審查許可：使用媒體監管來限制新聞自由

由卡林·德意志·卡爾萊卡博士（新聞自由高階研究員兼常務編輯）研究撰寫，除黎巴嫩和厄瓜多章節外。黎巴嫩章節由全球言論自由運動高階專案官員考特尼·C·拉德施研究撰寫，厄瓜多章節由自由之家世界新聞自由委員會專案主任哈維爾·西埃拉撰寫。卡林·德意志·卡爾萊卡博士和考特尼·C·拉德施擔任本報告的總編輯。

簡介

在世界某些地區，對新聞自由的威脅是明確的，並且常常是暴力的。記者被謀殺或監禁，國家維持嚴格的媒體壟斷，國內受眾與外國新聞來源隔絕。這種毫不含糊的敵對狀況通常會引起國際倡導組織和致力於維護言論自由的民主國家的強烈反應。但是，在更廣泛的國家範圍內，政府正在利用更微妙的媒體監管工具來限制新聞自由，保持著合法性和多元化的表面，不太可能引起國外的關注或批評。對監管框架的操縱使領導人能夠根據政治形勢容忍或控制有影響力的新聞媒體，並允許即使是民主選舉產生的政府也能抵禦未來的選舉競爭。

本特刊報告介紹了用於限制新聞自由的主要型別媒體監管，包括

 對許可和註冊的法定控制；

 建立名義上獨立的監管機構，併為其建立政治影響渠道；

 法律強加的含糊或繁重的內容要求

官方行動有時代表著對高度限制性法律的正常應用，而在其他情況下，行政或司法當局會任意行事，超出法律範圍或以明顯政治化的方式行事。當媒體理事會或監察員等自我監管機制不存在或被認為薄弱或未得到充分利用時，政府努力促進法定監管會特別有效。

透過詳細考察厄瓜多、喬治亞、印度尼西亞、黎巴嫩、巴基斯坦、南非、烏干達和辛巴威這八個不同的國家媒體環境中的此類威脅，本研究評估了這些威脅對全球媒體自由日益增長的危險，並提供了有關如何應對負面趨勢的建議。

背景

歷史上，所有型別的媒體都受到一定程度的監管，但廣播媒體通常受到政府更廣泛的控制，包括更嚴格的許可規則、更嚴格的內容限制和對私人或外國所有權的限制。這種差異在一定程度上可以歸因於以下論點：雖然印刷媒體的數量和性質僅受需求和資金的限制，但廣播媒體依賴於無線電波，這是一種有限的公共資源，這意味著必須由國家分配和監管准入。

必須區分最小監管 - 例如，只需簡單地註冊新媒體的程式性要求 - 和涉及廣泛、措辭模糊或繁重的許可要求的監管，這些要求可以作為控制方法選擇性地執行。在更加自由的國家，以私人為主的印刷媒體通常不受監管或自我監管，私人和公共廣播媒體傳統上都受到有限的國家監管。在媒體環境不太自由的國家，印刷媒體通常受到國家強加的法定監管，而許多情況下廣播部門仍然主要或完全處於國家控制之下。除了導致廣播媒體受到更多監管的印刷媒體和廣播媒體之間的技術差異外，許多政府還認為廣播媒體是更大的潛在威脅，主要是因為它們能夠克服識字障礙並接觸更多受眾。廣播媒體還可以傳播直播事件，使當局幾乎沒有機會事後審查資訊。這種擔憂導致即將上臺或正在成熟的威權政權將控制國家廣播部門作為優先事項。例如，2000 年就任俄羅斯總統後，弗拉基米爾·普京透過強迫收購、對擁有媒體資產的億萬富翁進行恐嚇以及有計劃地清除許多廣播電臺中的外國製作的內容，來加強對廣播媒體的控制。最近，委內瑞拉總統烏戈·查韋斯政府拒絕續簽受歡迎的委內瑞拉加拉加斯電視臺 (RCTV) 的地面廣播許可證，指責該媒體支援失敗的政變企圖，從而違反了廣播法規。RCTV 的關閉隨後是數十傢俬人廣播許可證被撤銷。類似的方法在蘇聯前其他地區以及中東地區盛行，政府對廣播的監管比對印刷媒體的監管更嚴格。

近年來監管控制的增加在許多方面是對廣播媒體多元化長期趨勢的回應，這體現在自由之家年度新聞自由報告的連續版本中。在某些情況下，作為過去二十年更廣泛的民主開放或經濟私有化計劃的一部分，政府頒佈了新法律，允許建立私人媒體，而在此之前只允許國家運營的廣播公司。其他因素包括國際或地區衛星廣播的傳播，以及在目標國境外運營的以國家為中心的衛星電視臺。當局在許多國家不再願意或能夠進行直接、全面的審查，而是轉向更具選擇性的控制，以政治化的方式使用許可和監管框架來削弱那些被視為對政府構成威脅的媒體。

控制方法

利用監管機制來限制新聞自由可以採取多種形式。官方對監管過程的控制可以從一開始就內置於法律框架中，透過限制性的許可法或任命監管機構領導層的程式。但是，即使在法律框架相對完善的國家，法律也可以選擇性地適用或被濫用以關閉批評性媒體，政治領導人可以對名義上獨立的監管機構施加非正式的、法外影響。

許可規則

許可是監管私人媒體的最初建立的主要方法。國際最佳實踐標準要求最少的通知或註冊要求，不應將這些要求用作拒絕媒體運營許可或管理內容的依據。在更加開放的環境中，印刷媒體的許可證很少見，而在媒體環境更加嚴格的國家，印刷媒體需要遵守許可程式，從巴基斯坦的簡單程式到辛巴威的極其繁重的程式不等。

最公開的媒體限制形式是國家壟斷。雖然這些在一些高度壓制性的媒體環境中仍然存在，但大多數國家現在允許某種形式的私人廣播媒體所有權。在大多數情況下，私人媒體與國家運營的媒體並存，儘管私人與公共的比例因國家和地區而異。1 需要注意的是，國家所有權並不一定會導致對內容的政治化控制和編輯獨立性的喪失。然而，在實踐中，真正獨立的公共服務廣播很難實現，除非在有此類機構悠久歷史的民主國家。例如，在東歐和南部非洲，在 1990 年代主要民主開放之後成立的名義上獨立的公共廣播公司仍然受到政府官員和政黨的壓力。

一個典型的例子是南非廣播公司 (SABC)，這是一個國有實體，被廣泛認為呈現與執政的非洲人國民大會 (ANC) 黨觀點一致的觀點。在媒體環境更加嚴格的國家，國營媒體主導著媒體格局，充當政府的喉舌。

許可制度有時也強加於記者本身。最佳實踐要求對該行業開放准入，不要求任何許可程式或其他標準 - 例如，成為特定專業機構的成員或教育資格 - 對於有志於成為記者的人來說。2 同樣，這種要求在更加開放和民主的媒體環境中不太常見，但它們在過渡性或威權媒體系統中以不同程度存在，在某些情況下，它們被用作對媒體的公開控制方法。最近為國際媒體援助中心撰寫的一份報告發現，在審查的 100 多個國家中，超過四分之一的國家，國家在記者許可方面發揮著一定作用。3

相比之下，大多數國家，包括民主國家，傳統上對私人廣播機構實施了大量的監管，通常包括由官方監管機構頒發許可證和分配頻率。理想情況下，一個獨立的、無黨派的實體應根據明確定義的法律程式，以透明和公正的方式裁決許可證和頻譜申請，以確保媒體多樣性不受損害。⁴ 這種模式下的監管機構在北美和西歐以及許多其他民主制度中很常見。例如，在馬裡，雖然法律要求廣播機構獲得許可證才能獲得頻率和運營，但規則簡單，官僚程式和財務障礙很少，負責的監管機構獨立運作。⁵

然而，在開放程度較低的制度中，規範廣播許可證的法律可以為限制新聞和資訊的傳播提供充足的機會。過高的許可費可以阻止新進入者進入市場，從而延續國家媒體的主導地位。在約旦，2003 年生效的新許可制度僅對打算播放政治新聞的頻道收取高額費用；因此，大多數新媒體只播放音樂和其他娛樂節目。⁶

許可證也可能被拒絕發放給外國所有制媒體，這種規則有時被用來針對某些麻煩的新聞來源。作為 2010 年 6 月斐濟釋出的一項全面“媒體產業發展”法令的一部分，任何媒體（無論是印刷媒體還是廣播媒體）的外國所有制都限制在 10% 以內，導致斐濟時報被迫出售，該報是該國最古老的獨立報紙之一，也是民主價值觀的堅定支持者。⁷

地域限制同樣可以限制私人媒體的覆蓋範圍和影響力。政府可以保留運營全國覆蓋範圍媒體的權利，允許規模較小的私人媒體僅在某些地理區域內運營，或者由於裝置或技術限制而覆蓋範圍有限。

其他繁瑣的措施可能包括要求媒體每年重新註冊，或在申請許可證或註冊時提供有關所有者或員工的過量個人資訊。

以約旦系統（如上所述）或黎巴嫩對政治新聞內容的限制為代表的，以內容為中心的許可證限制允許政府培養一個商業繁榮的私人媒體部門，同時限制批判性新聞報道。在最極端的情況下，媒體可能被法律要求提交計劃中的節目，以便由國家事先批准並可能審查。例如，在敘利亞，資訊部密切監控內容，以確保遵守政府政策和指示。

在其他情況下，內容限制可能包括禁止廣播新聞，或者相反，要求廣播政府製作的新聞材料。在印度，私人 FM 廣播電臺不允許播放新聞內容，而在鄰國孟加拉國，私人媒體必須播放政府製作的精選新聞片段（除了他們自己的節目）作為其運營的條件。在委內瑞拉，所有註冊的廣播機構都被要求同時播放總統的講話，並且無論何時發生都要播放。委內瑞拉 RCTV 的有線電視部門被暫停了一年多，直到 2010 年初才重新開播，前提是他們同意這一條件。⁸

對廣播內容的法律限制也可以包含過於模糊的條款，賦予監管機構在執法決定中廣泛的自由裁量權。近年來，一些國家（包括印度、巴基斯坦和土耳其）試圖規範恐怖主義報道，特別是那些可能被視為協助或美化恐怖行為的材料。然而，這些國家涉及的行業組織已表示擔憂，措辭廣泛的嚴格規定可能會被誤用。

委內瑞拉 2004 年頒佈的《廣播、電視和電子媒體社會責任法》是已經實施的一項此類措施，該法禁止廣播電臺播放可能“促進、維護或煽動違反公共秩序”或“與國家安全相牴觸”的內容。⁹ 2010 年 12 月對《電信組織法》的修正案擴大了該國國家電信委員會 (CONATEL) 的權力，可以撤銷任何違反該法兩次以上的廣播機構的許可證，並將許可證期限從 20 年縮短至 15 年；然而，一項有爭議的條款（該條款要求媒體所有者親自向 CONATEL 重新登記）已從最終法案中撤回。

關於監管機構的法律

建立官方監管機構的立法理想情況下應確保其獨立於政府的政治部門、政黨和經濟利益。這意味著要將監管機構與對其成員資格、任命、資金和決策過程的不當影響隔離開來。¹⁰ 然而，這些法律也可以以一種方式制定，即從一開始就限制監管機構的自主權，並賦予其如此大的權力，使政府能夠利用它來確保對媒體版圖重要部分的官方控制。

最近的一些法律表明，各國政府都希望直接或透過順從的監管機構來控制廣播部門。例如，肯亞 2009 年《通訊法修正案》賦予資訊部長權力，使其能夠對廣播內容行使編輯控制權，並沒收廣播電臺和裝置。該法還設立了一個由部長任命的通訊委員會，包括四名現任政府官員，以及由總統任命的 chairman。委員會將有權頒發廣播許可證，並對各種違規行為處以鉅額罰款和監禁。¹¹ 該法受到廣泛批評，並可能受到旨在使現有法規符合 2010 年新憲法，從而加強肯亞監管機構獨立性的立法草案的改善。¹²

波札那 2008 年 12 月頒佈的《媒體從業人員法》設立了一個名義上獨立的媒體委員會，負責維護職業道德標準和確保媒體自由。然而，該立法沒有包含支援條款來確保委員會的獨立性；事實上，它在經濟上依賴於政府，其所有成員都由通訊部長任命。這個受損的機構仍然被授予對記者認證和監督媒體行為的廣泛權力。

此類透過立法確保對監管機構的控制的舉措甚至可能發生在相對完善的民主國家。在 2010 年下半年，作為對媒體法律進行廣泛修訂的一部分，匈牙利頒佈了法律，將兩個現有實體合併為一個新的國家媒體和資訊通訊局 (NMHH)。總理被賦予權力，可以任命 NMHH 主任，任期為 9 年，無任期限制。NMHH 主任還擔任一個新的、表面上自主的媒體委員會主席，該委員會另外 4 名成員由議會任命；執政黨目前在議會中擁有三分之二的多數席位。媒體委員會有權因內容違規而對媒體機構進行譴責和處以高額罰款，包括未能提供“平衡報道”。¹³ 所有型別的媒體，包括線上媒體，都將被要求向 NMHH 註冊。這些變化受到反對派、新聞自由組織和歐洲安全與合作組織 (OSCE) 的批評。在歐盟的強烈抗議後，2011 年 3 月透過的修正案中，一些條款得到了緩和，但新聞自由組織和 OSCE 媒體自由代表繼續表示擔憂，認為這些法律有可能限制多樣和批判性的觀點。¹⁴

需要注意的是，即使制定了良好的法律，執行也可能嚴重滯後，造成權力和責任真空。在尚比亞，建立獨立廣播管理局 (IBA) 的立法於 2002 年透過，但該監管機構尚未成立，資訊部顯然採取了臨時措施，既授予廣播許可證，又威脅要暫停或撤銷廣播許可證。¹⁵ 在喬治亞，法律與實踐之間的差距導致監管機構的獨立性受到損害，並過度地受到政治影響。在印度尼西亞，政府收回了根據法律賦予印刷和廣播媒體名義上獨立的監管機構的權力，造成了政府實際上控制監管過程的局面。任意或法外監管

儘管政府經常使用法律明確定義的監管和許可程式來限制新聞自由，但他們也可以採取任意或法外行為。常見的策略包括官僚阻撓、毫無根據的威脅或實際暫停、突然禁止某些型別的內容，以及政府其他部門繞過既定的監管制度。

官僚拖延可能是國家控制媒體空間的有效方法，通常被用來拒絕私人媒體的許可證。這種策略已被用來對付印刷媒體；辛巴威的《每日新聞》在 2003 年被關閉後，被迫等到 2010 年才重新開張，儘管法院做出了對其有利的裁決。但在廣播領域可以找到更多例子。例如，在衣索比亞，1999 年的《廣播公告》規定了對私人廣播電臺進行許可，但政府直到 2002 年才開放許可機構，並且截至 2006 年只向兩傢俬人 FM 電臺頒發了許可證。¹⁶ 根據 IREX 2009 年的《媒體可持續性指數》，2009 年獲得許可的第三家電臺將其內容限制在音樂和其他娛樂方面，避免任何政治話題。

同樣，在突尼西亞最近的革命之前的十年裡，該國的國家頻率機構僅批准了一家電視臺和三家廣播電臺的許可證，所有這些都歸政府親近的商業利益所有，同時反覆無視獨立媒體的申請。¹⁷ 2010 年 12 月，在亞美尼亞，總統任命的監管機構拒絕了 A1+ 的第 13 次連續許可證申請，該電視臺是一家獨立電視臺，其許可證在 2002 年被撤銷，儘管歐洲人權法院在 2008 年做出了對其有利的裁決。¹⁸ 在這些案件中，以及在許多其他國家中，對親政府申請人給予了優待，而獨立媒體的申請則被拒絕或有意忽略。

撤銷或暫停許可證的威脅是另一種經常被用來騷擾批評媒體的策略。如果一家媒體被認為違反了關於內容的模糊法律，或者只是觸及了政府關於可接受報道的非正式底線，它可能會被威脅撤銷其許可證。在某些情況下，暫停或撤銷許可證的原因從未明確說明。烏克蘭最近的一個例子是，2010 年 8 月，兩家獨立的電視臺被撤銷了多項許可證，原因是其最初的分配存在違規行為。然而，一家競爭媒體集團的所有者、烏克蘭安全域性局長瓦列裡·霍羅什科夫斯基被其中一家電視臺指控影響了該決定。¹⁹ 厄瓜多和孟加拉國也因政治原因拒絕了許可證續期。即使不受此類決定直接影響的電臺也可能為了避免因批評性報道而受到類似的報復而進行自我審查，從而損害整個媒體部門的多樣性和活力。

媒體機構的實際關閉有時透過法律渠道進行，但更常見的是作為法外行政決定的結果。雖然它們通常是暫時的，但關閉有時會變成永久性的。它們通常在政治或社會緊張時期實施，例如在競選期間、抗議運動期間或種族或宗教暴力爆發期間。

例如，2010 年 11 月和 12 月，埃及監管機構根據資訊部長提出的投訴或涉嫌違反選舉指南，關閉或審查了一些電視臺。20 四家衛星電視臺也因違反未指明的許可條款而於 10 月被關閉。21 盧安達政府在 2010 年 8 月舉行的選舉之前採取了類似的策略。7 月下旬，監管機構公佈了一份數十家印刷和廣播媒體的名單，這些媒體將得到政府的“認可”，使大約 30 家其他媒體非法，包括幾家主要的印刷媒體。隨後，被禁止出版物和電臺被命令重新申請許可證，那些試圖繼續運營的電臺被查封。22 兩家主要報紙已於 4 月被暫停六個月——這是一項法外決定，似乎也旨在限制對 8 月選舉的獨立報道。

近年來，廣播媒體的多樣性急劇增加，私營媒體不斷發展，因此人們特別關注阻止直播電視新聞報道以及主持人、客座評論員和普通公民能夠自由表達觀點的直播廣播和電視電話節目。在 2009 年 9 月烏干達發生政治緊張和騷亂以及 2010 年 6 月吉爾吉斯斯坦發生種族暴力事件期間，發生了對這類節目的禁令或干擾。23 尚比亞的一家廣播電臺自 2007 年以來一直被禁止播放直播電話節目，在 2010 年 11 月因涉嫌計劃接待反對派領導人並討論有爭議話題而面臨吊銷執照的威脅。2011 年 1 月，該電臺在播出關於同一主題的會議廣告後遭到突襲並關閉。24 在大多數此類事件中，當局引用技術“不規則”或違反許可條款，但真實目的似乎是阻止對政府的批評或不利於直播新聞報道。

監管機構在某些情況下也採取了關於內容的任意指令。例如，2010 年 6 月，貝南廣播和通訊高階管理局 (HAAC) 釋出了一項全面禁令，禁止所有媒體報道在選舉前 15 天被描述為“過早”的競選活動，而選舉計劃在 2011 年舉行。25 HAAC 威脅要關閉或撤銷違反該指令的任何媒體的許可證，儘管行業團體抗議監管機構越權。2010 年 10 月，象牙海岸國家視聽傳播委員會宣佈了一項關於競選活動報道的類似指令。

國家有時會完全繞過法律規定的監管機構，由行政部門或執法機構以國家安全或其他理由強行關閉媒體。2010 年 7 月，泰國當局利用緊急法令關閉了數十家社群廣播電臺，指控主持人煽動政治緊張局勢。此舉繞過了監管廣播媒體的國家廣播和電信委員會 (NBTC)。26 然而，NBTC 官員參與了 2011 年 4 月由內部安全行動司令部策劃的法院命令突襲 13 家電臺。此次突襲導致 12 家電臺關閉，數名媒體人員被捕，原因是播放了一位反對派政治領導人的演講，該演講被認為是對國王的誹謗。27

其他類似事件發生在包括烏干達和巴基斯坦在內的國家。在甘比亞，一家於 2011 年 1 月被任意關閉的廣播電臺在 2 月重新開業，總統為其提供了“第二次機會”，總統辦公室在給該電臺的信中指出，該電臺應停止在熱門新聞評論和時事節目中引用反對派報紙，並且只能評論來自政府控制媒體的新聞。28 阿根廷的一位當地法官在 4 月命令關閉聖菲省的一家廣播電臺，這似乎是一項政治化決定，源於該電臺對當地市長的批評；該裁決繞過了聯邦監管機構和處理投訴的既定程式。29 市長的任意決定似乎也是 2011 年 5 月委內瑞拉西部一家電視臺和一家廣播電臺關閉的原因。

自我監管

自我監管作為法定監管的替代方案，被認為是最佳實踐模式，並且已經在數十個國家使用，特別是那些媒體環境更自由的國家。在自我監管體系中，媒體行業透過非政府媒體委員會或監察員等機構來監督自己，這些機構監控對既定行為準則的遵守情況。大多數自我監管機構適用於印刷媒體，但在一些國家，廣播媒體有單獨的實體。涵蓋所有形式媒體的理事會並不常見，但鑑於包含印刷、廣播和網際網路媒體的媒體機構的增長，這種全媒體模式可能會在未來擴大。

理想情況下，自我監管機構應得到媒體行業的廣泛接受和參與，其領導人應主要由同行選舉產生的專業人士組成，輔以公眾成員、退休法官或其他獨立人士。該機構有權受理公眾或政府官員對媒體機構或記者提出的案件，並裁決並指示補救措施，這些措施通常以釋出的撤回或更正形式出現。30 此類機構的例子包括秘魯新聞理事會和坦尚尼亞媒體理事會。

在某些情況下，國家試圖收編現有的自我監管流程。例如，巴拿馬在 2010 年初提出的一項微妙法案將建立一個國家機構來“監督”自我監管協議，制定規範，這一舉動被區域新聞自由觀察機構斥為對自我監管理唸的扭曲。31 或者，國家可能聲稱現有的體系無效，並試圖用某種形式的法定監管來取代或掩蓋它，就像目前正在南非考慮的政府提議的媒體法庭一樣。最常見的理由是，現有機制沒有足夠的權力（對違反者進行懲罰）或無法有效地監管不負責任的媒體。

在許多其他國家，自我監管機制不發達或非常薄弱，國家能夠利用這一點作為繼續或引入法定監管的藉口。例如，在尚比亞，媒體一直在努力發展一種自我監管機制，涵蓋整個私營部門和國營媒體，但該努力面臨著來自政府的持續威脅，政府一直在尋求實施法定監管。32 2010 年，一個行業組織聯盟同意成立一個自我監管機構，即尚比亞媒體理事會 (ZAMEC)，並起草了一份倫理守則，該理事會將幫助執行該守則。然而，由於缺乏官方支援——這將限制國有媒體的參與——ZAMEC 的啟動被反覆推遲。2011 年初，ZAMEC 宣佈進一步措施加強其執行機制，同時與政府繼續討論國有媒體是否會參與這一過程。33

國際媒體援助中心最近的一份報告稱，對自我監管機制的威脅似乎正在上升；許多國家的媒體，特別是在非洲，正面臨著更強烈的嘗試實施國家控制的監管。34 然而，在某些情況下，這促使私營媒體採取先發制人的措施。例如，在巴基斯坦，政府實施額外監管控制的舉動促使媒體行業採取協調一致的行動，制定自己的行為準則，例如關於恐怖事件或暴力的廣播報道。迫在眉睫的國家主導監管威脅也促使英國在 1991 年和愛爾蘭在 2007 年建立了獨立媒體理事會。35

網路媒體和外國媒體的監管

由於媒體空間的國際化，國家監管體系不僅影響國內媒體，也影響國際和區域廣播機構。例如，在象牙海岸 2010 年總統選舉爭議之後，監管機構應時任總統洛朗·巴博領導的政府的命令，暫停了所有國際廣播和電視新聞服務的當地傳輸，理由是可能引發騷亂。法國的法國國際廣播電臺也在 2009 年被剛果民主共和國關閉了一年多，當時政府指責其打擊軍心。泛阿拉伯衛星電視臺半島電視臺已成為中東和北非一些政府的眼中釘，這些政府曾多次撤銷其記者和分部的許可證和認證。36

然而，更全球化和多樣化的媒體環境，其中有線和衛星電視臺與地面廣播機構競爭，也使得國家媒體能夠透過例如在國內以外建立總部和傳輸設施來規避限制性規定，正如一些巴基斯坦電臺在迪拜所做的那樣。

網際網路和行動電話等網路媒體平臺的激增給監管機構帶來了新的挑戰。在一些國家，監管法律和機構涵蓋媒體和電信，而在其他國家，每個部門都有單獨的監管框架。此外，許多國家的廣播立法，特別是那些在 1990 年代過渡到更開放的民主體系並在十多年前頒佈相關法律的國家，似乎越來越不適應處理融合現象，在這種現象中，媒體內容透過多種交付系統傳播。關於網際網路監管的最佳實踐仍在不斷發展，許多倡導者認為，與報紙一樣，線上媒體應在很大程度上不受國家強加的限制。

然而，一些政府的回應只是簡單地將廣播媒體的規則（這些規則往往比印刷媒體和其他媒體的規則更嚴格）擴充套件到涵蓋網際網路。2010 年 12 月，委內瑞拉對 2004 年《廣播、電視和電子媒體社會責任法》的修正案將其限制擴充套件到了線上媒體，禁止傳播煽動或助長仇恨、引發公民焦慮或不尊重當局等其他措辭模糊的規定。該修正案還將網際網路媒體置於政府監管機構 CONATEL 的管轄範圍之內，CONATEL 現在有權遮蔽線上內容並對違反法律的媒體機構或網際網路服務提供商處以罰款。2010 年 5 月，亞塞拜然當局也表示有意將許可證控制擴充套件到網際網路，特別是基於網際網路的電視臺，儘管此類控制尚未生效。

結論和建議

20 世紀在世界許多地區普遍存在的國有國家媒體壟斷已變得越來越罕見，因為民主化、私有化程序和新技術使新聞和資訊傳播渠道成倍增加。然而，政府已經找到方法來調整他們的法律和監管體系以適應新環境，使他們能夠在一定程度上控制敏感話題的新聞傳播。

在委內瑞拉或辛巴威等淪為威權統治國家的國家，法律限制普遍存在，監管機構受政府控制，私人媒體因播出反對意見而面臨關閉的威脅。在一系列部分自由的媒體環境中，當局更具選擇性地使用監管，懲罰某些媒體或在關鍵時期限制內容。法律條文與實際應用之間往往存在差距。不幸的是，即使是開放程度很高的國家的政府也表現出透過監管不正當地控制資訊的衝動。匈牙利最近頒佈了自共產主義統治結束以來最嚴格的許可和內容控制措施，而南非一直被視為法律框架和自律體系的最佳實踐典範，其政府提出的媒體法庭威脅要侵蝕該國來之不易的新聞自由。

作為回應，倡導者需要保持監測工作，報告違反國際標準的行為，並繼續推動改革限制性法律和完全遵守精心制定的法律。應特別關注許可制度和特定監管機構的法律基礎，以確保監管機構有能力獨立運作，並根據明確定義的合理標準做出透明的決定。在該框架內應考慮諸如暫停許可證或關閉媒體等極端措施，而不應是安全部隊或行政部門任意行為的結果。

媒體自由的支持者還必須努力發展或加強真正獨立的自律機制，這些機制得到私人和公共媒體的支援。這些系統應解決對道德失誤和專業標準的擔憂，以防止以同樣的理由頒佈過於嚴厲的法定監管。

最後，倡導者應鼓勵對不斷變化和融合的媒體環境採取綜合方法，但應承認對不同型別的媒體應用不同程度的監管的必要性。

有關厄瓜多、喬治亞、印度尼西亞、黎巴嫩、巴基斯坦、南非和烏干達的更多閱讀材料，請訪問以下連結：http://www.freedomhouse.org/sites/default/files/inline_images/License%20to%20Censor%20-%20Media%20Regulation%20Report

註釋

1 史蒂夫·巴克利等人，《廣播、聲音和問責制：公共利益方法論政策、法律和監管》（安阿伯：密歇根大學出版社，2008 年），第 50 頁。

2 巴克利等人，《廣播、聲音和問責制》，第 141-144 頁。

3 史蒂文·斯特拉瑟，《註冊記者：記者許可如何威脅獨立新聞媒體》（華盛頓特區：國際媒體援助中心，國家民主基金會，2010 年 11 月 23 日）。

4 巴克利等人，《廣播、聲音和問責制》，第 156 頁。

5 “實踐說明：馬裡的農村社群廣播電臺”，《ICT 監管工具包》，http://www.ictregulationtoolkit.org/en/PracticeNote.3153.html.

6 保護記者委員會 (CPJ)，《約旦》，《2004 年媒體攻擊》（紐約：CPJ，2005 年 3 月 14 日），http://cpj.org/2005/03/attacks-on-the-press-2004-jordan.php.

7 太平洋自由論壇，《PFF 稱，對媒體行業和記者的新控制加劇了言論自由的喪失》，國際言論自由交流 (IFEX)，2010 年 6 月 30 日，http://www.ifex.org/fiji/2010/06/30/media_decree/.

8 無國界記者，《RCTVI 同意播放總統講話，獲准恢復播出》，IFEX，2010 年 2 月 26 日，http://ifex.org/venezuela/2010/02/26/rctv_national_broadcaster/.

9 CPJ，《CPJ 譴責兩項媒體法》，IFEX，2010 年 12 月 22 日，http://www.ifex.org/venezuela/2010/12/22/two_reforms_approved/.

10 巴克利等人，《廣播、聲音和問責制》，第 156 頁。

11 媒體研究所，《政府提出嚴厲法案以規範媒體內容》，IFEX，2008 年 12 月 2 日，http://www.ifex.org/en/content/view/full/98985.

12 第 19 條，《新的媒體法必須符合國際標準》，IFEX，2011 年 2 月 18 日，http://ifex.org/kenya/2011/02/18/new_media_laws/.

13 國際新聞工作者聯合會，《記者質疑匈牙利在歐洲的領導地位，因為媒體法引發了公憤》，IFEX，2010 年 12 月 23 日，http://ifex.org/hungary/2010/12/28/media_law_passed/.

14 國際新聞研究所 (IPI)，《IPI 在修訂後再次對媒體法提出異議》，IFEX，2011 年 3 月 11 日，http://www.ifex.org/hungary/2011/03/11/renewed_objections/.

15 IPI，《IPI 敦促政府停止拖延自律》，IFEX，2011 年 5 月 25 日，http://www.ifex.org/zambia/2011/05/25/self_regulation_stalled/.

16 CPJ，《衣索比亞》，《2003 年媒體攻擊》（紐約：CPJ，2004 年 3 月 11 日），http://cpj.org/2004/03/attackson- the-press-2003-ethiopia.php.

17 CPJ，《突尼西亞》，《2008 年媒體攻擊》（紐約：CPJ，2009 年 2 月 10 日），http://cpj.org/2009/02/attackson- the-press-in-2008-tunisia.php.

18 人權觀察，《儘管法院判決，當局仍拒絕為批判性聲音頒發許可證》，IFEX，2010 年 12 月 21 日，http://ifex.org/armenia/2010/12/21/licence_denied/.

19 IPI，《兩家電視臺的許可證被吊銷，可能面臨刑事指控》，IFEX，2010 年 8 月 31 日，http://ifex.org/ukraine/2010/08/31/tv_stations_under_threat/；IPI，《電視臺決定無視法院裁決，繼續播出》，IFEX，2010 年 9 月 27 日，http://ifex.org/ukraine/2010/09/27/tvi_defies_court_order/.

20 阿拉伯人權資訊網路 (ANHRI)，《電視臺被勒令停止播出；另一家電視臺被提起訴訟》，IFEX，2010 年 12 月 6 日，http://ifex.org/egypt/2010/12/06/alfaraeen_shut/.

21 ANHRI，《隨著對言論自由的鎮壓加劇，四家電視臺被關閉》，IFEX，2010 年 10 月 15 日，http://ifex.org/egypt/2010/10/15/tv_channels_closed/.

22 無國界記者，《在總統大選前，約 30 家新聞媒體被關閉》，IFEX，2010 年 8 月 4 日，http://ifex.org/rwanda/2010/08/04/media_outlets_suspended/.

23 CPJ，《吉爾吉斯斯坦電視臺被關閉；烏茲別克知名記者被捕》，IFEX，2010 年 6 月 15 日，http://ifex.org/kyrgyzstan/2010/06/15/tv_stations_closed/.

24 MISA，《當局威脅要吊銷廣播電臺的許可證》，IFEX，2010 年 11 月 29 日，http://ifex.org/zambia/2010/11/29/radio_lyambai_threatened/；IPI，《廣播電臺實際上被關閉；“郵報”的記者被拘留》，IFEX，2011 年 1 月 19 日，http://ifex.org/zambia/2011/01/19/radio_lyambai_closed/.

25 西非媒體基金會 (MFWA)，《媒體監管機構限制媒體對選舉的報道》，IFEX，2010 年 6 月 23 日，http://ifex.org/benin/2010/06/23/haac_directive/.

26 東南亞新聞聯盟 (SEAPA)，《政府關閉 26 家社群廣播電臺》，IFEX，2010 年 7 月 19 日，http://ifex.org/thailand/2010/07/19/radio_stations_closed/.

27 SEAPA，《因播放大不敬言論，13 家社群廣播電臺被勒令關閉，3 名媒體工作者被捕》，IFEX，2011 年 4 月 27 日，http://www.ifex.org/thailand/2011/04/27/community_radio_stations/.

28 MFWA，《當局關閉廣播電臺》，IFEX，2011 年 1 月 18 日，http://ifex.org/the_gambia/2011/01/18/taranga_fm_closed/；MFWA，《塔蘭加調頻在停播 32 天后恢復播出》，IFEX，2011 年 2 月 23 日，http://ifex.org/the_gambia/2011/02/23/taranga_back_on_air/.

29 阿根廷新聞論壇 (FOPEA)，《羅爾丹的廣播電臺被關閉》，IFEX，2011 年 4 月 14 日，http://www.ifex.org/argentina/2011/04/18/radio_total_closed/.

30 有關自律結構的更多詳情，請參見媒體自由代表辦公室，《媒體自律指南》（維也納：歐洲安全與合作組織，2008 年），http://www.osce.org/fom/31497.

31 美洲報業協會 (IAPA)，《IAPA 對將媒體自律“合法化”的法案表示擔憂》，IFEX，2010 年 2 月 5 日，http://www.ifex.org/panama/2010/02/05/self_regulation_bill/.

32 諾埃米·亨特，《關於尚比亞的新聞自由和媒體監管的報告：2010 年 10 月》（維也納：IPI，2010 年），http://www.freemedia.at/fileadmin/media/Documents/ZAMBIA_MISSION_REPORT_2010.pdf.

33 IPI，《IPI 對自律取得的進展表示歡迎》，IFEX，2011 年 4 月 11 日。 http://www.ifex.org/zambia/2011/04/11/self_regulation/.

34 比爾·里斯託，《刀劍與盾牌：自律與國際媒體》（華盛頓特區：國際媒體援助中心，國家民主基金會，2009 年 5 月 5 日），第 18 頁，http://cima.ned.org/publications/research-reports/sword-and-shield-self-regulation-and-international-media.

35 里斯託，《刀劍與盾牌》，第 20 頁。

36 CPJ，《當局無限期暫停半島電視臺運營》，IFEX，2010 年 11 月 1 日，http://preview.ifex.org.nmsrv.com/morocco/2010/11/01/al_jazeera_closed/.