔寨在紅色高棉政權結束後獲得了大量國際捐助資金以重建公共醫療保健體系，但公共體系的醫療服務提供仍然受到嚴重體制缺陷的困擾 (例如，醫生曠工率高，藥物被盜現象普遍)。認識到在公共部門的官僚體系內很難解決這些結構性問題，衛生部做出了務實的決定，將幾個地區的衛生系統管理權移交給由公共資金支援的非政府組織。嚴格的評估表明，由非政府組織管理的地區在改善醫療服務 (以及健康狀況) 方面比政府管理的地區要成功得多。

在孟加拉國，國內非政府組織在提供服務方面處於領先地位。孟加拉國擁有發展中國家規模最大、最具活力的教育和衛生非政府組織。一些非政府組織已發展成為多服務實體，例如孟加拉國農村發展委員會 (BRAC)，該委員會成功地為以前輟學的兒童開辦了專門學校，擁有完善的診所體系，並向貧困人口提供小額信貸 (此外還經營雞肉合作社、手工藝品精品店、商業貸款業務等)。BRAC 現在是孟加拉國政府之後最大的教育服務提供者。BRAC 經營著超過 40,000 所非正規學校，這些學校招收來自貧困家庭的輟學生，或在幾乎沒有正規學校的村莊運營。孟加拉國對非政府組織活動的廣泛支援是由於其對貧困人口的服務提供。像 BRAC 這樣的非政府組織不僅發揮著為農村貧困人口提供信貸的傳統作用，而且還積極參與提供衛生和教育等各種公共物品。雖然政府沒有將這些主要非政府組織的服務外包，但他們允許這些非政府組織在沒有過多幹預的情況下運營——只要他們避免進行明確的政治活動 (例如，一個非政府組織 Proshika 由於與反對黨關係過於密切而受到政府的制裁)。事實上，主要非政府組織抵制了與政府的任何明確合同安排。在一定程度上，他們由國際捐助界 (尤其是雙邊捐助者) 外包，這些捐助者直接向主要非政府組織提供大量資金。如果捐助資金大幅減少，一些非政府組織可能無法以全部能力運作。

很少有研究比較非政府組織學校和其他教育提供者的表現1。一個值得注意的例外是蘇孔塔馬恩（2005年），他使用來自孟加拉國的 BRAC 學校的資料，並考察了非政府組織進入初等教育對女性入學的影響2。蘇孔塔馬恩發現，與男孩相比，BRAC 學校的進入顯著增加了女孩的入學率。接觸過 BRAC 學校的群體入學的可能性更高，這種影響主要是透過女學生產生的。然而，除此之外，我們不知道任何其他關於孟加拉國非政府組織學校相對錶現的研究。最重要的是，沒有研究考察過非政府組織學校對其他結果的潛在溢位效應，例如女性在中學的參與度。孟加拉國最近在中學入學方面實現了性別平等的顯著匹配。因此，瞭解女性入學增長決定因素對於其他試圖實現聯合國千年發展目標，縮小中學教育性別差距的國家至關重要。

孟加拉國提供了一個獨特的環境來研究初等、非政府組織運營的學校對女性中學入學的影響。另一個原因是，存在大量的伊斯蘭信仰學校或 मदrasa，對於它們來說，與非政府組織學校一樣，利他主義動機是決定地點選擇的首要因素。一方面，兩者都為來自社會弱勢家庭的兒童服務。另一方面，它們的意識形態存在衝突，並且眾所周知會針對不同的性別群體。換句話說， मदrasa 反對非政府組織的活動，並且在歷史上教育男孩。例如，孟加拉國在 1980 年代登記的 मदrasa 主要是男子學校，只有 7% 的註冊學生是女性。然而，這種情況在短短十年內發生了變化。到 2000 年，該國註冊的中學 मदrasa 中有 46% 的學生是女生。

這種註冊中學 मदrasa 的戲劇性女性化歸因於一項有條件現金轉移計劃的引入，該計劃的目標是中學和 मदrasa 的女學生。自 1994 年引入有條件現金轉移計劃以來，女性入學人數增加了五倍多。然而，過去二十年也見證了初等教育階段非政府組織學校的興起，鑑於當前圍繞 मदrasa 改革的爭議，從政策角度來看，瞭解非政府組織學校產生的任何外部性都極其重要。在本研究中，透過記錄 मदrasa 女性化的過程，我們考察了 BRAC 學校在最近政府認可的中學 मदrasa 女性入學人數增加的背景下的影響。

為了測試這些外部性的存在，我們研究了非政府組織學校對聯盟中中學女性入學增長的影響，聯盟是一個比村莊大，但比縣小的行政單位3。首先，我們在地區中學（6-10 年級）女性入學增長的背景下表明，即使控制了縣固定效應、初始入學水平和註冊中學教育機構的各種特徵，聯盟中 मदrasa 的數量與增長率呈正相關。接下來，我們測試了中學 मदrasa 中女性入學增長如何受到 BRAC 學校存在的影響。我們發現，一旦我們修正了聯盟中 BRAC 學校數量的內生性，位於 BRAC 學校數量較多的聯盟中的 मदrasa 的入學增長率更高。

我們的發現為 मदrasa 部門女性入學人數最近激增提供了一個新的解釋。更重要的是，它們為改革穆斯林佔多數國家/地區的 मदrasa 提供了一種新的政策措施。社群中傳統的宗教初等學校可能會因為非政府組織學校的開辦而變得多餘。但是，我們認為，BRAC 學校對女性入學增長產生的積極影響代表了一種垂直外部性：孟加拉國 BRAC 學校儲備量較高的地區，未來進入中學的女生數量更多。這與女性中學津貼 (FSP) 計劃的推出相結合，可能刺激了中學 मदrasa 對女學生敞開大門。

本文的其餘部分組織如下。第二部分比較了當前政府教育體系和 BRAC 使用的體系。第三部分討論了資料和方法。第四部分介紹主要結果，第五部分總結。

2. 背景

孟加拉國教育部門的特點是存在不同型別的學校，這些學校在初等和中等教育階段差異很大。在初等教育階段，有 11 種類型的學校。目前孟加拉國有 37,000 所政府小學和 6,000 所註冊的 मदrasa。政府學校主要集中在城市中心，導致該國大多數居住在農村地區的兒童缺乏教育機會。這促使非政府組織建立學校，以便生活在教育資源匱乏地區的兒童能夠接受教育。

如今，孟加拉國有超過 400 個非政府組織參與提供基礎教育。自 1990 年代初以來，非政府組織學校的數量增加了四倍，現在佔孟加拉國教育體系的 8.5%；這些非政府組織學校中的大多數被普遍認為比政府學校更有效。

BRAC 是該國最大的非政府組織，從事初等教育，佔所有非政府組織小學的 76%。BRAC 的非正規初等教育專案始於 1984 年，當時只有 22 所試點學校。BRAC 的教育專案始於農村地區，那裡沒有其他教育選擇4。如今，BRAC 學校超過 40,000 所，覆蓋了孟加拉國 84,000 個村莊中的 50,000 個村莊。

BRAC 學校有許多特點。首先，它們為從未上過學的孩子以及輟學政府或其他學校的孩子提供服務。與 मदrasa 類似，BRAC（而不是孩子的家庭）承擔了大部分教育費用5。BRAC 小學中大多數學生來自最貧困的 20% 人口。其次，70% 的 BRAC 學校學生是女生。第三，BRAC 學校中 97% 的教師是已婚女性，來自學校所在的同一個村莊。

如今，BRAC 學校被許多人視為成功典範。首先，與來自政府小學的學生相比，BRAC 學生的考試成績更高（蘇孔塔馬恩，2005 年）。其次，90% 完成 BRAC 初等教育的學生繼續接受中等教育。第三，BRAC 學校在幫助來自貧困家庭的女學生留在學校方面發揮了重要作用（蘇孔塔馬恩，2005 年）。

另一方面，在中等教育階段，沒有非政府組織學校。相反，教育由政府學校、資助學校和 मदrasa 提供。根據 2003 年的政府人口普查記錄，在小學後教育階段有 8,406 所機構，而中學有 17,389 所，分別佔所有小學後教育機構的約 26% 和所有中學教育機構的 32.5%。Madrasa 入學人數佔 PPE 總入學人數的 15%6。大多數 मदrasa 教育發生在農村地區，農村學習者佔 मदrasa 入學人數的 90.9%，而在主流教育中約為 77%。

關於孟加拉國中學 मदrasa 部門，有一個重要的風格化事實。如今，孟加拉國 90% 以上的註冊中學 मदrasa 招收女生，這些學校中有一半的學生是女生（Asadullah 和 Chaudhury，2007 年）。

孟加拉國中學 मदrasa 系統的這種“女性化”是一種新現象。宗教學校的女性入學人數激增，這是由於以前全是男生的未註冊/註冊 मदrasa 轉變為男女合校的中心。這反映了兩種混合（供需雙方）有條件現金激勵計劃的融合。首先，政府承擔了 मदrasa 教師薪酬的責任，條件是正式註冊並引入現代學科（數學、科學等）。然後，政府推出了 FSP 專案，允許農村女性進入任何他們選擇的註冊學校（公立、私立、宗教）（入學條件是註冊中學）。此外，參與該專案的任何型別的學校都會根據學校招收的女學生人數獲得政府資助。這種額外的激勵措施促使許多以前全是男生的 मदrasa 對女學生敞開大門。

最初在 1980 年代開始的現代化計劃成功地將一大批正統的、全是男生的 मदrasa 轉變為以前依靠自身資金運作並且不教授現代學科的 मदrasa。因此，孟加拉國的中學 मदrasa 的數量在兩個不同的階段出現了增長。1980 年代的現代化計劃在 1980 年至 1994 年期間出現了數量激增。1994 年以後的幾年裡，增長主要是透過招收女學生實現的，據稱是透過將以前全是男生的 मदrasa 轉變為男女合校的中心。孟加拉國現代化 मदrasa 的這種女性化消除了人們普遍認為宗教教育部門的興起僅僅可以透過缺乏公共供應來解釋的觀點7。

孟加拉國宗教教育體系的這些特徵在協調來自不同教育背景的學生的學校成績方面提供了重要的政策槓桿。這種情況與南亞其他擁有大量穆斯林人口的國家（以及其他地方）形成鮮明對比，在這些國家，大多數宗教經院是傳統的正統型別，主要是單性別（僅限男生），並且尚未受到課程任何重大變化的影響。因此，瞭解 मदrasa 中女性入學人數增長的性質和過程對於正確瞭解當前關於印度和巴基斯坦等南亞其他國家 मदrasa 改革的辯論至關重要。

儘管 FSP 計劃在使 मदrasa 部門女性化方面的重要性得到了廣泛認可，但人們對 मदrasa 中女性入學人數增長的性質的瞭解相對較少。鑑於這些中學 मदrasa 主要依賴初等學校和初等 मदrasa 來提供新生，因此，研究 मदrasa 的女性入學人員是否來自世俗教育部門，特別是那些提倡世俗價值觀、為來自貧困家庭的兒童提供服務以及明確的目標是賦予農村婦女權力的非政府組織學校，具有政策意義。表 1 展示了來自孟加拉國農村地區 221 所中學和 94 所 मदrasa 的樣本中，8 年級學生就讀的初等學校型別的相關資料8。9% 的女性中學學生在初等教育階段就讀於非政府組織學校，這與 BRAC 學校主要教育女孩的事實相一致。更重要的是， मदrasa 和學校的女生同樣有可能在初等教育階段就讀於非政府組織學校。

非政府組織學校畢業生在當今中學學生中佔很大一部分這一發現是一個重要的發現：這表明，大量在非政府組織運營的初等學校學習的女學生繼續接受中等教育。

然而，考慮到伊斯蘭學校和非政府組織學校所追求的意識形態存在衝突，以及僅僅十年前，中等伊斯蘭學校很少對女學生開放，如今非政府組織學校的畢業生能夠與伊斯蘭學校學生同等程度地進入伊斯蘭學校和普通學校，這一點十分重要。事實上，非政府組織學校更大的活動可能對社群中歷史以來只招收男學生的附近中等伊斯蘭學校造成了壓力，迫使它們開放並招收女學生。這種垂直外部性的前景很高，因為非政府組織和伊斯蘭信仰學校都服務於邊緣社群，這些社群的國家資助教育供給相對稀缺。儘管動機相似，但孟加拉國的非政府組織和伊斯蘭學校在教育體系中的運作層次不同。

非政府組織學校完全集中在初等教育領域，而註冊的伊斯蘭學校則在初等和中等教育領域都存在⁹。因此，雖然由“孟加拉農村發展委員會”（BRAC）運營的學校與初等伊斯蘭學校競爭學生，但它們在社群中的存在可以為中等伊斯蘭學校創造顯著的外部性。此外，鑑於 BRAC 學校主要招收女學生，任何對宗教學校的潛在溢位效應都必須透過招收女學生進入伊斯蘭學校來實現。如果是這樣，這種外部性的證據具有重要的政策意義，因為促進女性教育和縮小中等教育入學率的性別差距是千年發展目標的關鍵目標。

為了正式檢驗這一命題，我們需要收集關於有和沒有非政府組織學校的村莊的伊斯蘭學校入學率資料，以及關於非政府組織學校成立時間的相關資訊。在缺乏此類資料的情況下，我們透過檢視女性入學率資料（在學校層面上彙總）來檢驗這一命題，並觀察這與社群中 BRAC 學校的存在如何相關。這將在下一節中討論。

3. 資料和方法

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4. 結果

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5. 結論

非政府組織（NGO）在發展中國家提供公共產品的過程中發揮著越來越重要的作用。儘管這種作用在發展文獻中得到了公認，但人們對非政府組織獨立干預所產生的潛在外部性，即對國家和國家資助的私人機構等傳統公共服務提供者的影響，知之甚少。

我們在孟加拉國測試了這種外部性的存在，孟加拉國教育部門存在不同型別的服務提供者。除了營利性學校外，還存在 BRAC 學校和伊斯蘭學校，這些學校可以說收費相對較低，併為經濟邊緣化的兒童和孤立的社群提供服務。鑑於 BRAC 學校僅在初等教育領域運營，而伊斯蘭學校在中等教育領域存在更大的影響力，BRAC 學校對中等伊斯蘭學校的任何影響都被視為對後者的溢位效應的證據。

非政府組織干預的外部性效應是在伊斯蘭學校部門近期女性化的背景下研究的，在此之前，宗教教育系統主要是男校，現在對女孩開放。首先，我們發現，在 1999 年至 2003 年期間，孟加拉國註冊伊斯蘭學校數量較多的地區，女孩在中等年級入學人數增長更快（控制了世俗中等學校數量和初始入學人數）。擁有更多“轉型”伊斯蘭學校的地區也經歷了更高的入學增長。這種相關性甚至適用於更古老的、現有的宗教學校樣本，因此證實了伊斯蘭學校鼓勵女性更多地參與中等教育的假設，而不是有選擇地出現在家庭透過將女兒送往學校來響應津貼計劃的地區。這些發現突出了宗教學校在消除孟加拉國農村地區性別差距中所起到的先前未記錄在案的作用。

接下來，我們探索了 BRAC 學校的存在對鄉鎮中中等伊斯蘭學校女性化的程度。我們發現，位於 BRAC 學校數量較多的地區的伊斯蘭學校，其女性入學人數增長更大，其中 BRAC 學校在鄉鎮中的存在被視為內生的。即使使用替代指標，用 BRAC 學校中註冊的女學生數量來代替 BRAC 學校的數量，BRAC 學校的影響仍然存在。

這種對伊斯蘭學校的外部性效應不同尋常，但並不令人意外，因為 BRAC 學校和伊斯蘭學校都受到非營利動機的激勵，並以相對貧困的地區為目標¹⁵。因此，僅在初等教育領域運營的非政府組織學校的進入，會對社群中的中等伊斯蘭學校（通常只招收男孩）造成壓力，迫使它們對女孩開放——更大的非政府組織活動可能會產生意外後果，形式是積極的、互補的溢位效應。因此，我們的發現不僅為孟加拉國宗教學校女性入學率上升提供了一種新的解釋，而且還強調了支援和促進非政府組織在農村地區提供的針對性服務的另一種政策理由。

腳註

1 普遍來說，對國家非政府組織績效的評估很少見。正如 Barr 和 Fafchamps (2005) 所指出的，很少有對整個國家非政府組織部門進行定量評估，因此人們對非政府組織的動機和績效知之甚少。現有關於孟加拉國非政府組織的已發表研究（例如 Gauri 和 Galef，2005；Fruttero 和 Gauri，2005）大多是描述性的；它們沒有測試非政府組織與其他服務提供者的相對績效。

2 Asadullah、Chaudhury 和 Dar (2007) 還提供了有關 BRAC 學校質量的更多證據。關於其他國家非政府組織學校相對績效的研究包括 Arif 和 Saqib (2003) 以及 Khan 和 Kiefer (2007)。這兩項研究都使用了來自巴基斯坦的樣本調查資料。

3 從行政角度來看，這個國家被劃分為 6 個省、64 個縣、400 多個副縣（upazilas）、4000 多個鄉鎮和家庭叢集（mouzas）。一個鄉鎮平均包含 15 個村莊。一個 mouza 可能大於或小於一個村莊，但始終小於一個鄉鎮。

4 然而，自 1992 年以來，BRAC 還開始在城市貧民窟修建學校。

5 雖然 BRAC 承擔了大部分費用，但教室的維護費用由社群負責。社群參與決定學校的位置和時間安排，並提供勞動力和材料來建造學校。

6 相反，巴基斯坦的伊斯蘭學校佔學校總入學人數的不到 1% (Andrabi 等人，2006)。

7 一些研究人員也質疑這種假設對巴基斯坦的相關性（例如，參見 Andrabi 等人，2006）。

8 調查於 2005 年在 60 個農村鄉鎮進行。有關詳細資訊，請參見 Asadullah 等人 (2007)。

9 孟加拉國約有 6000 所初等註冊伊斯蘭學校，而中等伊斯蘭學校則有 8404 所。

...

15 這一發現與 Khwaja 等人 (2007) 的發現類似，他們發現公立學校對巴基斯坦農村地區私立學校興起的外部性效應。作者發現，在擁有政府學校的巴基斯坦村莊中，出現了私立學校，因為大量供應的公立學校畢業生使私人企業家能夠建立低成本的私立學校。

參考文獻

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Chaudhury, Nazmul、Jeffrey S. Hammer、Michael Kremer、Karthik Muralidharan 和 F. Halsey Rogers。2006。“失蹤人員：發展中國家的教師和衛生工作者缺勤。”《經濟學視角雜誌》20(1): 91-116 Chaudhury, Nazmul 和 Devarajan, Shantayanan (2006)“人類發展和亞洲的服務提供”，《發展政策評論》，24(s1):s81-97 Arif, G. M. 和 Saqib, N. (2003)，“巴基斯坦公立、私立和非政府組織學校中認知技能和生活技能的生產”，《巴基斯坦發展評論》。42: 1 (2003 年春季) 第 1-28 頁。

Barr, Abigail 和 Fafchamps, Marcel (2006)“對烏干達非政府組織部門的客戶-社群評估”，《發展研究雜誌》，42:4, 611-639。這一發現與 Khwaja 等人 (2007) 的發現類似，他們發現公立學校對巴基斯坦農村地區私立學校興起的外部性效應。作者發現，在擁有政府學校的巴基斯坦村莊中，出現了私立學校，因為大量供應的公立學校畢業生使私人企業家能夠建立低成本的私立學校。

Khan, S.R. 和 Kiefer, D. (2007)“巴基斯坦農村地區的教育生產函式：比較制度分析”，《教育經濟學》，15 (3): 327-342。Gauri, V. 和 Galef, J. (2005)“孟加拉國的非政府組織：活動、資源和治理”，《世界發展》，2005 年，第 33 卷，第 12 期，第 2045-2065 頁。Fruttero, A. 和 Gauri, V. (2005)“非政府組織的戰略選擇：孟加拉國農村地區的選址決策”，《發展研究雜誌》，2005 年，第 41 卷，第 5 期，第 759-787 頁。

Khwaja, Asim、T. Andrabi 和 J.Das (2007)“今天的學生，明天的教師？識別教育提供的制約因素”。哈佛大學 (內部檔案)。

Sukontamarn, Pataporn (2005)“非政府組織學校的進入和孟加拉國女孩的教育成果”，倫敦政治經濟學院發展研究中心。

世界銀行 (2006)“孟加拉國非政府組織的經濟學和治理”，南亞地區減貧和經濟管理部門。

世界銀行，2003 年。讓服務為窮人服務，2004 年世界發展報告，華盛頓特區，世界銀行。