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加拿大難民程式/加拿大難民程式歷史

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庇護和庇護概念的歷史

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在國際和加拿大背景下，難民確定制度的存在本身都是最近才出現的。從古至今，人們一直為了逃避迫害、戰爭、宗教不容忍、政府不穩定和刑事制裁而遷徙。然而，直到 20 世紀，國際社會才開始以有組織的方式應對這些流動人口，這涉及到建立難民身份確定制度。[1]

"庇護" 一詞比其概念和實踐要晚。[2] 伊芙·萊斯特指出，逃亡和尋求款待和庇護的概念與生命本身一樣古老。[3] 這樣的例子不勝列舉。大約在公元前 1280 年，埃及人和赫梯人達成了一項協議，其中規定引渡：規定從一個司法管轄區逃往另一個司法管轄區的人必須被遣返，不會被給予庇護，但在這種情況下，被遣返的難民在其祖國不會受到懲罰。[4] 公元前 721 年，在亞述國王薩爾貢二世征服以色列及其首都撒瑪利亞後，數萬名以色列人被流放到亞述帝國各地，最終與當地人同化。[5] 公元 375 年，羅馬皇帝瓦倫斯為成千上萬的哥特人提供庇護，這些哥特人逃離了入侵他們領土的匈奴部落。[5] 後來的例子包括 1492 年西班牙驅逐猶太人：1492 年 3 月，頒佈了阿爾罕布拉法令，該法令命令所有西班牙猶太人在四個月內要麼接受洗禮，要麼離開西班牙。結果，十多萬猶太人離開西班牙，在葡萄牙、法國、荷蘭、奧斯曼帝國和其他地方尋求庇護。[6] 當時，蘇丹巴耶塞特二世派遣奧斯曼海軍前往西班牙，以便安全地將猶太人撤離到奧斯曼領土。[7] 在瑪麗都鐸從 1553 年到 1558 年的統治期間，這位女王被她的新教反對者稱為“血腥瑪麗”，30,000 名英國人逃往荷蘭，[8] 而更多的人逃往歐洲其他地區，例如法蘭克福自由市。[9] 為了逃避不穩定，發生了其他大規模人口流動，例如，在 1649 年至 1660 年的英國共和國期間，許多英國人逃往法國。[10]

從歷史上看，庇護和庇護與特定的地方相關聯，一旦到達那裡，個人便不受侵犯，不受法律管轄。這些地方包括祭壇、寺廟、教堂、特定城市和船隻。[2] 例如，古希臘有一個嚴格管理的系統，在專門的神社提供庇護。[11] 事實上，“庇護” 一詞就源於那個時代，它的希臘語詞根 *asylia* 指的是不能或不應該被逮捕的概念。[12] 具體來說，動詞 *asylao* 的意思是侵犯或破壞，而形容詞 *asylos/asylon* 表示相反的意思，即不受侵犯的事物。[2] 另一方面，希伯來語 *miqlat* 描述了專門用於庇護或避難的城市。[2] 民數記描述了六個指定城市，即 *arei miqlat* 或“避難所城市”，在這些城市裡，無意殺人的人可以在現任大祭司去世之前找到安全住所。[13] 在整個中世紀的西歐都存在教會庇護。[14] 它將聖經祭壇的神聖性轉移到自己的領域，並賦予尋求教堂或修道院避難者庇護的權利。[15] 教會庇護不同於希伯來聖經中描述的庇護，因為它即使延伸到那些故意犯罪的人身上。

雖然本文重點介紹了西方和北美庇護傳統，但庇護作為一種古老的習俗，在世界各地都存在。[16] 吉爾·洛施爾指出，世界上所有主要宗教都包含關於向有需要者提供保護的重要性教義。[17] 移民是猶太教托拉的主要主題，拉比學者認為，不驅回原則在古代聖經猶太法律中存在類似的對應物，即難民保護原則。[18] 例如，申命記 23:16 規定：“你不可把從主人那裡投奔你的奴隸交回他的主人。他可以在你中間的任何城鎮中，隨自己的意願住在哪裡，你不可虐待他。” 聖經中有很多關於為受壓迫者和有需要者提供庇護的參考，[19] 據說新約講述了耶穌和他的家人作為難民在埃及被接納的故事。[2] 伊斯蘭教也延續了七世紀之前阿拉伯文明中存在的更古老的庇護傳統。[20] 事實上，伊斯蘭教的誕生要追溯到先知穆罕默德流亡麥地那，在那裡，先知及其追隨者在遭到麥加統治者迫害後尋求庇護。[21] 伊斯蘭教將庇護編入法律，這與古蘭經規定穆斯林有義務向所有人提供庇護相一致。[20] 據說通常必須接受dijwar（保護）的請求（古蘭經 9:6），但持續時間沒有硬性規定。[22] 中國也有自己的庇護傳統，可以追溯到數千年前。[span>23] 中國人也締結了一些關於逃犯和陌生人的條約，例如公元前 544 年，鄭國公子與入侵其領地的諸侯聯軍締結條約，規定將來逃犯將被遣返。[24] 還有許多記錄在案的中國例子，其他國家接受了貴族和皇室成員的強制或自願流放。[span>25] 印度也有自己的庇護傳統，可以追溯到數千年前。[23] 例如，當猶太人在 1839 年逃離波斯的大屠殺時，他們在錫克帝國的拉瓦爾品第找到了庇護所。[26] 阿茲特克人據說也有提供庇護的傳統。[2] 貝赫曼指出，有些人認為南非的烏班圖哲學強調對人權的集體方法，並側重於社會中最弱勢群體的需求，包含了一種對陌生人的款待原則，超越了人們在全球北方普遍理解的庇護概念。[span>20]

難民概念的歷史

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如上所述，被迫在外國尋求庇護的受害者在歷史上一直存在。[27] 這種現象被稱為許多不同的術語，包括避難、移民、出埃及、庇護、聖所、逃犯、流放者和émigrés。具體術語“難民”的起源較晚，在 17 世紀的法國首次出現。該概念的譜系與當時歐洲出現的現代國家主權觀密切相關。本節追溯了這兩個概念的歷史，以及 17 世紀的難民與早期的流放者和遷徙者有何不同。

當今世界分為主權國家。所有個人都將被組織成人口，並在這些國家之間進行領土劃分。這樣，國際國家體系既是組織政治權力的一種方式，也是組織人民的一種方式。[span>28] 1648 年的《威斯特伐利亞條約》首次確立了支撐這一體系的國家間法律和政治關係，中世紀世界的封建社會被現代的主權領土國家社會所取代。[29] 現代國際關係的關鍵概念在此時出現，包括邊界的不可侵犯性和固定性以及不干涉外國主權國家的內政。這樣，隨著威斯特伐利亞和約的出現，國家主權的概念幫助建立了現代國家概念，將世界劃分為一個巨大的獨立領土單位的並置。[span>30] 這一體系的一個方面是，領土在主權政府的領導下得到了鞏固、統一和集中，領土上的居民現在對該主權者負最終的效忠義務。主權國家可以要求，除其他事項外，宗教和語言上的統一，以確保這種效忠。[span>31]

在威斯特伐利亞和約簽訂後幾十年內，出現了“難民”一詞。難民一詞可以追溯到其起源於法語réfugié，該詞用於識別胡格諾派教徒，數十萬[span>32] 法國新教改革者移民逃離法國天主教君主，遷往非天主教歐洲國家[span>33]，時間大約是路易十四在 1685 年撤銷《南特敕令》的時候。[span>34] 該敕令此前允許新教胡格諾派教徒公開信仰自己的宗教。[span>35] 隨著敕令的撤銷，一個世紀以來保護法國新教宗教實踐的法律保障結束了。加爾文主義教堂被毀，牧師被強制流放，新教徒被迫改宗，並對他們進入公職和職業進行了限制。[span>36] 當這些胡格諾派教徒抵達英國時，該詞被收錄到英語中。[span>37] 新法蘭西的新教徒也受到了類似的影響 - 他們被迫放棄新教，返回法國，或前往新世界的英國新教殖民地。[span>38]

真正將難民現象與早期的流放者和遷徙者區分開來的可能是他們的遷徙方式與新出現的國家體系相互作用。這樣，難民一詞在 17 世紀隨著現代國家概念的興起而出現並非偶然。事實上，哈莎·瓦利亞將尋求庇護者這一概念本身稱為“以國家為中心的分類法，之所以有可能，是因為普遍存在將邊境視為合法治理機構的假設”。[39] 正如貝茨和科利爾所說，威斯特伐利亞和約後，政府開始將自己視為能夠控制難民流動，這才是新鮮事。[40] 這引發了兩個主要問題：什麼時候國家可以提供庇護，以及什麼時候潛在的難民可以期待庇護？

各國是否以及何時可以提供庇護一直是一個備受爭議的問題。許多國家認為他們有權禁止移民。例如，在1490年代數十萬來自西班牙和葡萄牙的猶太人抵達後，奧斯曼帝國蘇丹巴耶濟德二世以防止對蘇丹經濟和國庫造成重大損失為由，禁止猶太人從他的領土移民。[41]從歷史上看，以及在下面關於加拿大聯邦之前的部分中討論的那樣，奴隸制和勞役制度也是對人們向任何方向移動權利的主要限制。當17世紀法國胡格諾派逃離法國時，路易十四要求將這些“叛徒”遣返回國，理由是大多數人未經他的許可就離開了法國。當瑞士人未能執行遣返這些難民的命令時，瑞士和法國之間的關係惡化，法國威脅瑞士發動戰爭。[42]最終，大多數前往日內瓦的胡格諾派難民都被拒絕入籍——可能是因為當局擔心法國會對這種“冒犯”行為進行報復——瑞士開始敦促難民到其他地方尋求永久庇護。最後，法國和瑞士之間並沒有發生武裝衝突。[43]儘管如此，各國提供庇護的權利以及各國限制出境的權利仍然是引發國家間衝突的原因。從19世紀40年代開始，各國提供庇護的權利得到了更加明確的界定。1848年匈牙利起義被哈布斯堡王朝鎮壓後，許多匈牙利人逃往奧斯曼帝國（土耳其）。俄羅斯（在鎮壓起義中發揮了作用）和奧地利要求遣返難民。土耳其回答說，它的榮譽以及蘇丹的人道主義精神都岌岌可危，由於法國和美國都站在土耳其一邊，俄羅斯和奧地利最終讓步。[44]

當時出現的另一個問題是，潛在的難民何時可以期望獲得庇護。麗貝卡·漢密爾頓對比了難民的概念（這意味著跨越國際邊界並向一個國家尋求保護）與歐洲早期歷史中的做法，當時尋求保護的呼籲可以向家庭、個人和宗教領袖提出，而不僅僅是向國家提出。[37]在很大程度上，誰可以利用庇護這個問題並沒有得到認真探討。理所當然地，人們只能在那些願意提供庇護的人中尋求庇護；例如，當新教徒在1550年代逃離英格蘭前往法蘭克福時，最初對難民的歡迎很快讓位於對他們人數增長的不安，並最終禁止難民的宗教形式，導致許多人搬到更友好的地方。[9]正如下面將詳細介紹的那樣，直到1920年才開始認真考慮限制“難民”一詞的範圍，以及哪些個人可能擁有這種身份。[27]埃瑪·哈達德詳細闡述了這一演變過程，並認為伴隨著國家體系出現的“難民”現象，並發展到二十世紀，其特點是新的規模、官僚化的流程、由於新鎖定的邊界和關於國家是個人適當家園的假設而產生的對內部人員和外部人員的清晰定義，以及隨著民族認同越來越取代宗教認同而出現的缺乏明顯的接收國。[45]

加拿大聯邦之前時期難民和人口流動

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談到加拿大，各種型別的（移民）遷移過程，包括尋求庇護的遷移過程，一直存在於這個地區。詢問加拿大領土上難民流程的歷史，會引發一個關於誰應該被認定為難民的本體論問題，因為我們正在關注過去幾個世紀的人口流動。在一定程度上，如果難民可以被認為是那些經歷過歧視、跨境流離失所、個人與政府之間關係斷裂以及對家鄉社群迫害的強烈恐懼的人，那麼滿足這些標準的人在這個土地上有著悠久的歷史。也就是說，難民的概念確實是一個現代概念，正如上面所述，將其應用於加拿大聯邦之前的時期的人口流動無疑是時代錯亂的。用麗貝卡·漢密爾頓的話說，“回顧過去，將難民/移民的二元性強加於過去的跨境流動，並不能準確反映這些事件的現實。”[46]儘管如此，回顧（而不是抹殺）加拿大領土上原住民和殖民者的人口流動歷史是合適的，並繪製出當代難民概念與現代殖民國家之間的緊密聯絡。的確，有人認為，如果移民研究學術領域不足以強調這種聯絡，那麼它可能會成為一種“自願的健忘症”的同謀，這種健忘症“想象”了原住民的權利和主張。[47]

首先，加拿大領土上人員的遷移和流離失所並不是什麼新鮮事。一些原住民高度遊牧，就像黑腳人一樣，他們會跟隨野牛橫跨草原，前往狩獵場，在那裡他們會利用野牛跳躍和奔跑。[48]黑腳聯盟加入了位於加拿大和美國大草原地區的黑腳、血族和皮根族。他們共享一種以野牛遷徙為基礎的共同遊牧生活方式，他們依靠野牛來維持生計。

原住民之間的戰爭也導致原住民逃離侵略，遷移到新的地區。例如，在16世紀，豪德諾索尼（易洛魁人）發起了征服或驅散鄰近部落的戰役，同時追求一種古老的理想，即他們透過將鄰居吸收到一個民族中來“延伸長屋的椽子”，從而創造一個普遍的和平。[49]1649年，豪德諾索尼人透過摧毀村莊，將與法國結盟的休倫-溫達特人從他們的家園驅散。豪德諾索尼人的驅散運動隨後在1650年代影響了佩頓、中立人族和伊利人族，這些部落最終解體，成員要麼聯合起來形成新的社群，要麼加入已有的易洛魁人族。[50]

原住民的強迫流離失所也是由在加拿大和美國占主導地位的殖民政權的行動造成的。歐洲列強在他們從原住民部落手中奪取的土地上建立了他們的北美殖民地。這些佔領包括實施邊界以及隨之而來的身體、社會和文化流離失所。正如下面討論的那樣，這產生了多種後果，包括許多原住民死於疾病和戰爭，他們的流動性和生活方式受到這種新的殖民秩序的破壞。

最後，難民的概念也可以被認為是一個法律概念，在這方面，加拿大原住民長期以來一直面臨著如何定義和證明社群成員資格條件的問題。如今，這些問題主要透過加拿大法律制度中的移民和公民身份視角來審視，但在原住民法律制度中，它們同樣可以透過家庭法、房屋群體成員資格和親屬權等概念來審視。[51]事實上，在加拿大領土上，存在著多種原住民法律和法律傳統，這些傳統既存在於該國的殖民法律秩序之前，也存在於該秩序之後。正如約翰·博羅茲所寫，北美最早的法律實踐者是它的原住民。[52]這些原住民法律和法律傳統以其多樣性、連續性、壓制、生存和適應性為特點。[53]例如，巴蒂亞寫道，許多原住民的法律原則與公民身份和歡迎他人有關，[53]例如，一勺協議，這是豪德諾索尼人和阿尼希納貝人族在1701年達成的原住民公民身份法。[54]另一方面，阿里馬寫道，原住民的法律原則與家庭關係有關，例如溫哥華島上的努特卡人如何與來自大陸的海岸薩利什族人通婚，儘管這些民族之間的關係並不友好。[55]以這種方式，設定歡迎他人的條款在加拿大有著悠久的法律歷史，而不僅僅是實際歷史。

北美殖民政權利用武力建立統治並劃定國際邊界。加拿大和美國之間的國際邊界於 1846 年正式確定，但直到 1874 年才完成在草原上的勘測和標記。[56] 這些邊界限制了原住民的行動自由 - 英屬北美和美利堅合眾國要求原住民服從這些新興的實體，即使在原有的生活方式不完全符合邊界線兩側的情況下也是如此。例如，來自加拿大的克里族和奇佩瓦族在美國被視為“外國印第安人”和可驅逐出境的“非法移民”，儘管他們與現今美國土地的聯絡可以追溯到該國成立之前。[57] 對這種情況而言，“我們沒有越過邊界，是邊界越過了我們”這一顛覆性的口號非常貼切。[58]

另一方面，達科他族和拉科塔族被貼上美國“印第安人”的標籤，他們只是在 1860 年代來到加拿大尋求庇護，儘管考古證據、歷史記錄和口頭知識表明他們早在 800 年前就已存在於今天的加拿大。[56] 這背後的原因是，在 1851 年，達科他族與美國政府簽訂了一項條約，被迫放棄了所有土地。1862 年夏天，達科他族試圖透過協調武裝起義來改變自己的處境。這場被稱為達科他戰爭或 1862 年蘇族起義的事件並未取得成功，同年 11 月，約 1000 名達科他族人來到紅河（現為溫尼伯市）的加里堡大門外，尋求躲避美國軍隊的庇護。他們聲稱自己有歷史權利留在英國領土上，這些土地實際上是他們傳統領土的一部分。當時，加拿大政府完全忽略了達科他族是否擁有加拿大土地所有權的問題，但“容忍”了達科他族在加拿大的存在，並允許他們留下來。這部分是出於仁慈，但也主要是由於當時加拿大沒有足夠的軍隊來迫使達科他族離開。如今，加拿大有 9 個達科他族和拉科塔族部落——薩斯喀徹溫省 4 個，曼尼托巴省 5 個。[span>59] 政府在這種情況下使用“難民”一詞被認為是有爭議的，甚至冒犯了某些人，一位達科他族長老提出了一個發人深省的問題：“你希望在自己的國家被稱作難民嗎？”[span>56] 從 2024 年開始，加拿大政府承諾將達科他族和拉科塔族視為加拿大擁有權利的原住民，而不是僅僅視為難民。[span>59]

從國際邊界造成的流離失所轉向在國家邊界內發生的事情，殖民政權建立了限制行動自由的邊界，包括保留區制度中涉及的邊界，該制度剝奪了許多與傳統領土的關係，並導致相關的社會、文化和政治流離失所。[span>60] 許多原住民被迫居住在保留區，在 1885 年西北叛亂之後，聯邦政府制定了通行證制度——原住民必須出示由印第安事務官授權的旅行證件才能離開和返回他們的保留區。[span>61] 即使撇開保留區制度不談，許多原住民的行動也受到加拿大定居者的控制，例如，1862 年天花在維多利亞市爆發時，引發了恐慌，導致警察在槍口下清空了附近的原住民營地，將其焚燬，並將裝滿患有天花的原住民的獨木舟拖到海岸線上。在接下來的幾年裡，當這些原住民返回家鄉時，他們帶去了天花，據報道，至少有 3 萬名原住民死於這種疾病，約佔現有原住民人口的 60%。[span>62] 事實上，殖民主義最顯著的影響之一是，加拿大有大量的原住民死於歐洲殖民者帶來的疾病。這種死亡現象帶來的影響之一是，出現了接觸後社群，例如阿貝納基族，這是現今新不倫瑞克省和魁北克省的一個土著群體，該群體是在其原部落因疾病和戰爭而被摧毀後，許多分享語言、地理和文化特徵的較小部落和部族融合而成的新的政治群體。[span>63]

除了這些流行病和強制遷徙的影響外，新建立的加拿大國家也對先前存在的土著人民造成了社會和文化流離失所。用《原住民皇家委員會最終報告》關於流離失所和同化的部分的描述來說：

“[殖民主義對原住民的影響是深遠的。] 也許用來描述這種影響的最恰當的詞是‘流離失所’。原住民在身體上被流離失所——他們被剝奪了進入傳統領土的權利，在許多情況下實際上被迫搬遷到殖民當局為他們選擇的新的地方。他們在社會和文化上也受到流離失所，成為密集傳教活動和學校建立的目標——這些活動破壞了他們將傳統價值觀傳給後代的能力，強加了以男性為主導的維多利亞時代價值觀，並攻擊了重要的舞蹈和其他儀式等傳統活動。在北美，他們還受到政治上的流離失所，被殖民法律迫使放棄或至少掩蓋傳統的治理結構和流程，轉而接受殖民風格的市政機構。[span>64]

有時，原住民社群在尋求躲避這種流離失所時，會依賴新建立的國際邊界。例如，在 1779 年，美軍摧毀了現今美國境內的 40-50 個凱尤加族村莊之後，許多凱尤加族人逃離美國，尋求庇護於英屬北美，他們在這樣做時依賴這些新的邊界，以及與之相關的安全保障。[span>65]

在 18 世紀和 19 世紀，英國實施了政策以鼓勵移民到英屬北美。英國鼓勵遷移的人中包括今天會被稱為難民的人。例如，5 萬名效忠於英國的美國帝國忠誠者，在對美國共和主義做出反應後，遷移到北方。[span>66] 他們中的許多人遷移到北方，要麼是因為他們不願成為新成立的美國共和國的公民，要麼是因為他們害怕因在獨立戰爭期間公開支援英國而遭到報復。[span>67] 其中包括莫霍克族和其他六國印第安人，他們在獨立戰爭期間站在英國一邊，因此被剝奪了俄亥俄河谷的土地。[span>68] 對美國境內的忠誠者實施的報復措施包括毆打、監禁和其他形式的騷擾。[span>69] 在遷移到北方的忠誠者中，估計有 2000 名土著人，他們與 13 個殖民地的邊界接壤，並支援了英國的事業，他們相信與英國結盟是維護其獨立和保護其領土免受貪婪的殖民者侵佔的最佳希望。[span>70]

忠誠者被允許帶著他們的奴隸來到今天的加拿大。後來，忠誠者還包括數千名自由黑人，他們中有些人響應了英國在戰爭初期釋出的一項公告，該公告承諾，任何在革命期間背叛其美國主人並自願加入國王軍隊服役的奴隸都將獲得自由。大多數新來的黑人響應了衝突後期釋出的公告，該公告保證，所有正式提出要求在英國軍隊保護範圍內的奴隸都將獲得自由。[span>71] 抵達後，許多黑人忠誠者在他們主要定居的諾瓦斯科舍省遭遇了種族主義和糟糕的農業前景的困擾，他們在那裡極度失望，因此在 1792 年，1200 人乘坐船隻前往獅子山，在非洲西海岸重新開始生活。[span>71] 儘管如此，在接下來的一個世紀裡，估計有 3 萬名非洲裔美國人來到加拿大，作為地下鐵路的最後一站，尋求躲避該國的奴隸制。[span>72] 雖然他們在法律上獲得了自由，但他們並不總是享受到事實上的安全，因為有人試圖非法綁架加拿大境內的黑人自由難民，並將他們送回南方各州的前主人。[span>73]

雖然確實有黑人和土著人從美國逃往加拿大，但事實是，加拿大殖民專案中存在一種種族邏輯，它決定了政權認為值得歡迎的人是誰。[74] 我們可以從加拿大的歷史中看到這種殖民邏輯，無論是如何對待原住民，還是國家如何應對民族和國家外的群體。在 18 世紀，英國實施了旨在強化其北美殖民地英國特色的政策。這包括將講法語的阿卡迪亞人從現在的新斯科舍省驅逐出去。1755 年，中尉總督勞倫斯及其委員會決定，阿卡迪亞人應該透過強制轉運分散到大陸上的幾個殖民地。當年有 3000 多名阿卡迪亞人被運送到如今美國南部的英國殖民地。總共有四分之三的新斯科舍省阿卡迪亞人被遷走。船上乘客中約有三分之一死於非命。許多阿卡迪亞人尋求庇護前往愛德華王子島和布雷頓角，但他們只獲得了暫時的喘息機會。1758 年，另一支英國遠征軍對路易堡發動進攻，迫使其投降；隨後又有 6000 多名阿卡迪亞人被迫離開家園。[75] 一些房屋隨後被燒燬。此外，皇室授予聯合帝國忠誠者的土地撥款往往包括以前由阿卡迪亞人佔領的領土，從而阻止了阿卡迪亞人返回並重新佔領這些土地，例如在現今的弗雷德里克頓的聖安妮堡地區，以及新斯科舍省安納波利斯河周圍地區，那裡以前阿卡迪亞人的土地從 1759 年開始被來自新英格蘭的定居者所擁有。

雖然加拿大邦聯之前的政府做出了明確的努力，以吸引那些可以恰如其分地稱為難民的人來到加拿大，但他們通常是來自“正確國家”且種族、宗教和國籍符合要求的人。例如，約翰·格雷夫斯·西姆科，上加拿大第一任中尉總督，在 1792 年釋出了一項公告，邀請美國人移民到上加拿大。這包括對和平主義宗教團體的成員，包括貴格會教徒、門諾派教徒和頓克教徒的特別呼籲，承諾他們免除兵役。[76]

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在加拿大及其殖民地祖先的最初幾個世紀裡，既沒有官方的移民政策，也沒有控制邊境人員流動的能力。[77] 這與當時其他西方國家的情況一致。在謝泰爾的總結中，17 世紀民族國家的興起及其隱含的必然結果——領土主權——通常與邊境管制的引入並不一致。[78] 相反，接納（正確型別的）外國人被視為加強東道國力量的一種手段，主要出於人口和經濟原因。因此，直到 19 世紀和 20 世紀初，歐洲和北美的流離失所、受迫害和貧困人口都能夠簡單地搬遷到新的地區尋找新工作和機會。[79] 雖然聯邦議會根據《1867 年憲法法案》第 91(25) 條獲得了對“入籍和外國人”的管轄權，但加拿大第一個邦聯後的移民法——1869 年的《關於移民和移民的條例》——反映了自由放任的時代精神，對哪些類別的移民應該被接納以及哪些類別應該被禁止一概不提。[80] 例如，在第一次世界大戰之前，歐洲和北美旅行通常不需要護照。[81] 鑑於所有這些，定義難民對統治力量來說並非主要問題。[82]

雖然從西方國家的角度來看，第一次世界大戰之前的人們在世界上享有某種行動自由，但這些相對開放的移民政策絕不意味著所有人的行動自由都是實際的和不歧視的。行動自由的限制形式多種多樣。國家施加的某些最早的行動限制是針對國家領土內國民和非國民的內部行動。在歐洲，這種內部移民限制主要是出於稅收目的而實施的。[78] 在英屬北美，如上所述，這種限制的主要原因之一是透過保留地和通行證制度來控制土著人口。

此外，即使在那個時候，並非所有移民都受到加拿大社會的歡迎。即使所有英國臣民正式都有權在帝國的任何地方定居，包括加拿大的英國統治，[83] 正如揚·拉斯卡所描述的那樣，加拿大政府根據對“理想”移民的流行社會文化、經濟和政治觀點接納移民。[84] 早期加拿大的看似自由放任的移民政策在很大程度上存在是因為事實上的旅行限制，這些限制特別限制了“不受歡迎種族”的人前往加拿大，其中最主要的是幾個世紀以來，除了西歐之外，從世界其他地方到新世界的經濟運輸方式的匱乏。[74] 即使對於那些能夠在這個時候遷移到新國家的人來說，相對開放的移民政策並沒有導致歷史難民享有現代難民公約中規定的權利。例如，正如艾瑪·博蘭德所寫，17 世紀的法國胡格諾派教徒在英國並沒有得到完全的歡迎，也沒有獲得永久居留權。[85] 相反，胡格諾派教徒保持著外國人的身份，而不是被視為“臣民”，因此在當時英國的權利非常有限。[86]

無論如何，隨著國家對人口進行監控和治理的能力不斷增強，先前盛行的對移民的相對自由放任的態度開始逐漸讓位於更加嚴格的控制。[78] 庇護的概念在 19 世紀的歐洲變得越來越重要，因為各國開始簽署雙邊條約，承諾引渡罪犯，這限制了個人先前從一個國家潛逃到另一個國家的自由。國家認為，那些犯有政治罪行的人應該從起訴中獲得庇護，因此應該將他們排除在引渡制度之外。[87] 例如，1826 年的《外國人登記法》限制了英國政府驅逐政治難民，從而承認難民一旦獲得庇護，便不能被遣返。[88] 同樣地，1833 年，比利時引渡法（'Loi sur les extraditions’）第 6 條確立了不引渡任何政治難民的原則，但那些威脅公共安全的難民除外。[88] 拉丁美洲的政治庇護概念也同樣在 1889 年國際刑法公約的一系列區域公約中得到確認。[89] 20 世紀初，隨著現代福利制度的出現，更加嚴格的移民政策開始實施。在特里奧爾的年代記中，隨著國家在人口福利方面投入越來越多的資金，他們越來越擔心新移民和難民帶來的額外負擔。[90] 此外，當時全球流動性的增加，使得與種族相關的移民問題變得更加尖銳。[91]

國家開始設立的障礙越來越多地影響到那些如今被稱為難民的人；對加拿大不斷增長的移民限制的例外情況通常不是基於個人希望離開其本國的理由。正如詹姆斯·哈撒韋所說，“重要的是移民的動機，而是移民對加拿大發展做出的貢獻”。[92]

儘管如此，儘管加拿大沒有具體的難民政策，但政府偶爾會試圖減輕和方便宗教和政治迫害受害者的入境。[93] 有些人恰好可以被認為是難民，而加拿大政府在這段時期內特別希望他們來到加拿大，包括

  • 在 19 世紀 70 年代和 80 年代，加拿大政府試圖吸引門諾派教徒定居在加拿大西部。門諾派教徒尋找新家園的決定是由烏克蘭學校實施的俄化政策以及實施的普遍徵兵制度所促成的，而這些政策違背了他們的和平主義信仰。[94] 加拿大政府不僅向他們提供了免除兵役的權利，還提供了免除宣誓效忠的權利，這一要求與他們的宗教信仰相沖突。[94] 門諾派教徒是第一個從加拿大政府獲得直接財政援助來到加拿大的非英國群體。[95] 19 世紀 70 年代有 7500 人在馬尼托巴省定居。[96]
  • 1881年3月沙皇亞歷山大二世遇刺後，整個俄羅斯爆發了暴力排猶暴行，數百名猶太人被屠殺，其他人則被系統地趕出家園，被趕出村莊。此時，數百萬俄羅斯人逃離家園，尋求庇護。[97] 其中數百人利用了加拿大西部集體定居的機會。1882年第一批200多名俄羅斯猶太難民抵達加拿大，面臨著特雷比科克和凱利所描述的“巨大的定居障礙”。[98] 例如，當聯邦政府和猶太社群確定了新移民的合適土地後，由於鄰近的麥諾尼派教徒反對與猶太人住在一起，這個計劃被放棄了。最終，一些定居點成功了，到世紀之交，加拿大的猶太人口約為17,000人，幾乎是1880年的十倍。[98] 然後，從1900年到1921年，又有138,000名猶太人移民到加拿大，其中許多人是逃離沙皇俄國和東歐進一步排猶暴行的難民。[99]
  • 與此同時，遭受迫害的杜霍博爾人開始從俄羅斯來到加拿大。[99]

來自美國的原住民也向北移民。例如，在1876年發生在現今蒙大拿州的小比格霍恩戰役後，坐牛領導的達科他（蘇族）部隊殺死了美國中校喬治·阿姆斯特朗·卡斯特和他的262名士兵。之後，面對美國軍隊的強大力量，坐牛試圖與美國人談判和平，但拒絕了美國人的條件。然後，許多蘇族開始越過邊境進入加拿大，靠近伍德山，薩斯喀徹溫省（當時是西北地區的一部分）。西北騎警督察詹姆斯·莫羅·沃爾什在1877年會見了坐牛，並向他保證，如果他和平遵守加拿大法律，美國軍隊將不會傷害他。然而，他們的歡迎遠非熱情。加拿大政府擔心酋長的存在會引發部落間的戰爭，並渴望為白人定居者清理大草原，因此拒絕了坐牛為其族人設立保留地的請求。隨後的食物短缺逐漸促使蘇族返回美國，接受美國人提供口糧的承諾。[100]

隨著時間的推移，加拿大移民法的修正案開始明確將該國的歧視性政策寫入法令。這些修正案與當時其他西方國家加強此類限制的做法相一致。事實上，到1930年，西半球的每個獨立國家都通過了限制種族移民的法律。[101] 也就是說，正如索馬尼所說，加拿大邊境的種族主義被合法性的表演所掩蓋。加拿大早期政治家的意圖是根據英國母國的政治和社會制度及價值觀來構建這個國家。[102] 加拿大不願意將種族限制過於公開地納入其移民法，以免破壞英國帝國凝聚力的觀念，損害與日本的政治關係，或者支援獨立運動，例如印度的獨立運動。[103] 為此，加拿大實際上基於階級、種族、性別和殘疾進行歧視的政策[104] 被用中立的語言表達，例如賦予內閣權力，可以排除任何類別移民，如果它認為這種排除“符合國家的最佳利益”。[105]

加拿大采取的具體排斥措施包括：

  • 檔案要求： 與 20 世紀初的許多國家一樣，加拿大實施了要求前往加拿大的人員攜帶護照的規定。正如卡普里連-丘吉爾所寫，護照要求似乎是為了排斥目的而實施的。[106] 例如，它嚴格地應用於亞洲移民，而對更受青睞的移民類別則沒有要求。為了執行這些要求，政府在加拿大-美國邊境的中央加拿大地區 37 個入境點建立了移民檢查服務，該地區從安大略省多倫多延伸至馬尼托巴省普拉格。[107]
  • 基於種族的限制，包括種族選擇性稅收： 中國人頭稅被用來選擇性地排斥這群移民。[72] 它最早是由 1885 年的《中國移民法》實施的，該法被認為是加拿大第一部基於種族出身排斥移民的法律。[108] 1885 年對中國移民徵收的人頭稅為 50 加元，1900 年提高到 100 加元，[109] 然後在 1903 年提高到 500 加元。[110] 相比之下，其他移民進入加拿大的標準票價是每位超過一歲乘客一加元。[111] 這 500 加元相當於今天的約 12,900 加元，相當於兩年工資的儲蓄，據說足以在蒙特利爾購買兩棟房屋。從 1885 年到 1923 年，大約 97,000 名中國人支付了這筆稅款來到加拿大。[112] 後來，1923 年的《中國移民法》取消了對早期中國移民的稅收，[108] 但卻直接禁止了幾乎所有中國移民的永久定居。雖然正式為外交官、投資至少 2,500 加元於已建立業務的商人（及其妻子）、[113] 在加拿大出生的華人、[114] 以及學生做出了例外，但在該法頒佈後的 23 年中，只有 15 名中國移民被允許進入加拿大。[108] 該法於 1947 年被廢除。[115]
  • 對“被認為不適合加拿大氣候和要求的種族”的限制： 1910 年《移民法》第 38 條 (c) 款允許總督在樞密院批准下“禁止……任何被認為不適合加拿大氣候或要求的種族的移民登陸加拿大”。[116] 非洲裔美國移民經常被排除在外，理由是他們“不適合加拿大”的氣候。[116] 1911 年，威爾弗裡德·勞裡埃爵士總理的內閣批准了一項正式的移民禁令，禁止非洲裔移民：“總督在樞密院批准下，根據《移民法》第 38 條 (c) 款，特此下令：……自本命令簽署之日起一年內，禁止任何屬於黑人種族的移民登陸加拿大，該種族被認為不適合加拿大的氣候和要求。”[117] 斯塔西烏利斯認為，這是西半球第一個明確基於種族的排斥政策，旨在阻止來自美國的黑人農民進入加拿大，這些農民正在逃離來自俄克拉荷馬州三K黨 的迫害。[118] 1910 年《移民法》第 38 條 (c) 款也將被加拿大政府用來制定和執行限制泛亞移民的政策，直到 1967 年頒佈新的規定。[119]
  • 移民激勵和貸款計劃的種族限制： 諸如 20 世紀 50 年代的“輔助通道貸款計劃”之類的貸款和激勵計劃為那些無力支付前往加拿大的交通費用的人提供貸款。這些貸款提供給來自歐洲的人，而不是來自非洲或亞洲的人。[120]
  • 對重新進入加拿大的限制： 在 1923 年《中國移民法》頒佈後，已經身處加拿大的中國移民通常被允許留下來，但他們只能進行單程旅行才能返回中國。[121]
  • 基於種族的拘留： 對烏克蘭人的拘留旨在排斥和控制這些移民。[122] 早些時候，中國人被限制在加拿大的許多地區的唐人街生活。[123] 在第二次世界大戰期間被拘留後，日裔加拿大人直到 1949 年才能返回海岸。[119]
  • 基於種族原因拒絕處理移民檔案： 在 1896 年至 1911 年間，據報超過 100 萬美國移民移居加拿大，其中非裔美國人不到 1000 人。特雷比爾科克和凱利報告稱，非裔美國人社群對定居加拿大的興趣相對有限，而且加拿大政府在培養這種興趣方面幾乎沒有做任何事情。當非裔美國人希望移民到加拿大時，他們會聯絡部門官員或移民代理人，但政府政策限制性很強。有時，加拿大移民代理人會簡單地忽略這些要求，或者無限期地將它們“歸檔”。[124]
  • 基於健康原因的限制： 1906 年透過的移民法收緊了對被診斷為“精神病”、“白痴”或“癲癇”者的入境要求。[125] 外表中立的立法條款也被用作歧視手段；例如，雖然《移民法》中沒有任何條款明確禁止黑人美國人入境，但根據該法案的醫療條款，任何移民都可能因健康原因而被拒之加拿大門外。1911 年，政府指示美國邊境的移民檢查員以醫療理由拒絕所有黑人入境。正如哈羅德·特羅珀所言，“沒有任何上訴渠道”。[67]
  • 基於階級的限制： 1879 年，一項樞密院令禁止“窮人和流浪漢”入境加拿大，除非載運他們的船隻船長存入足夠的資金，以提供臨時救助並支付內陸旅行費用。[126] 然後，1906 年的《關於移民和移民的法律》收緊了對被認為是“窮人”或“貧困者”的人員的入境要求。[125] 政府於 1910 年修改了《移民法》，禁止所有未獲得渥太華移民局局長或倫敦加拿大移民助理局長的書面授權移民到加拿大的“慈善案例”。正如瓦萊麗·諾爾斯所寫，這一條款的靈感來自於大量貧困的英國移民，他們是在慈善組織的幫助下抵達加拿大的，這些組織熱衷於擺脫英國的窮人，併為他們提供在加拿大重新開始的機會。[127]
  • 基於入境方式的限制： 加拿大利用對個人入境方式進行表面中立的立法，來歧視少數民族。1885 年的《中國移民法》限制了船隻可以攜帶的中國人數量，每 50 噸貨物可攜帶 1 人，而每 2 噸貨物可攜帶 1 名歐洲人。[128] 後來，1906 年的“連續旅程規定”授權部長禁止移民入境，除非他們從出生國或公民國“透過在離開該國之前購買的連續旅程票”來到加拿大（措辭後來略有修改）。[129] 這一規定最著名的是禁止了 1914 年“光榮號”輪船上 376 名乘客中除 20 人以外的所有乘客入境，其中大多數是錫克教徒。[130] 這艘船被禁止在溫哥華靠岸，經過兩個月的僵持，“光榮號”被迫調頭駛回太平洋。雖然這些意欲移民的人最初並非難民，[131] 但其中 26 名乘客在抵達印度後被英屬印度警察殺害，[108] 他們懷疑這些乘客已經加入了位於北美的某個組織，該組織致力於推翻英屬印度政府。[72] 這種連續旅程規則對難民有特殊的影響，無論種族如何，因為其要求在出生國或加拿大購買車票，這對大多數難民來說是不可能的要求，因為根據定義，他們不願意回到自己的國家開始前往加拿大的旅程。[132] 此外，加拿大政府採取行動停止印度和加拿大之間唯一的直航服務，即加拿大太平洋航運公司的加爾各答-溫哥華航線，這證明了連續旅程規則背後的限制性意圖。[108] 後來，聯邦政府在 1913 年禁止“熟練和非熟練工人”在西部海港登岸；考慮到誰更有可能透過太平洋抵達加拿大，這種限制會產生可預測的種族影響。[133] 20 世紀初，加拿大的另一項禁令行動是，當局對草原居民對大量非裔美國人定居者可能湧入的擔憂做出了反應，[134] 指示鐵路工作人員不要向從美國來的黑人出售火車票。[135]
  • 基於宗教的限制： 從 1919 年開始，為期三年，杜霍波爾人、門諾派和胡特派被禁止入境加拿大，因為根據相關樞密院令的措辭，他們“具有特殊的習俗、習慣、生活方式和財產持有方式，並且可能無法在進入加拿大後合理時間內迅速融入或承擔加拿大公民的責任”。[136] 據說胡特派在這個時期特別招致了加拿大的反感，因為他們和平主義，拒絕在戰爭中服兵役。[137]
  • 基於性別的政策： 1938 年，能夠負擔其未婚妻的加拿大男性居民可以為其未婚妻擔保。加拿大女性居民卻沒有獲得為其配偶擔保的權利。[138] 加拿大的 1947 年《公民法》允許嫁給非加拿大人的加拿大女性保留其公民身份，但這些女性不能將加拿大公民身份傳給他們在海外出生的子女，因為這些子女被認為從負有責任的父母（他們的父親）那裡獲得公民身份。[139]
  • 基於政治觀點的限制： 1910 年，《移民法》進行了修正，規定將宣揚無政府主義觀點的人排除在外並驅逐出境。[140]

對於那些在加拿大擁有臨時身份的人，這些限制性政策存在例外情況，例如，加拿大引進了 15000 名中國男性來修建該國的第一條橫貫大陸鐵路。[141] 然而，一般來說，並不根據個人希望離開其家鄉的原因來做出例外情況——事實上，直到 1970 年代，加拿大才正式區分難民和其他移民。[105]

國際聯盟時代

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在第一次世界大戰和俄國革命之後，“難民”一詞開始被廣泛使用。雖然“難民”一詞可以追溯到 17 世紀，但直到那時還沒有被廣泛使用。在 20 世紀 20 年代，“難民”一詞開始越來越頻繁地出現，而長期存在的“競爭詞彙”，如庇護、保護和款待，開始被“遺忘”。正如漢姆林所描述的那樣，“難民”一詞“是這一時期的產物”。[142] 隨著公眾對這個問題的擔憂加劇，以及為了回應紅十字國際委員會的呼籲，[143] 國際聯盟成員國於 1921 年批准成立難民事務處，並任命弗裡喬夫·南森為第一任難民高階專員。[144] 1922 年，南森為俄羅斯難民建立了所謂的“南森護照”。[145] 這是一種國際身份證明檔案，方便了因第一次世界大戰、俄國革命和土耳其亞美尼亞大屠殺而流離失所的難民的流動和重新安置。這種制度創新為數百萬第一次世界大戰後的歐洲難民提供了一種尋求保護和援助的方式。[144] 它也被認為是國際難民法的開端。[146] 1925 年，國際勞工組織（ILO）的難民服務機構開始負責簽發這些南森護照。五年後，在南森去世後，國際聯盟廢除了難民高階專員的職位，[147] 並將難民工作的這一人道主義方面委託給南森國際難民辦公室，簡稱國際難民辦公室。[148][149]

Thériault 指出，最初人們普遍認為難民問題是暫時的，各國自願為難民提供相對豐厚的福利。然而，到 1920 年代後期，歐洲國家開始認識到難民問題的永續性，並越來越多地拒絕接收難民。這導致國際難民法發生了轉變，因為努力促使各國透過實施實質性義務的協議，例如 1922 年和 1924 年關於向俄羅斯和亞美尼亞難民發放難民護照的安排，開始遇到國家利益有限的問題。[150] 例如，加拿大拒絕簽署任何這些國際倡議。[151] 加拿大政府堅決拒絕承認難民護照，理由是加拿大隻會在難民護照持有者成為罪犯或精神病患者的情況下，並且在被遣返回另一個國家的情況下才接受他們，Kaprielian-Churchill 將其描述為煙幕彈和拒絕難民的一種手段。[152] 事實上，即使其他國家努力滿足加拿大對遣返的要求，加拿大官員也繼續拒絕難民，並找到了其他拒絕理由。[153] 1931 年，加拿大官員自豪地表示，只有“12 名難民”透過國聯的難民護照進入加拿大。[154]

為了解決難民護照基礎協議缺乏條約法地位的問題，[155] 國聯於 1933 年召集了一次國際會議，以談判《關於難民國際地位的公約》。加拿大在 1931 年之前一直是英國帝國的殖民地，這意味著在此之前不存在“加拿大外交政策”，因為英國不允許其殖民地未經倫敦批准就簽署條約、結盟或以任何有意義的方式與其他國家互動。[156] 1931 年，英國通過了《威斯敏斯特法令》，賦予其自治的白人殖民地制定自己外交政策的選擇權。因此，兩年後，加拿大既沒有參加談判《關於難民國際地位的公約》的會議，也沒有簽署隨後的協議，這一點具有重要意義。[157] 儘管如此，該公約仍被認為是第一次嘗試建立一個保護難民的全面法律框架，[158] 也是將不驅回原則首次納入國際法的時期。[159] 國聯確實採取了與保護少數民族相關的措施，據說，回顧過去，這是二戰後難民制度的明顯起源之一。[160]

透過考察這段時期尋求庇護的主要難民群體，可以說明加拿大接收難民意願的嚴峻限制。正如 Irving Abella 和 Petra Molnar 所寫，仇外心理和反猶太主義在加拿大普遍存在，“在[第二次世界大戰結束之前]，公眾對接收難民幾乎沒有支援，反而存在很大反對。”[72] 例如，在 1930 年代，加拿大限制了試圖從德國的反猶太主義和法西斯主義興起的歐洲猶太人的入境，但歡迎來自捷克斯洛伐克的蘇臺德德國人尋求避難，因為他們被認為是更“理想”的移民。[84] 亞美尼亞難民也受到加拿大排斥政策的影響。奧斯曼帝國於 1915 年開始對其亞美尼亞人口進行大規模殺戮、遷移和驅逐。這導致了 100 多萬人喪生，並造成超過 50 萬人流離失所。雖然有 8 萬名亞美尼亞難民在法國得到庇護，有 2.3 萬人在美國得到庇護，但只有不到 1300 人被允許進入加拿大。[161]

加拿大透過採用狹隘的定義來界定誰有資格獲得難民保護（在討論分類的程度上），以此來為其限制性的重新安置政策辯護。例如，當加拿大猶太組織要求加拿大政府允許重新安置流離失所的歐洲猶太難民時，政府拒絕了，聲稱由於許多人是在當局同意的情況下離開俄羅斯的，因此他們不能被視為難民。[162] 加拿大也不支援擴大誰有權獲得庇護的範圍的努力。1938 年，美國政府召集了 30 個國家，舉行關於歐洲日益惡化的難民狀況的會議。加拿大是一個不情願的參與者，在接受美國邀請參加法國埃維昂會議之前猶豫了幾個月。Valerie Knowles 將加拿大在 1938 年夏季會議上的參與描述為“微不足道”，並指出令加拿大感到寬慰的是，會議代表除了釋出一份沒有真正需要更自由的移民政策的高尚原則宣告外，幾乎沒有取得任何成果。[163] 由於蘇聯的立場，難民國際聯盟，即國際難民署的工作在這一年停止了，儘管還有約 60 萬難民仍在該署的保護之下。[164] 儘管如此，國聯難民事務高階專員辦事處仍繼續運作到 1946 年。[165] 那一年的難民問題政府間委員會（ICR）負責援助來自德國和奧地利的猶太人，加拿大沒有參與其中。[166] 儘管如此，埃維昂的遺產之一是，它被視為哈撒韋所說的“難民法個人化”的關鍵時刻，因為當 ICR 成立時，它首次提出了難民的定義，該定義側重於人們流離失所的原因，這將影響 1951 年難民公約。[167]

加拿大在遣返決定中似乎也無視不驅回原則。例如，為了驅逐共產主義者，加拿大將一些會在祖國受到迫害的人遣返回國。據報道，漢斯·基斯特在被加拿大遣送回德國後，在德國集中營中死於酷刑。[168] Kelley 和 Trebilcock 寫道，許多被遣送回義大利、德國、芬蘭和克羅埃西亞等法西斯國家的活動家在返回後也有生命危險。[168]

儘管如此，一些被恰當地視為難民的人確實透過加拿大的常規移民渠道在這一時期搬到了加拿大。事實上，總理麥肯齊·金斷言，在 1932 年至 1943 年間，大多數進入加拿大的移民都是難民。[169] 例如，在 1923 年至 1930 年間，近 2 萬名來自俄羅斯的麥諾尼派教徒被允許在加拿大定居。正如 Kelley 和 Trebilcock 闡述的歷史，來自俄羅斯的德語麥諾尼派難民來到加拿大是為了逃避他們在俄國革命後經歷的苦難。他們在革命期間拒絕拿起武器使他們疏遠了衝突雙方的雙方，並且麥諾尼派越來越多地成為野蠻襲擊和恐嚇的受害者，這種狀況在內戰結束後繼續存在。在整個 1920 年代，土地徵用、官方不容忍他們的宗教以及將他們強行遷移到西伯利亞的威脅促使數千人尋求安全的避難所。[170]

二戰時期難民政策

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在第二次世界大戰期間，加拿大的難民政策繼續受到反猶太主義和仇外心理的影響。為許多有偏好種族的人提供了庇護，主要是英國人，而其他人則被拒絕。

在戰爭初期，加拿大開始允許海外有危險的英國兒童入境。政府同意接收 5000 名英國兒童及其母親，超過 4500 名英國兒童和 1000 名母親來到加拿大。該行動在 1940 年突然終止，當時兩艘運送兒童到加拿大的船隻被魚雷擊沉。[171]

對於非英國人來說，入境並沒有得到同樣的便利。例如，加拿大在此時期移民和難民政策中反猶太主義的明顯表現是，1939 年決定拒絕 930 名搭乘“聖路易斯號”輪船從納粹德國尋求庇護的猶太難民入境。這些難民被送回了等待他們的德國。戰爭後期，1943 年，加拿大宣佈打算接納一些已抵達伊比利亞半島的猶太難民，據說此舉“引發了反難民勢力的強烈抗議”。魁北克反對黨領袖莫里斯·杜普萊西 (Maurice Duplessis) 舉行集會，指責省級和聯邦自由黨人準備允許“國際猶太復國主義兄弟會”在他看來在魁北克安置 10 萬名猶太難民，以換取競選資金。[172] 最終，加拿大在二戰期間只接納了不到 5000 名猶太難民，特雷比爾科克 (Trebilcock) 和凱利 (Kelley) 將其稱為任何民主國家在援助受迫害的歐洲猶太人方面最糟糕的記錄之一。[173] 相比之下，美國接納了 24 萬人，英國 8.5 萬人，中國 2.5 萬人，阿根廷和巴西分別接納了 2.5 萬人以上，墨西哥和哥倫比亞總共接納了約 4 萬人。[72] 當一位加拿大移民官員被問及戰後該國將接納多少猶太人時，他們著名的回答是：“一個也不多”。[174]

二戰期間，還採取措施排斥和限制被認為是“敵國僑民”的人員。加拿大頒佈了大規模拘留政策，將所謂的德國敵國僑民——納粹同情者和猶太難民——都關進了集中營。[175] 《戰爭措施法》的規定還限制了日本移民入境，規定驅逐具有日本血統的加拿大公民，[176] 並導致了對日本人的拘留。[72] 1942 年 2 月，政府下令將約 22000 名日裔加拿大人從太平洋沿岸 100 英里的範圍內驅逐出去。大多數人被遷移到不列顛哥倫比亞省的內陸地區，通常被安置在偏遠荒鎮的拘留營。日裔加拿大人被迫在這些拘留營中一直待到戰爭結束。戰後，約 4000 人屈服於壓力，在聯邦政府的“遣返”計劃下離開加拿大前往日本。其中，一半以上是出生在加拿大的，三分之二是加拿大公民。[163]

戰爭期間，英國政府還將 2500 名“敵國僑民”運往加拿大。他們大多數是德國和奧地利國民，其中許多是受過高等教育的猶太人，他們在戰爭爆發時住在英國。瓦萊麗·諾爾斯 (Valerie Knowles) 描述了他們在加拿大的接待情況如下。

加拿大政府同意接收這些男性平民被拘留者，認為此舉將透過接收一些“潛在危險的敵國僑民”的監護權來幫助壓力很大的英國。因此，加拿大當局對看到一群十幾歲的男孩、大學生、牧師和拉比在魁北克上岸感到震驚。然而，儘管心存疑慮，加拿大人還是繼續將所有人安置在類似於最高安全監獄的集中營。在這裡，科學家、神學家、音樂家、教師、藝術家和作家等將被迫在此度過接下來的幾個月。[172]

諾爾斯指出，幸運的是，對於這些囚犯來說，英國政府很快意識到它可能對許多被拘留者造成了嚴重的不公，並開始採取措施釋放他們。1945 年，加拿大將這些曾經的囚犯重新歸類為“來自英國的被拘留難民（友好僑民）”，並邀請他們成為加拿大公民。972 人選擇了這樣做。[177]

雖然加拿大在二戰期間接納了有限數量的難民，但此時其他國家難民和流離失所者的人數很高：全球有 1.75 億人——約佔世界人口的 8%——在二戰結束後流離失所。[178] 如何在戰後環境中應對他們，成為盟國越來越關注的問題。

聯合國救濟與重建管理局 (UNRRA) 和國際難民組織 (IRO)

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1943 年，隨著二戰結束的臨近，盟國開始為戰後難民制度奠定基礎。在那一年，他們建立了聯合國救濟與重建管理局 (UNRRA)，為解放歐洲做準備。[179] 戰爭造成歐洲至少 1000 萬，甚至可能高達 1400 萬無國籍人士成為難民。[180] 在戰爭結束時，歐洲有超過一百萬的流離失所者和難民居住在聯合國機構維護的擁擠的庇護所中。其中一些人是集中營的倖存者，另一些是曾經被派往德國和奧地利的勞改營的人，還有一些是不願被遣返回共產主義政權的人。[181] 加拿大為 UNRRA 提供了資金，UNRRA 在歐洲運營著 800 多個流離失所者營地；[182] 分發了價值約 40 億美元的貨物、食品、藥品和工具，這在全球嚴重短缺的時期尤為重要；並將重點放在 1945-46 年將流離失所者遣返回歐洲的祖國。[183]

UNRRA 的活動立即開始捲入冷戰政治。該組織面臨著大量不願返回共產主義政黨正在穩固執政的國家的流離失所者。因此，許多波蘭人、烏克蘭人和波羅的海人居住在難民營中，要求被轉介到非共產主義國家，而不是他們的國籍國家。蘇聯官員反對任何縱容此類要求的意願。雖然 UNRRA 在此時將大量流離失所者遣返回國，違揹他們的意願——也許約有 200 萬人[184]——但這變得越來越難以維持。[185] 許多被遣返的人害怕返回斯大林的俄羅斯，事實上，很多人被處決和/或被送往勞改營。[184] 針對這種情況，西方政府於 1946 年 12 月決定停止資助 UNRRA，並將組織重新安置工作的任務從 UNRRA 轉移到一個新的實體——國際難民組織。與 UNRRA 不同，IRO 沒有蘇聯的參與，[144] 其主要職能不是遣返，而是難民和流離失所者的海外重新安置。[186] 1946 年國際難民組織憲章明確了部分政治背景，拒絕保護與軸心國合作、犯下可引渡罪行或參與顛覆聯合國會員國的人員。[187]

正如肖娜·拉布曼 (Shauna Labman) 所寫，難民法和機構的重點此時已從個人無法返回家園轉變為個人不願返回家園。[179] 回顧過去，這一舉動旨在安置那些反對返回共產主義國家的人，這標誌著國際社會對難民的態度發生了巨大變化。在此之前，國際組織只處理特定群體難民，例如俄羅斯難民或德國難民，並且用吉爾·洛施爾 (Gil Loescher) 的話說，各國政府從未試圖制定“難民”一詞的通用定義。因此，在成立 IRO 之後，國際社會首次將難民資格取決於個人而非群體成員身份，並接受了個人從政治迫害中逃往安全國家的權利。[186] 阿蘭·納什 (Alan Nash) 將此置於當時的政治背景下，指出西方正在尋求透過發展不驅回原則來使拒絕遣返合法化，該原則在此之前在以前的難民協議中很少出現，並採用了一種管理難民的方法，將援助擴充套件到那些無法或不願適應本國意識形態的人，以及那些繼續在那裡居住無法忍受的人。[27]

為了履行其任務，國際難民組織 (IRO) 擁有自己的專業人員、超過 40 艘船隊的艦隊，最重要的是，得到了發達世界的政治和經濟支援。隨著 IRO 重置計劃的啟動，遣返東歐的人數減少到涓涓細流，IRO 開始實施行動，將超過 100 萬歐洲人遷往美洲、以色列、南部非洲和大洋洲。[188] 二戰結束後，加拿大政府開始在國內和國際上受到越來越大的壓力，要求其履行人道主義責任，接收流離失所者。[189] 1946 年，加拿大政府簽署了一項行政命令，允許加拿大人贊助在歐洲的流離失所的家庭成員。[190] 1947 年，加拿大開始接受國際難民組織的難民轉介。[191] 加拿大還在海外部署了自己的移民官員，以便從流離失所者中進行挑選。[192] 這些抵達的人統稱為流離失所者運動，在六年的時間裡成功地將 186,154 人安置到加拿大。[190] 其中，10 萬人在 1947 年至 1951 年期間透過被稱為勞工贊助的運動進入加拿大，根據該運動，僱主可以向政府證明，一項工作無法在當地找到人手，政府反過來會讓 IRO 從現有難民中推薦兩到三個潛在的移民來填補每個所需的勞動力。[193] 在 IRO 運作的四年半時間裡，加拿大接受了該組織安置的所有難民的 12%，而澳大利亞為 18%，以色列為 13%，英國為 8%。[186] 當時使用的術語並不一致：有時“流離失所者”與難民形成對比，因為流離失所者是指在戰後願意返回其國籍國的那些人，而難民則不然；[194] 有時“難民”和“流離失所者”這兩個詞被用作同義詞；有時“流離失所者”一詞是指我們現在認為的“境內流離失所者”，與“難民”形成對比，難民是指從其本國越境逃離的人。[195]

1947 年 5 月 1 日，當宣佈政府願意允許戰時倖存者遷移到加拿大時，總理麥肯齊·金闡述了政府的立場，如下：“任何外國人進入加拿大的‘基本人權’。這是一種特權。這是國內政策問題。移民受加拿大議會的控制。”[196] 儘管有此類反駁，但這次講話被視為加拿大接受當時新成立的《聯合國憲章》中所載人權概念的開始。例如，為了尊重《聯合國憲章》，麥肯齊·金宣佈，1923 年《中國移民法》將被廢除，加拿大的中國居民將可以申請入籍。[197] 同樣，正是在這個時候，加拿大參與了關於《世界人權宣言》的討論，該宣言將在 1948 年出臺，其中確認“人人有權在其他國家尋求和享受免於迫害的庇護”。[198] 儘管對人權言論越來越認同，但金的現實政治反映在加拿大的行動中：根據一位當代作者的說法，加拿大在戰後時期接受的數萬名流離失所者是“經過精心挑選的，他們中的大多數如果以移民身份申請，就會符合我們的標準”。[199] 此外，可以爭辯的是，大屠殺對戰後幾十年難民政策的影響出奇地小，尤其是與冷戰權力政治對加拿大行動的影響相比。[200]

1947 年也是加拿大公民概念誕生的年份，當時《加拿大國籍法》於當年 1 月生效。[201] 在《國籍法》之前，這個國家的人民都是英國國民。新法案取消了“英國國民”的分類[108]，並將先前存在的“國籍”和“公民身份”的法律概念合併為單一身份，“加拿大公民”，並試圖以此為加拿大人創造一個統一的象徵。[202]

聯合國難民署的成立、難民公約的談判以及難民人數的增加

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國際難民組織的任務期限有限。國際社會的假設是，難民和流離失所者是戰爭的產物，因此戰爭結束就意味著這些人將不復存在。[203] 然而，隨著 IRO 的 1950 年 6 月終止日期臨近，難民在歐洲仍然大量存在。事實上，他們越來越多地從東歐集團越過西歐邊境抵達。[204] 因此，1949 年 12 月 3 日，聯合國大會決定成立聯合國難民事務高階專員辦事處 (難民署)。[21] 一年後的 1950 年 12 月 14 日，聯合國大會通過了《聯合國難民事務高階專員辦事處章程》，該章程規定了難民署的任務，即為難民和被迫流離失所者提供保護，並協助其自願遣返、當地安置或重新安置到第三國。[205] 聯合國難民署於 1951 年 1 月 1 日開始運作，擁有 99 名員工和 30 萬美元的預算。[206] 它的任務是人道主義，並且具有完全非政治的性質。[207] 在那一點上，IRO 正在進行一項擴充套件的結束運營活動，該活動於 1952 年完成。[208] 聯合國難民署也打算暫時存在，聯合國大會賦予該組織為期 3 年的任務，以解決二戰歐洲流離失所者的需求。[209]

與此同時，1951 年《聯合國難民地位公約》的談判正在進行，該公約將成為現代難民保護的基礎條約。公約的準備工作始於 1948 年，[210] 當時聯合國秘書長啟動了“無國籍問題研究”。[211] 然後，透過被稱為《無國籍和相關問題特設委員會》的委員會，開始了起草難民公約的第一輪談判，該委員會由聯合國經濟及社會理事會於 1949 年 8 月 8 日任命。[212] 據稱，該特設委員會由一小組政府代表組成，他們在該問題上擁有“特殊能力”，用經社理事會相關決議的措辭來說。[213] 它受權考慮並採取行動，執行秘書長“無國籍問題研究”中的建議。[211] 冷戰政治在這些討論中有所體現，主要是由於東歐國家缺席——蘇聯和波蘭首先“退場”，然後抵制特設委員會，以抗議 (國民黨) 中國的參與。[214] 該委員會由加拿大人萊斯利·錢斯擔任主席，於 1950 年 1 月 16 日至 2 月 16 日舉行會議，並準備了難民公約的第一份草案。[215]

然後，特設委員會向聯合國經濟及社會理事會社會委員會提交了報告。隨後，來自 15 個國家的代表在社會委員會進行了討論，歷時 8 次會議，從 1950 年 7 月 31 日持續到 8 月 10 日。[212] 經社理事會對草案文字進行了投票，然後將該文字提交給聯合國大會。1950 年 12 月 14 日，聯合國大會對草案文字進行了辯論，並以 41 票贊成、5 票反對、10 票棄權透過。[216]

從那裡，一個名為《聯合國全權代表關於難民和無國籍人地位的會議》的委員會成立，以對公約進行最後談判。[217] 難民公約備受討論的《籌備工作》來自這些會議，這些會議從 1951 年 7 月 2 日持續到 7 月 25 日，公約於 3 天后的 7 月 28 日簽署。[218]

根據該難民公約，難民身份是個人根據其個人情況獲得的標籤。這與早期的定義形成對比，早期的定義通常適用於特定國家的公民或來自該國特定民族的人，因此要求尋求庇護者提供更多關於他們個人經歷以及原籍國總體情況的個人陳述。因此，保護範圍縮小，個人審查的重要性提高。[219]

冷戰政治在參加此次會議的國家中發揮了重要作用——雖然有 26 個國家參加了談判，[220] 但除了南斯拉夫之外，沒有一個蘇聯集團國家出席。 [221] 雖然蘇聯希望採用一種不同於會議中出現的個性化方法，但它缺席了談判，導致西方國家在強調尋求個人自由作為難民保護的核心特徵方面佔上風。 [222] 蘇聯的一個對比鮮明的觀點可以在該國 1976 年的憲法中看到

第 38 條。 蘇聯給予那些因維護勞動人民利益和和平事業，或因參加革命和民族解放運動，或因進行進步的社會政治、科學或其他創造性活動而受到迫害的外國人庇護權。

加拿大被認為是起草公約的會議領導者：它是 26 個派代表參加會議的國家之一；[84] 加拿大人萊斯利·錢斯擔任會議主席；[223] 加拿大是美洲國家中在起草公約過程中提出提案最多的國家，在以歐洲國家為主導的討論中發表了意見；加拿大是負責起草公約關鍵部分（即檔案第 1 條對難民的定義）的工作組成員。 [224] 加拿大主席萊斯利·錢斯報告稱：“我們一直被認為採取了積極主動的態度。”[225] 順便說一下，考慮到加拿大在會議上不斷變化的立場，例如在公約中主張加入時間和地域限制，與法國和英國的觀點相悖，然後又改變立場反對這種限制，錢斯的言論可以被認為是有些自吹自擂的。 [226] 無論如何，加拿大最終在會議上“支援儘可能廣泛的定義”，並認為“公約的目的是保護難民，而不是國家”。[227]

隨後出臺的公約對難民進行了定義，並概述了這些人享有的權利。這些權利是一系列個人可以對國家提出的索賠：主要是，不被強行遣返到存在嚴重傷害風險的國家（不驅回原則），以及，對於被認定為難民的人來說，關鍵的公民、政治、經濟和社會權利。 [228] 雖然澳大利亞和英國等其他英聯邦國家批准了此後出臺的公約，但加拿大拒絕簽署。 [229] 作為解釋，當時的外部事務國務卿萊斯特·B·皮爾遜宣佈，政府擔心該公約將賦予難民“在聽取其反對驅逐出境的申訴時獲得代表權”，此外，該公約將“賦予那些信奉破壞基本人權和自由的人，例如共產主義者，權利”。[225] 加拿大政府還關切地指出，“該公約的某些部分似乎禁止國家驅逐‘真正’的難民，即使是出於國家安全的理由”。[230] 這反映了加拿大皇家騎警的觀點，即該公約將限制加拿大出於安全理由驅逐難民的權利，以及政府對國際難民組織被共產黨滲透的懷疑。 [231] 在加拿大沒有簽署的情況下，難民公約於 1954 年 4 月 22 日生效。 [232]

儘管沒有簽署公約，但在隨後的幾年裡，加拿大不可避免地更多地參與了難民事務。

  • 承諾尊重不驅回義務： 儘管沒有簽署公約，但加拿大承諾仍然遵守公約的不驅回義務。在實踐中，加拿大很容易確保遵守其認為的公約要求，因為從 20 世紀 40 年代後期開始，與美國的做法一致，[233] 加拿大的移民部門已經對任何共產主義國家實施了行政驅逐禁令。 [234] 哈達德指出，這種承諾並不繁重，因為從鐵幕後面出來的人數很少，原因很簡單，因為“難民無法逃脫”。[235]
  • 為難民署提供資金支援： 加拿大從難民署成立之日起就對其提供資金支援。 [191] 也就是說，加拿大在這一時期對難民署為難民提供生活費用的貢獻被描述為“微不足道”，而且加拿大政府在 1952 年取消了難民署的加拿大辦事處。 [236]
  • 成為難民署執行委員會成員： 1959 年，加拿大開始參加當時新成立的難民署執行委員會，這是一個為高階專員提供指導的國家諮詢機構。 [237] 聯合國大會在難民署成立幾年後的 1958 年設立了聯合國難民事務高階專員方案執行委員會。執行委員會負責批准難民署的年度預算和方案，制定國際難民保護政策問題的標準和結論，併為難民署的管理、目標和優先事項提供指導。在 20 世紀 50 年代，該小組最初有 24 個成員國。 [238] 執行委員會成員不需要批准《難民公約》，而是根據“他們對解決難民問題所表現出的興趣和奉獻精神”來選擇。 [239]
  • 難民安置和接收人數不斷增加： 在難民署成立時，其主要任務之一是解決歐洲難民營中的難民問題。儘管最初預計這可以很快完成，但截至 1960 年，難民署仍在為二戰期間流離失所的人員在歐洲運營難民營。 [240] 到那時，加拿大已經接收了近 25 萬名來自歐洲的流離失所者，[241] 其中許多人前往加拿大的旅程得到了加拿大政府的補貼，該政府希望為蓬勃發展的經濟招募更多工人。 [242] 在難民署成立後的幾年裡，加拿大還允許難民從其他地區流離失所或因其他原因以臨時的方式進入加拿大，從一小部分人，例如加拿大在以色列建國後接收了 39 個巴勒斯坦家庭，[243] 到大規模的人口流動，包括加拿大在 1956 年匈牙利革命後接收的 37,000 名匈牙利難民。 [244] 事實上，雖然加拿大沒有立即加入 1951 年公約，但內閣很快批准了在選擇難民進行安置時使用公約對難民的定義。 [245]
  • 提高加拿大移民的程式公正性： 加拿大還看到了一個提高對加拿大移民提供的程式公正性的趨勢，在 1952 年為成立移民上訴委員會做出了規定，該委員會可以受理對驅逐外國人的決定提出上訴。以下是關於移民上訴委員會及其歷史的詳細介紹。也就是說，加拿大總體移民法繼續以種族、階級和健康為理由限制個人，以及與對共產主義的恐懼有關的“國家安全”問題，這些問題被用來拒絕 1946 年至 1958 年間超過 29,000 份進入加拿大的申請。 [241]

反歧視措施

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1952 年《移民法》授權內閣以大量理由限制移民的入境，這些理由允許加拿大實行歧視政策，包括

(i) 國籍、公民身份、民族、職業、階級或地理起源地；

(ii) 特殊的習俗、習慣、生活方式或財產持有方式；

(iii) 考慮到......加拿大......存在的或要求的氣候、經濟、社會、工業、教育、勞工、健康或其他條件或要求，不適合；或

(iv) 可能無法輕鬆融入或承擔加拿大公民的義務和責任......[246]

此外，截至目前，加拿大的移民服務一直飽受廣泛腐敗的困擾。副部長 Keenleyside 指出，申請者中普遍認為，“即使是最簡單、最正當的要求，也必須用金錢或更私人的恩惠來潤滑。”[247]

到 1960 年代，加拿大和世界各地的價值觀都在發生變化，加拿大基於種族、以歐洲為中心的移民和難民政策，與該國對自己既有的認知以及希望被外界如何認知越來越不一致。加拿大對黑人移民的非官方禁令，令其在與新獨立的前殖民地國家的外交關係中喪失了合法性，到 1961 年，英國已開始向加拿大施壓，要求其改變政策，因為英國對移民敞開大門，例如來自西印度群島的移民，而他們卻被禁止進入加拿大。[248] 此外，這種基於種族的做法明顯違反了當時新頒佈的加拿大《權利法案》，該法案禁止基於種族、國籍、膚色、宗教或性別的歧視。[249]

加拿大開始反覆放寬其準備接納的人員範圍，例如，在 1960 年左右接納了 325 名患有肺結核的難民及其家人，這是加拿大首次為難民放棄其健康要求。[99] 1962 年，總理 Diefenbaker 的移民部長在眾議院提交了新的條例，取消了種族歧視作為加拿大移民政策的主要特徵。歷史學家 Valerie Knowles 指出，隨著這次修訂，移民條例中最後剩下的歧視痕跡是，允許來自歐洲和美洲的移民為更廣泛的親屬提供擔保，這一點是在最後時刻插入的，因為人們擔心來自印度的人會大量提供擔保。[250] 1965 年，加拿大批准了構成國際人道主義法基礎的四項日內瓦公約。[251] 其中包括 1949 年的《關於戰時保護平民的日內瓦公約》，該公約中有一條規定，如果難民先前具有敵對國國籍，則不應被視為敵對國國民。[252] 然後，在 1966 年，Lester B. Pearson 政府設立了《人力資源和移民部》，並賦予其處理難民的職責，不“以種族、國家或宗教為由歧視”。[225] 該部門著手工作，在 1967 年，所有歧視痕跡都從移民條例中刪除，即使不是從法規本身中刪除，政府也實施了其廣為宣傳的“積分制”條例，以指導選擇許多類別的移民。[127]

也就是說，加拿大的移民法繼續限制“不受歡迎”的人員，這被用作篩選潛在移民的依據，以應對與人們擔憂的共產主義顛覆相關的“國家安全”問題。[253] 從 1946 年到 1958 年，這被用來拒絕了 29,000 多份進入加拿大的申請。[241]

移民上訴委員會

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移民上訴委員會可以審理對驅逐外籍人士決定的上訴，成為 1952 年《移民法》的一項特色。每個委員會將由移民部門的三名工作人員組成，由行政部門以《特設》的方式選擇。從設立之初，訴諸移民上訴委員會的能力就受到了限制：所有上訴都應由部長審理，除非部長自行決定將上訴轉交到 IAB。[254] 此外，部長還可以推翻 IAB 的任何決定。[255]

1962 年的條例擴大了這些委員會的管轄範圍，包括對該法案中所有驅逐決定的上訴。[256] 這樣，雖然移民加拿大仍然被視為一種特權，而不是一種權利，但基本正當程式保護正逐漸被視為適當擴充套件到外籍人士。具體而言，正如 Trebilcock 和 Kelley 指出，人們逐漸接受了管理外籍人士入境或驅逐的規則應該得到合理規範和透明，驅逐決定應該大體上對中立法庭開放挑戰。[257] 也就是說，在這一點上，移民上訴委員會在移民決定中所起的作用，正如 Trebilcock 和 Kelley 所描述的，是“非常次要的”，因為它們的管轄範圍僅限於法律問題，鑑於移民部門擁有廣泛的酌處權，法律錯誤非常罕見。[258] 此外，鑑於這些委員會由移民官員控制，他們不能被認為是中立的或獨立的。

1967 年 3 月，《移民上訴委員會法案》改變了這一點。該法案源於所謂的塞奇威克報告，該報告由約瑟夫·塞奇威克 QC 撰寫，他是一個人組成的調查委員會，由政府委託對一系列極具爭議的驅逐事件進行調查。1964 年 6 月，塞奇威克被聯邦政府要求調查眾議院和其他地方提出的嚴重指控，即某些外籍人士被非法拘留並被剝奪了獲得律師的權利。[259]

在通過了 1967 年《移民上訴委員會法案》之後，新成立的委員會的主要特點是：

  • 獨立性：最重要的建議是建立一個完全獨立的移民上訴委員會。[260] 該委員會不再由移民官員控制，而是成為一個獨立於人力資源和移民部的準司法實體。現在，國務委員會任命 IAB 成員，任期固定。[261] 1973 年，透過立法修正案進一步加強了 IAB 的獨立性，規定一些 IAB 成員將被任命為常任成員，而其他成員將被任命為可續聘的兩年任期。[261]
  • 更廣泛的管轄權：該委員會獲得了記錄法庭的地位。[262] 對任何被命令從加拿大驅逐出境的人，以及對加拿大公民家庭擔保申請被拒絕的人，都賦予了向該委員會提起上訴的權利。[263] 人們可以基於法律、事實、混合事實和法律[264] 或同情[99] 為由向 IAB 提起上訴。從 1972 年開始，如果存在合理理由相信，如果執行驅逐令，有關人員將因其政治行為受到懲罰或遭受異常困難，或由於存在委員會認為值得給予特殊救濟的人道主義或同情因素，可以暫緩驅逐。[265] 如下所述，從 1973 年起，上訴理由包括那些認為自己根據 1951 年日內瓦公約是難民的人。然而，即使在此之前，任何被拒絕入境並被命令驅逐出境的人都可以向 IAB 提起上訴，委員會可以命令該人員入境。由於委員會擁有靈活且慷慨的同情管轄權，在 Plaut 的看法中，難民在很大程度上“被 IAB 的程式所接納”，因此“對於特定的難民身份認定程式並沒有真正必要”。[266]
  • 對驅逐決定的最終權力：根據 1952 年的《移民法》，IAB 由移民部門官員組成，他們向部長提出建議，部長可以自行決定接受或拒絕這些建議。新成立的 IAB 的決定是最終的（僅受司法審查約束，如下所述）。[193]
  • 司法審查的許可要求： IAB 的決定是最終的，但可以在法律問題（包括管轄權）上向加拿大最高法院提出上訴，前提是要獲得許可。[264] 正如評論員所指出的那樣，這些許可要求實際上起到了“隔離”此類行政決定的司法審查作用。[267]

1967 年對移民上訴委員會的修改被認為將移民政策程式化和司法化到前所未有的程度，並預示著對難民認定過程中的類似正當程式保護的呼籲。[268] 也就是說，該委員會的法定法官人數限制在 7 到 9 人[269]（後來增至 10 人），無法跟上驅逐令的規模。[270] 該委員會幾乎立即被積壓的案件所淹沒，以現有的案件處理速度，預計需要數十年才能處理完。[271] 例如，截至 1973 年 8 月，IAB 的積壓案件數為 17,000 件，每月處理 100 件案件。[272] 事實上，任何希望在加拿大獲得事實上的永久居留權的人，只需向移民上訴委員會提出驅逐上訴，即可加入該委員會的積壓案件佇列，而該佇列一直持續到 21 世紀。[270]

因此，政府於 1973 年修改了《移民上訴委員會法》，廢除了加拿大所有人的普遍上訴權。相反，只有永久居民、有效簽證持有者和聲稱是難民或加拿大公民的人被賦予了上訴權。[272] 為了清理積壓案件，政府還實施了一次性大赦計劃，超過 39,000 人利用了該計劃，其中包括大量來自美國的逃避兵役者。[273]

1967 年難民議定書的談判

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許多人認為 1951 年公約反映了歐洲的經驗，並且按照其條款，僅限於那些因“1951 年 1 月 1 日之前發生的事件”而遭受迫害的人。在 20 世紀 50 年代，世界其他地區出現了越來越多的難民。例如，在 20 世紀 50 年代，反共主義和民族主義的中國難民大量逃往香港。在 20 世紀 60 年代，非洲的非殖民化使那裡的難民現象規模不斷擴大。據估計，1964 年非洲的難民總數為 400,000 人，到 1960 年代末，這一數字已達到 100 萬。[274] 也就是說，在 20 世紀 60 年代初，150,000 名圖西族難民從盧安達逃往烏干達、蒲隆地、坦尚尼亞和扎伊爾；到 1966 年，在蒲隆地、中非共和國、蘇丹、烏干達和坦尚尼亞，可以找到超過 80,000 名來自扎伊爾的難民；第一次蘇丹戰爭於 1972 年結束，導致 170,000 名難民；到 20 世紀 70 年代末，有 250,000 名來自羅得西亞的難民在莫三比克、尚比亞和波札那。

難民署採取了許多應對措施。1957 年，它制定了所謂的“斡旋”任務，允許該組織繞過日內瓦公約的地域限制，並在香港等地提供援助。[220] 在 20 世紀 60 年代中期到後期，談判開始擴大 1951 年《難民公約》的時態和地域範圍。非洲統一組織試圖為非洲談判一項區域難民公約，難民署擔心這會限制其權力，破壞其所護持的（據說）普遍制度。[275] 1967 年議定書是難民署的回應。正如難民署所闡述的那樣，這項倡議背後的動機是確保 1951 年公約中所建構的事實上的種族區別屈服於日益增長的反歧視後殖民時代精神。

公約導致了難民群體之間，特別是針對非洲難民的歧視。這種歧視與他的辦公室章程相沖突，也違背了公約本身的普遍精神。[276]

由此產生的議定書於 1967 年 1 月在紐約簽署。它於當年 10 月生效。議定書對 1951 年《難民公約》做出的修改很簡單：擴充套件《難民公約》的地域和時態範圍，涵蓋歐洲以外的難民和因新出現的理由而流離失所的人。[277] 加拿大是簽署該文書的落後者。加拿大最初拒絕承諾參與為《難民公約》談判一項議定書的倡議，理由是加拿大正在準備一份名為《移民白皮書》的檔案。[278] 1966 年，加拿大發布了這份《白皮書》，旨在用研究員克萊爾·格拉斯科的話說，“試探水溫”，以對移民制度進行更根本的改革。[279] 然而，對白皮書的反應不溫不火，甚至持負面態度。[108] 因此，加拿大簽署 1967 年《難民議定書》還需要三年時間。

加拿大批准《難民公約》和《議定書》

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在許多舉措中，1966 年的《移民白皮書》承諾建立一項移民准入政策，該政策將不受“種族、膚色或宗教”等因素歧視的影響。此外，該檔案還提議在加拿大境內引入難民認定程式，以及批准 1951 年聯合國《難民公約》。正如移民官員 E.P. 比斯利在 1966 年提到的，關於需要制定明確的難民政策，在他看來，加拿大“已成為第一個庇護國家”，因此，“可能到了在立法中明確規定處理這些個別案件的機制和方法的時候了，使其更加準確、公平。”[279] 在這種情況下，“第一個庇護國家”的概念指的是加拿大是第一個向個人提供保護的國家，而不是安置那些已經獲得臨時庇護的個人。[280] 不可否認，加拿大傳統的難民准入政策一直受“控制概念”的支配，該概念旨在控制被准入者的“質量”，確保在海外進行難民選擇，並防止不受控制地進入加拿大。[281] 此時，隨著冷戰危機導致數千人尋求在西方的安全避難所，加拿大越來越把自己看作是第一個庇護國家。[84] 也就是說，對白皮書的反應非常負面，[108] 這解釋了為什麼對移民制度進行重大改革還需要三年時間。

1969 年 5 月，加拿大批准了 1957 年的《關於難民船員的協定》。[282] 然後，一個月後的 1969 年 6 月，加拿大批准了 1951 年的《關於難民地位的公約》以及 1967 年的《關於難民地位的議定書》。[283] 人力與移民部當時發表的一份宣告稱，加入“不會改變加拿大傳統上對難民的慷慨待遇”。[284] 事實上，當時大多數難民來自東歐，加拿大的政策是不強行遣返他們，因此他們通常被賦予移民身份。當時很少有人從如今的主要難民來源地進入加拿大。此外，當時難民可以在加拿大境內申請居留權，並根據我們的總體移民政策進行考慮。[266]

儘管加拿大在 1969 年批准了上述關於難民的國際文書，但直到 1976 年《移民法》實施之前，加拿大才存在一項關於肯定性申訴的基於法令的正式難民政策。[285] 相反，難民申訴由當時的移民部以臨時的方式處理。[286] 1972 年，允許在加拿大境內提出移民申請的規定被撤銷。[287] 這一政策變化將促使更多不願被遣返的加拿大人利用該國的初級難民認定程式。1973 年，加拿大政府建立了第一個正式的行政機構來處理難民申請者。由外交部和移民部代表組成的部門間委員會會面，評估個別申請，並將建議提交給移民部長，由部長有權決定難民申請者是否可以留在加拿大或被驅逐出境。[84] 此外，同年修訂的《移民上訴委員會法》授權該委員會撤銷對被認定為公約難民者的驅逐令[234]，並在其他案件中給予特別救濟，因為申請者會遭受過度困苦，或者可以援引人道主義和同情理由。[288] 雖然難民被賦予了向 IAB 上訴的法定權利，但沒有定義“難民”一詞。[287]

在此時，國內申訴每年發生數百起。部長根據其自行決定，透過單獨的樞密院令授予個人在加拿大的身份，並部分基於人道主義、經濟和政治因素。[84] 哈撒韋指出，這是該系統的一個缺陷：完全由委員會（或部長）自行決定在任何特定情況下授予或拒絕登陸；因此，無法保證難民會得到加拿大的保護。[288] 這種在加拿大進行的評估系統補充了當時正在進行的海外評估。加拿大在1970年釋出了《難民身份認定指南》，為移民官員提供了在海外選擇難民的標準。[289] 同年，內閣還批准了所謂的“受壓迫少數民族政策”，該政策規定選擇那些不屬於《公約》難民的受壓迫人民，因為他們仍在自己的國家。[290]

加拿大將其在《難民公約》和議定書下的義務納入國內法，同時開展了一系列擴大這些條約範圍的國際努力。其中一些國際努力取得成功，例如加拿大在1975年批准了《關於難民船員的協定的議定書》。[291] 其他努力則徒勞無功。1967年，聯合國通過了《關於領土庇護的宣言》[292]，該宣言在第3條中規定，任何有權援引《世界人權宣言》第14條的人不應受到諸如在邊境被拒等措施的對待。隨後，在1977年舉行了一次會議，將這一條款和其他條款納入一項修訂公約——擬議中的《聯合國領土庇護公約》。[293] 雖然草案已經擬定，[294] 但會議最終以失敗告終。[295]

聯邦法院的設立和對移民決定的司法審查不斷加強

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據說加拿大建國第一個世紀的移民法是在“高度隨意且基本上無法問責”的情況下實施的。[296] 此前，曾有一段時間，《移民法》中包含了非常強勢的排除條款，法院在很大程度上尊重了該條款。1910年的《法案》規定，“任何法院、任何法官或其官員均無權審查、廢止、撤銷、阻止或以任何方式干預部長或任何調查委員會或負責官員……在任何理由下對任何被拒移民的拘留或驅逐進行的任何程式、決定或命令，除非此人為加拿大公民或擁有加拿大住所”。[297] 正如特雷比爾科克和凱利總結的那樣，當時的法院總體上都尊重這些對他們的限制。[298] 魁北克高等法院一位法官在1921年的一項裁決中對該排除條款的評論很有說服力。

……國會打算，並且實際上透過該法律的措辭規定的是，所有關於移民進入加拿大的問題應由移民部的機器，即由調查委員會和移民官員來決定，僅受部長上訴的約束，法院無權審查或控制…………任何法院或法官均不得干預調查委員會的程式，無論其依據是誤解或歪曲法律或條例，還是由於非法證據的採納，或對所聽取證據的評估錯誤，或由於任何可以合理歸類為程式問題或部門條例的任何不規範或遺漏。[299]

這種情況開始發生變化，公平原則和正當程式在該系統中開始變得越來越重要。根據1967年的《移民上訴委員會法》，對移民上訴委員會決定的挑戰可以直接向加拿大最高法院提出，但需要該法院批准。[300] 此後，《法案》中的排除條款的範圍縮小，1971年，聯邦法院（包括初審法院和上訴法院）建立。此時，國會修訂了《移民上訴委員會法》，將對移民上訴委員會關於任何法律問題的決定的司法審查申請轉交聯邦上訴法院，該法院有權決定是否授予許可並審理案件。[261] 此外，部長拒絕《公約》難民身份申請的決定此時可以由聯邦法院初審庭進行審查，因為初審庭有權簽發傳統的特權令狀，而上訴法院則無權簽發。也就是說，聯邦法院的監督管轄權通常是透過對移民上訴委員會決定的司法審查（向聯邦上訴法院）來行使的，而不是透過對聯邦法院初審庭隨後做出的決定進行審查。[301]

拉斐爾·吉拉德認為，法院的裁決將程式公平原則和決策透明度嵌入到移民部的日常運營中。[302] 聯邦法院的移民案件負擔將佔其工作量的很大一部分，並導致尋求司法審查的案件積壓。截至20世紀80年代中期，當司法審查案件轉交由聯邦上訴法院三位法官組成的審判小組時，該法院大約75%的司法審查申請都是對移民上訴委員會做出的難民裁決進行審查。[303] 二十年後，在2012年移民和難民局設立難民上訴庭之前的幾年裡，對國內難民事項的司法審查約佔聯邦法院案件負擔的一半。[304]

1976年《移民法》

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1976年提交國會並於兩年後生效的修訂版《移民法》是加拿大移民政策的一個分水嶺。它首次對該法案進行了二十多年的全面修訂，刪除了法案中最後殘存的公開歧視，例如取消了禁止同性戀者移民的禁令，[84] 並且在經過廣泛的全國性辯論後，在法案中引入了至今大部分仍保留的一系列目標。它透過一些條款來實現這一切，這些條款以其詳細性和特殊性來約束行政決策。[305] 正是隨著1976年《移民法》提交國會，政府加強了其願意承擔其在難民安置方面的國際責任。[154] 正是這項立法首次將加拿大的《難民公約》義務納入法定形式。[306] 該法案中闡述的目標之一是“履行加拿大關於難民的國際法律義務，並維護其關於流離失所者和受迫害者的人道主義傳統”。[307] 新法案將《公約》難民視為一類移民，可以從國外選擇他們，讓他們在加拿大永久定居。[308] 該立法還賦予了先前存在的特設委員會合法地位，該委員會負責向移民部長提供來自邊境或加拿大境內人士的個人難民申請的建議，即難民身份諮詢委員會（RSAC）。[308]

1978年建立的RSAC程式如下：那些尋求在加拿大獲得難民身份的人必須首先向移民官員出示自己。如果發現他們不符合入境資格（通常情況下是這樣），他們將被送往移民調查，以確定他們是否應被驅逐出境。此時，個人可以申請難民身份，在這種情況下，驅逐令將被暫停，該人將被帶到高階移民官員面前，進行有關難民申請實質內容的面試。高階移民官員隨後將面試的記錄發給RSAC。RSAC審查申請，並向部長提出建議，建議接受或拒絕保護申請。[309] 該專案規模非常小：在整個20世紀70年代後期，它每年只處理數百起申請。[310] 例如，在修訂版《移民法》生效的那一年，加拿大接收了4,130名難民，所有這些難民都逃離共產主義。[311]

那些沒有獲得難民署或部長批准難民身份的人，可以提出人道和同情理由的申請。此類申請由稱為特別審查委員會的機構進行審查，該委員會對部長起諮詢作用。[309] 此外，部長可以決定，即使某人被宣佈為難民，也不允許其留在加拿大。[312] 兩組人都有權向《移民上訴委員會》提出上訴，該委員會的訴訟公開進行。[313] 移民上訴委員會審查了檔案記錄，並被授權對任何申請人進行口頭聽證，以評估其申訴的實質內容，前提是該申請人根據檔案記錄證明有充分理由相信其申訴可以得到證實。[309] 這一立法規定被解釋為意味著移民上訴委員會只有在確定該申請可能成功的情況下才能對該申請進行口頭聽證。在這個體系下，在移民上訴委員會運營的最後一年，大約有 9% 的申請人被部長認定為非難民，最終被該委員會認定為難民。[314]

進入整個體系的先決條件是，個人是移民身份調查的物件，這實際上意味著他們缺乏在加拿大居留的合法身份。其他身處加拿大但擁有某種形式的（臨時）身份的人沒有權利提出申訴或根據難民申訴程式對其申訴進行審理。這種限制導致了拉比岡特·普勞特所說的“行政噩夢”。為了讓合法在加拿大的個人享受難民身份認定程式的益處，移民部實施了一種非法的程式，稱為“在身份”申訴。該申訴人的審查方式與在移民身份調查中提出申訴的人相同。這種做法存在問題。首先，它缺乏最終性：如果被拒絕，該人可以再次提出申訴，並重新經歷立法規定的整個程式。此外，“在身份”申訴人未能在其申訴處理期間獲得就業授權，其工作資格取決於他們先前在加拿大的移民身份所賦予的（或未賦予的）工作許可。[315]

在 20 世紀 70 年代，加拿大接受的大多數難民都是透過海外安置，而不是在加拿大進行的庇護程式。在 20 世紀 70 年代初，加拿大透過安置 228 名西藏難民並制定“西藏難民計劃”來接待他們，從而接受了首批非歐洲難民。[316] 接待西藏難民為其他難民安置打開了大門，因為加拿大在 1972 年至 1973 年期間接受了超過 7000 名被伊迪·阿明獨裁政權驅逐出烏干達的南亞裔人，這是加拿大首次大規模接納非白人難民。[317] 之後，加拿大在 1973 年接納了 7000 名逃離皮諾切特政權的智利難民，並在 1975 年至 1978 年期間接納了約 10000 名逃離黎巴嫩內戰的黎巴嫩難民。[318] 在 20 世紀 70 年代，美國是最大的移民來源國，部分原因是由於大量不願意參加越南戰爭的逃避兵役者和逃兵在加拿大尋求庇護。[99] 歷史學家瓦萊麗·諾爾斯指出，不可能獲得越南戰爭期間逃往加拿大的逃避兵役者和逃兵的具體數字，但估計數字從加拿大難民委員會的 30000 人到 40000 人不等，到馬克·弗魯特金（一名“逃避兵役者”兼作家）的 80000 人到 200000 人不等。[319] 之後，從 1978 年到 1981 年，加拿大接受了 60000 名來自東南亞的難民——這個數字佔這些年被允許入境的移民人數的 25%。[241] 在這段時間裡，加拿大透過海外安置的難民人數在人均衡量標準中超過了任何其他國家。[320] 加拿大移民官員還前往薩爾瓦多，對有危險的囚犯進行面談，並向其中一些面臨危險的人提供加拿大庇護，這是在另一個國家處理申訴的示例。[span>321]

也就是說，接受這些群體的決定是臨時性的，並且具有高度政治性；例如，由於擔心大多數智利政治難民過於左傾，並且不希望疏遠美國或新的智利政府，加拿大政府限制了他們的人數，這就是為什麼加拿大在 30 年的衝突中只接受了大約 7000 名智利人。[72] 同樣，在加拿大接受了一些烏干達亞洲難民後，公眾對此舉表示了明顯的反對，1972 年的一項民意調查顯示，只有 45% 的加拿大人贊成政府的決定；一些政府官員認為，這一舉措導致政府在當年的大選中失去了席位。[322]

隨著《1976 年移民法》的透過，該法於 1978 年 4 月 1 日生效，加拿大就業和移民部（EIC）定義移民選擇標準的權力被取消，並透過該法和法規中確立的可接受類別由議會保留。EIC 不再能夠透過行政命令制定人道主義安置計劃或任何其他計劃，而這在《1952 年移民法》管轄加拿大移民時是允許的。1976 年法案為公約難民設立了一個可接受類別，並透過第 6(2) 條為可以指定的其他人道主義類別提供了立法授權。然而，在 1978 年 4 月 1 日該法案頒佈時，沒有進行任何指定，但有三個安置計劃正在進行中，包括東歐人、智利/阿根廷和印度支那人。運營問題幾乎立即出現。在確定可接受性之前必須對每個越南申請人進行公約資格測試，這非常繁瑣，並且大大降低了效率。來自蘇聯的猶太移民拒絕提出難民身份申訴，因為他們認為這個詞本身令人反感。智利人和阿根廷人顯然不是公約難民，因為他們仍在自己的國家。為了確保在新的法律頒佈之前獲授權的計劃的連續性，EIC 在 11 月制訂了一項內閣令，根據第 6(2) 條指定了三個額外的人道主義類別。自我流亡類別涵蓋了蘇聯猶太人和東歐人；印度支那人指定類別取消了對每個申請人進行公約資格測試的必要性；拉丁美洲指定類別 (LADC) 適用於仍在其所在國家居住的受迫害的智利人和阿根廷人，包括那些在獄中的人。[span>323]

為了應對民間社會要求在難民安置中發揮更大作用以及對政府難民安置決定進行批評的要求，加拿大在 1978 年建立了私人安置計劃，透過該計劃，公民可以完全或部分地幫助私人安置新的難民。[span>324] 迄今為止，已有超過 300000 名難民透過該計劃來到加拿大。[span>325]

加拿大移民和難民委員會的成立

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加拿大移民和難民委員會成立的背景是 20 世紀 80 年代對現有難民身份認定體系的嚴謹性、能力、獨立性和公平性所產生的擔憂。

首先，在整個1980年代，人們對加拿大庇護制度的嚴謹性以及對該制度潛在的濫用表示擔憂。正如黛博拉·安克所說，在1980年代初，政府承諾修改其所描繪的脆弱的庇護制度，該制度正被“非法”移民所利用。[326] 移民及難民局 (IRB) 成立的決定性事件之一是，在1980年代後期出現的感知危機情況，當時聯邦政府召回議會進行緊急會議，在174名錫克教徒乘坐救生艇抵達新斯科舍省查爾斯維爾漁村附近後修改了《移民法》。[84] 當時，加拿大就業與移民諮詢委員會報告稱，大多數商界和勞工領袖認為政府“已失去對邊界的控制”。[327] 1980年代改革黨的平臺體現了這種對制度完整性的擔憂，該平臺使用了被貼上“煽動性語言”的標籤，談論“移民濫用、假難民 [以及] 不適當的移民選擇”。[328] 當時的進步保守黨政府表示，“許多申請是欺詐性的。最近的資料顯示，平均有 70% 的申請是無端的”。[329] 針對這些擔憂，在 1980 年代中期實施的一種應對措施是，正如黛博拉·安克所描述的那樣，採取了一系列限制性措施，包括取消對難民申請人的就業授權和各種社會服務，以及一項新的做法，即在難民申請人從美國前往加拿大之前，將他們送回美國，直到他們的加拿大聽證會日期臨近。[326]

由於在十年期間提出的難民申請數量不斷增加，人們也對 IRB 前體系的能力表示擔憂。麗貝卡·哈姆林指出，加拿大簽署了上述國際條約，承諾保護難民，但在此之前，它並未將自己視為首個庇護國家，而且在此之前，尋求庇護者並未以大量數量來到其海岸。[330] 1980 年，加拿大收到了今天看來非常少的 1,488 份難民申請。[313] 然而，到 1980 年代中期，這一數字已經增長到如此大的程度，以至於如此多的人在國內提出庇護申請，以至於該體系不堪重負，1985 年收到了 8,260 份申請。[313] 1987 年，約有 27,000 份難民申請得到受理。[331] 由於申請數量的增加以及用於難民身份認定的資源，到 1988 年，處理一項申請平均需要 5 到 7 年的時間。[332] 加拿大的這種情況反映了世界其他地區類似的增長，例如，1976 年西歐國家接收了 20,000 名尋求庇護者，1980 年則接收了 158,000 名申請者，到 1986 年，每年收到的申請超過 200,000 份。[333]

為了應對這種增長趨勢，以及人們對政治利益可能影響申請決定過程的擔憂，1982 年，決定權移交給一個新組建的難民身份諮詢委員會。[334] 該委員會首次真正獨立於移民部門，擁有自己的主席和增加的預算。它的獨立性體現在其直接向部長報告，而不是成為 CEIC 外交部門的一部分。[335] 這使它能夠首次彙編關於世界各地產生難民情況的權威和獨立檔案。[308] 該體系只涉及書面提交材料，由委員會私下評估，委員會最終向移民部長提出建議。[336] 雖然 1983 年在多倫多和蒙特利爾開始了一項試點專案，為這些申請人提供口頭聽證，[84] 但這只是讓一位 RSAC 成員參與審查，並與申請人和律師討論他們可能有的任何問題。在這種模式下，該流程仍然是分開的，因為該成員本身並不做出實際決定；決定仍然由部長根據 RSAC 小組的建議做出，而小組本身並未見過申請人。[337] 該委員會由來自民間、移民部和外交部的成員組成，人數均等。[338] 因此，人們仍然擔心難民身份認定過程與加拿大的外交政策無關。授予難民身份可以被視為對原籍國的宣告，有人認為，加拿大有在政治理由上限制授予難民身份的歷史，特別關注共產主義國家，並表現出不願意承認來自新興後殖民國家的難民，以免這種難民保護的授予被視為承認西方國家的政策和行動是造成難民流動的根源。[339] 例如，在 1980 年代，外交部試圖推翻 RSAC 的決定，這表明該體系正在受到密切觀察。[340]

一系列法院裁決破壞了現有的難民體系框架，這進一步推動了變革的步伐。到那時，該體系已經區分了“合法”和“非法”人員，只考慮對被調查因違反《移民法》而存在問題的個人提出難民申請。[341] 1985 年，聯邦法院裁定這種區別不公平且無效。[342] 此外，1985 年的另一項判決，即《辛格訴就業與移民部長案》，規定，在申請人可信度受到質疑的情況下，必須在當時的《移民上訴委員會》進行口頭聽證。最高法院在做出這一裁決時，推翻了之前必須申請口頭聽證的體系。[343] 《辛格案》判決通常被視為一個分水嶺，它強制執行了《加拿大權利與自由憲章》對抵達加拿大領土的移民的保護，從而要求對難民身份認定過程進行徹底改革，以確保作為一項常規措施開始提供公平的口頭聽證。[313] 對《辛格案》判決的直接回應之一是擴大口頭聽證的機會，並增強體系的能力，以促進這種機會。1985 年，C-55 法案修改了 IAB，以確保所有難民在申訴期間都有機會進行口頭聽證，並且該法案將 IAB 成員人數從 18 人增加到 50 人。[344]

為了應對這些挑戰，當時的加拿大政府委託進行了一系列重大研究，主要包括 1981 年的移民實踐與程式工作組，1981 年的麥當勞皇家委員會關於皇家騎警某些活動的調查（審查了移民中的安全審查流程），1983 年的羅賓遜報告，題為《加拿大的非法移民》，1984 年的拉圖什尼報告，題為《加拿大的新的難民身份認定流程》，1984 年的德謝內斯委員會關於加拿大戰爭罪犯的調查，以及 1985 年的拉比·岡瑟·普勞特報告，題為《加拿大的難民認定》。這些報告都建議採取方法來建立新的庇護認定體系，以兼顧聽取意見的權利，並平衡公平與效率之間的競爭利益。[313] 1981 年的工作組提交了一份名為“難民身份認定流程”的報告，該報告提出了三個主要建議：1) RSAC 應獨立於移民和外部政策考慮；2) 使用公約難民定義應既遵循字面意義，也遵循精神；3) 申請人應在初步認定階段獲得口頭聽證。最後，該報告還建議修改《移民法》，將目前的認定流程替換為一箇中央法庭，負責聽證和決定難民申請。[345] 政府針對 1981 年工作組的報告採取了一些立即措施。例如，關於遵循公約難民定義精神的建議，部長髮布了新的指導方針，規定應將疑點利益歸於申請人。[345] 政府還採取了其他措施來提高難民申請人體系的公平性，包括在 1985 年用通用授權取代特定工作崗位的就業檔案，[345] 以及取消了在申請人有資格獲得就業授權之前必須舉行聽證會的要求，從而消除了一個導致就業授權等待時間長達 8 個月的障礙。[346]

從所有這些報告、事件和 1980 年代相關的立法運作中最終出現的是一個以法庭模式為中心的新的庇護制度。相關立法，即 C-55 號法案，或稱《難民改革法》，於 1986 年在眾議院提出。該法案由 C-84 號法案即《難民威懾和拘留法》補充。後一項更嚴格的立法是對抵達加拿大海岸的船隻、犯罪和人口販運的擔憂做出的回應。[347] 議會緊急會議對這些法案進行了長時間的辯論。[348] 參議院對 C-84 號法案進行了廣泛的調查，並兩次否決了該法案。[349] 最終，在一位新的移民部長同意追加修正案後，這兩項法案於 1988 年由眾議院和參議院透過，並於當年 7 月 21 日獲得御準。[350] 新制度的特徵和方面包括

  • 建立一個獨立的法庭：加拿大移民和難民委員會於 1989 年 1 月 1 日作為獨立的行政法庭成立，擁有 115 名成員。[351] 當時，IRB 由兩個部門組成：公約難民認定部門和移民上訴部門，取代了以前的移民上訴委員會。戈登·費爾韋瑟，新不倫瑞克前司法部長和加拿大​​人權委員會首任首席專員，被任命為 IRB 首任主席。[84] 正如各自的名稱所暗示的那樣，最大的變化之一是從難民身份諮詢委員會轉變為完全獨立的法庭，諮詢委員會將最終的決策權留給了其諮詢的部長。[352]
  • CRDD 口頭聽證會：新的難民認定程式包括由兩位 IRB 成員主持的口頭難民申訴聽證會。[353]
  • 資格標準：1988 年，加拿大議會透過修訂《移民法》，將“資格標準概念納入管理難民申請人的立法”。資格標準自此成為在加拿大申請難民身份的先決條件。[354]
  • 資格和可信依據篩選程式：《移民法》包括一項程式，所有申請人都會在兩個小組面前進行聽證，申請人有責任證明他們有資格確定其申訴，並且申訴有可信的依據。[355] 該小組包括一名移民官員和 CRDD 的一名成員。如果兩位小組成員中的任何一位都被說服，那麼申訴將在 CRDD 面前進行全面聽證。部長由一名案件陳述官 (CPO) 代表參加此類訴訟。在入境口岸案件中，在第一級聽證會上，為難民申請人提供“指定律師”，費用由部長承擔，目的是避免處理申訴的延誤。在引入該制度時，政府估計此篩選程式可以在三到七天內完成。[356] 此篩選過程需要提供理由。[356] 可信依據發現的門檻很低：《移民法》規定，如果裁決員或 CRDD 成員認為有任何可信或可靠的證據，難民部門可以據此確定申請人是公約難民，他們應確定申請人有可信的依據支援其申訴。[357] 截至 1989 年 10 月，根據此程式，5% 的申訴被認定缺乏可信依據。[358]
  • 總督委員會任命人：總督委員會可以任命多達 65 名公約難民認定部門的全職成員。[269] 如果工作量需要，可以招募額外的兼職成員。[359]
  • 非對抗性程式：CRDD 對申訴的聽證應以非對抗性方式進行。為此，部長只有權提供證據，不能盤問申請人或提出意見，除非涉及排除問題。[269] CRDD 小組由一名稱為難民聽證官 (RHO) 的 IRB 僱員協助。[269] RHO 是以前難民身份諮詢委員會制度下稱為案件陳述官的新的名稱。[360]
  • 私下進行：與以前的 IAB 公開進行的程式相反，CRDD 程式通常在閉門進行。[269]
  • 非正式程式：IRB 管理部門的目標是確保委員會尊重其準司法地位，並避免傳統法院制度的繁文縟節，推動簡短書面決定的理念，並支援口頭決定。[361]
  • 根據安全第三國制度未指定任何國家：民間社會對新立法提出的一個擔憂是它引入的安全第三國制度。為了回應公眾對安全第三國制度的批評，時任就業和移民部長芭芭拉·麥克杜格爾相信，美國可能會將從加拿大驅逐的難民申請人送回中美洲，在那裡他們的生命將處於危險之中。因此，她在 1988 年 12 月宣佈，她“準備在安全第三國名單上不包括任何國家……我們認為，新制度可以在沒有它的情況下運作”。[362]
  • 司法審查的限制：與 IAB 一樣，對 IRB 做出的決定的司法審查只能在獲得許可的情況下進行。[363] 但是，該法案規定，在法院對司法審查申請做出決定之前，不得進行驅逐。[364]
  • 決定後風險評估：政府在 1989 年制定了一項政策，對被拒難民申請人進行風險審查，以評估他們在被拒與被驅逐之間的時間，以評估有關新風險的申訴。[99] 具體來說，不成功的難民申請人可以向移民官員申請決定後審查，以評估遣返是否會導致令人信服的個人風險。此審查評估“生命風險、不人道待遇或極端制裁”，可以為未被 1951 年公約和議定書涵蓋的人員提供保護。[365] 此類申請中大約 2-3% 被接受。[366] 正如下面所討論的那樣，這個過程最終成為現在 IRPA 第 97 條的基礎。
  • 終止和撤銷條款：根據這項新法律，部長可以在三名成員組成的小組面前向難民部門申請確定一個人不再是公約難民，理由是難民透過欺詐手段或虛假陳述獲得其身份，或者難民不再需要保護。[364] 撤銷申請首先需要獲得主席的許可。

IRB 代表著加拿大庇護政策制定工作的新起點。作為向新制度過渡的一部分，政府為有待處理的庇護申請人制定了幾個快速審查計劃。第一個是有限的，稱為 1986-87 年行政審查。[367] 隨後一項與 IRB 同時生效的審查計劃於 1989 年開始實施，旨在“清理積案”，為庇護政策制定工作開創新的局面。[310] 雖然政府避開了這個詞，[368] 但它實際上相當於對在 1986 年 5 月 21 日之前進入加拿大的難民申請人的普遍赦免，允許已經在加拿大工作或有可能在不久的將來獲得工作並且沒有醫療、安全或犯罪問題的人留在加拿大併成為永久居民。[84] 正式來說，申訴被分為四組

  • 第一組：此前已經接受過宣誓質詢的申訴人。這些申訴人通常被優先處理，因為他們已經在加拿大居住的時間最長。加拿大就業和移民部官員從 1989 年 3 月開始審查這些申訴。如果審查結果發現有可信的難民申訴理由，案件將提交給由一名裁決員和一名 CRDD 成員組成的特別小組。如果這些小組對可信理由的建議做出有利的決定，申訴人就可以申請永久居留，無需再進行聽證。
  • 第二組：1986 年 5 月至 1987 年 2 月期間抵達加拿大並獲得部長許可的人。
  • 第三組：移民查詢被延期以接受宣誓質詢，但未進行質詢的人。
  • 第四組：未開始調查或尚未延期以接受質詢的人。

第一組中被發現沒有可信理由的申訴人，以及第二組到第四組的申訴人，將在被稱為“加拿大移民中心”的地方接受面試。如果這些申訴人能夠證明有足夠的理由允許他們留在加拿大，例如家庭關係，則無需進一步審查，申訴人可以直接申請永久居留。[367]

在之前的系統中，只有 30% 的申請人被接受。[369] 在快速審查計劃下，接受率要高得多，例如，1986 年處理的 28,000 名申請人中，大約 85% 被接受。儘管如此，政府拒絕了任何將此視為大赦的建議，並在 1990 年的一份新聞稿中宣告：“宣佈大赦就等於告訴全世界，加拿大容忍對法律的蔑視。我不能這樣做。”部長如是說。[368] 從 Singh 案判決到 1989 年改革後的難民確定制度生效，總共積壓了 125,000 件案件，這些案件透過快速審查計劃得到解決。[302] 雖然快速審查計劃本應在兩年內處理完積壓的申請，但實際上花費了更長的時間，用加拿大難民理事會執行主任珍妮特·登奇的話來說，這使得“難民多年來一直處於困境，與家人分離”。[108] 透過此積壓處理程式被下令驅逐出境的申訴人需要獲得部長同意才能以訪問者或移民身份返回加拿大。[367]

難民制度的司法化和對難民定義的更廣泛解釋

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Singh 案判決以及隨之對難民制度的改變，包括成立 IRB，帶來的一個長期影響是難民程式的“司法化”程度越來越高。[370] 科林·斯科特將司法化定義為“以前受其他價值觀和預期支配的關係，現在開始受法律價值觀和規則支配的過程”。[371] 法律意義上的庇護已經取代了其他關於該機構和程式的理解，包括以前占主導地位的政治和宗教意義上的庇護。[372] 這種變化對該系統的管理方式產生了影響。例如，難民身份諮詢委員會在 1980 年代提供的決策理由很少；正如難民律師大衛·馬塔斯所描述的那樣，理由通常只有“幾句話”，而且“很少與他們得出結論的事實調查結果相關”。[373] 簡而言之，他指出，提供的只是結論，而不是理由。IRB 提供的理由一般會更充分。這種轉變與當時的國際趨勢相一致，例如，直到 1984 年，英國的內政大臣才被要求為庇護決定提供理由。[374]

隨著該系統司法化，強調個人保留律師的重要性，因此，1986 年一組移民顧問聚集在一起成立了加拿大的移民行業協會，即加拿大移民律師協會，也就不足為奇了。[108] 從 1978 年開始，移民法允許制定關於移民顧問執照的條例，但一直沒有實施。關於移民顧問制度合法性的問題在 1990 年代得到了解決，當時不列顛哥倫比亞省律師協會對 Jaswant Singh Mangat 提起了法律訴訟，後者經營 Westcoast Immigration Consultants Ltd.，並以收費的方式為移民和難民委員會提供代理服務。在不列顛哥倫比亞省的一名法官以 Mangat 未在不列顛哥倫比亞省獲得律師執照為由，對這些活動發出了禁令後，他的案子成為了一個測試案例，最終在 2001 年得到解決，當時加拿大最高法院得出結論，非律師移民顧問實際上是合法的，並且根據《移民法》獲得授權。[108] 當時還沒有規範移民顧問的制度，加拿大的法律也沒有任何條款禁止未經許可的個人收取費用，以代表客戶處理移民事務。[108] 直到 2002 年以後，這種情況才有所改變。

隨著冷戰的結束以及難民制度的司法化，被認定為難民的人的性質開始發生變化，這個概念從主要針對逃離共產主義，轉向了一個更廣泛的人權視角，即誰有權獲得保護。難民學者吉爾·洛歇爾認為，從 1950 年代到 1970 年代，“認定迫害和確定迫害者並不會讓人頭疼，而授予庇護一般用於確認共產主義的失敗和西方的仁慈”。[220] 新成立的 IRB 開始以一種被認為是“廣泛”和“進步”的方式解釋《難民公約》。1991 年，加拿大成為世界上第一個承認因性取向而受到迫害作為申請庇護理由的國家。[375] 1993 年，《移民法》進行了修訂，賦予主席釋出指南的權力。[376] 法律修正案於 1993 年 2 月 1 日生效。[377] 隨後，加拿大在 1993 年 3 月 9 日釋出了關於處理基於性別的庇護申訴的指南，[377] 這與人們越來越接受與基於性別的迫害相關的申訴有關。[378] 儘管 1980 年代進入加拿大的難民中 80% 是男性，[281] 但到 1990 年代末，該系統變得更加均衡。1996 年，IRB 採納了關於兒童難民申訴人的指南，據稱是任何國家系統採納的首個此類政策舉措。[379] 後來，在 2017 年，該委員會實施了關於裁決涉及性取向和性別認同與表達 (SOGIE) 的申訴的指南。[380] 申訴的接受率也大幅上升，在 1980 年代，大約 70% 在加拿大提出的難民身份申訴在審查後被拒絕；[331] 接受率在 1990 年代及以後不斷上升。

加拿大對難民義務的這些進步解釋受到加拿大的人權義務以及難民申訴人可以利用的國際人權程式的影響。加拿大政府於 1991 年批准了《兒童權利公約》。這補充了加拿大此前批准的其他文書，包括《公民權利和政治權利國際公約》以及《經濟、社會和文化權利國際公約》。如今，申訴人可以向根據這些條約設立的七個聯合國條約機構提出個人申訴，還可以向聯合國人權理事會設立的特別程式提出申訴，特別是難民人權問題特別報告員。禁止酷刑委員會是迄今為止接受最多聯合國條約機構申訴的機構，所有提交的個人申訴中，80% 到 90% 都與《公約》第三條所規定的不驅回原則的違反行為有關。[381]

類似的動態也適用於在加拿大出於人道主義和同情理由留居的申請，許多人選擇申請這種方式作為申請難民身份的替代方案，或者在難民身份申請被拒絕後申請這種方式。曾經，難民權益倡導者指責這種申請毫無用處。1993 年，瑪麗·喬·萊迪指責這種申請對難民“毫無用處”，並表示在過去的一年裡，安大略省沒有批准任何關於人道主義和同情審查的請求。[382]

申訴人數增長和效率措施

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這種對難民定義的擴充套件，其必然的結果是難民與其他移民越來越難以區分。[383] 事實上，由於貧困可能是侵犯人權的一個促成因素，許多難民會為了改善經濟狀況而移民。[384] 這些挑戰，加拿大采用的個人主義身份認定模式，以及不斷增加的索賠數量，迅速導致積壓案件。1989 年 IRB 成立後不久，抵達加拿大的尋求庇護者人數開始上升，從每年數千人增加到 1992 年的 37,000 人。[385] 這與幾個全球危機同時發生，包括 1991-92 年前南斯拉夫解體，當時許多人來到加拿大並申請庇護。此時，加拿大還透過其安置計劃快速接收了來自波斯尼亞的 25,000 多名難民。[386] 雖然最初移民和難民委員會預計案件將在 8 周內或最長數月內得到處理。[387] 但是這種情況並沒有發生。

1992 年 12 月參議院透過的 C-86 法案是對大量申請人的回應。該法案被認為主要關注的是提高系統的效率。它透過以下幾種方式實現這一目標。

  • 首先，取消了 IRB 的索賠篩選系統，並將確定申請人是否有資格申請難民身份的權力從委員會轉移到移民部門的高階移民官員手中。[388] 為了提高效率，C-86 法案將資格認定步驟轉移到部門，並放棄了旨在消除“無可信依據”索賠的篩選程式。[389] 當《移民法》被修正以消除兩階段篩選程式時，一項新的測試被新增到該法令中，用於確定索賠是否沒有可信依據，但該測試承擔了不同的功能：它不再在初步階段篩選索賠，而是用於限制那些索賠未得到任何可信證據支援的未成功索賠人的認定後權利。[390]
  • CRDD 被授予在不進行口頭聽證的情況下接受索賠的權力，這就是所謂的“快速處理程式”。作為快速處理程式的一部分，RHO 將會見索賠人，並向 CRDD 成員提出建議，建議是否應在不進行聽證的情況下接受索賠，或是否需要進行聽證。1993 年，在所有索賠中，有 25% 至 30% 是透過這種快速處理程式處理的。請參閱：加拿大難民程式/RPD 規則 23 - 允許在不進行聽證的情況下接受索賠#委員會在不進行聽證的情況下接受索賠的流程的歷史是什麼？.
  • GIC 被賦予了從難民司的全職成員中指定成員擔任協調成員 (CM) 的權力，比例為難民司每 15 名成員配備 1 名 CM。
  • 對尋求對委員會決定的司法審查的程式也進行了修改。自從 IRB 成立以來，聯邦上訴法院的專門小組一直負責進行司法審查，並在該過程中授予許可。1992 年 2 月對《聯邦法院法》的改革將對可信依據決定的司法審查管轄權轉移到聯邦法院初審庭。[391] 1993 年，《移民法》的修正案生效，賦予初審庭的單一法官對公約難民認定司的所有決定的原始司法審查管轄權。[392] 從多成員小組改為單一法官進行司法審查是針對這種高容量系統實施的又一項效率措施。

此時也制定了新的 IRB 實務規則，即《公約難民認定司規則》SOR/93-45。

1994 年，作為對務實主義的讓步，政府決定不將某些被拒難民申請人遣返原籍國，特別是來自中國的某些申請人。為此，政府引入了延期遣返令類別 (DROC)，允許那些在被拒難民申請人被拒絕後三年內未被遣返的申請人申請登陸，但必須滿足某些條件。該類別特別針對解決約 4,500 名處於懸而未決狀態的中國申請人的問題。[108] 因此，該舉措是一種折衷方案：為現有的積壓申請人提供一種赦免，這些申請人在天安門廣場大屠殺事件發生後，等待遣返中國被暫停期間，一直處於等待狀態，同時宣佈對新被拒絕的申請人重新開始遣返。後來，加拿大還實施了特殊措施，以解決那些無法透過正常程式獲得認可的申請人的情況。1997 年 1 月，政府推出了加拿大無證公約難民類別 (UCRCC)，為一些無法令人滿意地證明身份的來自索馬利亞和阿富汗的難民提供了成為永久居民的途徑，但從他們確定難民身份之日起需要等待五年。[99]

此外，難民聽證官的職位一直被認為是該系統效率和完整性的重要組成部分。該職位透過進行研究並負責在聽證期間進行詢問來協助 CRDD 成員。1995 年，該職位被改名為難民索賠官員。[376]

此外，還實施了一些措施，旨在簡化加拿大境內人士的庇護程式，使提供建議專業化，並使在加拿大申請庇護的吸引力降低，其中包括：

  • 上訴限制：在 IRB 成立時實施的一項效率措施是，難民申請人不再能夠對他們在該修訂系統下被拒的索賠提出上訴。正如大衛·馬塔斯所寫，該新流程的這一方面當時受到了難民法律顧問的廣泛批評。[393] 那些被拒絕的索賠人的申請人仍然可以向聯邦法院申請司法審查。但是，1989 年對《移民法》的修正案引入了許可要求。[394] 因此，那些尋求聯邦法院司法審查的人需要獲得法院的許可才能審理他們的案件。約 10% 的案件獲得了上訴許可，並且沒有提供拒絕許可的理由。[395]
  • 對申請資格的更廣泛限制：1994 年，公民和移民部部長被授權根據嚴重犯罪行為對難民申請人釋出危險意見。這會導致暫停難民訴訟，並將案件移出 IRB 的管轄範圍。[396] 此外，C-44 法案於 1995 年 7 月 10 日生效，規定重新認定是否有資格將索賠轉至難民司。[397] 這允許暫停在 CRDD 處理索賠，並在高階移民官員確定索賠沒有資格轉至 CRDD 時撤銷將索賠轉至 CRDD 的決定。
  • 對申請人就業的限制：在 20 世紀 90 年代初，政府阻止了難民申請人工作。這種情況在 20 世紀 90 年代後期發生了變化。
  • 從兩人小組改為一人小組：公約難民認定司最初的構想是，難民申請人將出現在由兩名決策者組成的小組面前，只需要其中一名決策者接受他們的索賠，他們的申請就能獲得成功。當時，與之前的難民身份諮詢委員會[360] 和之前的移民上訴委員會[398] 的三人小組相比，這被認為是一種節省成本的措施。1995 年 3 月宣佈了從兩人小組改為一人小組的另一項節省成本的舉措。[399] 雖然該法律直到下一個十年才被修改為將一人小組作為常態，但一人小組實際上在 20 世紀 90 年代已經成為常態。在那個時期，難民認定通常由一名成員獨自做出，並獲得申請人的“同意”這樣做。凱瑟琳·多弗恩寫道，到 2002 年法律修訂正式將這一做法確定下來時，兩人小組已經很少見了。[400]
  • 更加重視執行遣返：加拿大公民和移民部將遣返描述為難民系統中的一個關鍵工具。[401]
  • 移民顧問的專業化：採取了一些措施，使能夠代表個人在 IRB 出庭的非律師移民顧問專業化，包括 1996 年在安大略省的森尼卡學院設立移民從業人員證書專案，這是加拿大首個此類專案。[108]

申請人數的增長和威懾措施

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曾經人們認為難民“問題”是可以解決的。 [402] 聯合國難民事務高階專員辦事處（難民署）最初只設立了三年。此後，該辦事處得到聯合國大會的續簽，但每次只續簽五年。難民署的臨時性質和多次續簽一直持續到2003年12月。當時，聯大取消了時間限制，並制定了難民保護框架，該框架將無限期繼續，“直到難民問題得到解決”。[402] 用肖娜·拉布曼的話來說，取消難民署授權的時間限制表明人們認識到這種解決方法越來越不可能實現。 [402] 對任何永久解決難民問題的期望減弱的同時，難民人數卻在增加，尋求庇護者來自更遠的地方，隨之而來的是難民身份認定成本的增加。這是由國際機票價格下降和冷戰結束造成的，冷戰結束後，許多國家限制本國國民出境的規定大幅減少（例如柏林牆倒塌）。 [235]

作為回應，用布麗德·尼·格拉恩的話來說，各國開始採取越來越“創造性”的手段來限制難民流動，並限制他們承認的難民人數。 [403] 這些措施包括透過她稱之為“相對不可見，因此在政治上更合算的不準入措施”來限制難民進入其領土。 [403] 近幾十年來，加拿大越來越多地採取了這些措施。加拿大地理位置優越，被美國、墨西哥和三大洋環繞，長期以來，非法移民很難到達其領土。 [404] 近幾十年來，隨著該國尋求庇護者人數的增加，加拿大越來越多地轉向以下不準入措施。

  • 限制性簽證政策：直到20世紀70年代後期，加拿大與其他國家之間的直飛航班很少，而且對西半球任何國家都沒有簽證要求。 [405] 相反，許多前往加拿大的旅行者必須在美國轉機，這通常需要獲得美國簽證。20世紀70年代後期，加拿大與其他國家之間的直飛航班開始出現，加拿大開始實施一項在加拿大境內尋求庇護的制度。加拿大同時開始要求入境者獲得簽證，這限制了人們獲得庇護程式的機會。 [span>380] 1987年，政府開始要求，如果來自公民需要加拿大訪問簽證才能訪問加拿大的國家，則經加拿大前往另一個國家的個人必須持有過境簽證才能透過加拿大。 [span>406] 這些簽證要求不斷擴大，以至於今天，來自被認為是“難民輸出國”的國家的公民通常需要訪問簽證，而這種簽證被描述為“極其難以獲得”。 [span>407] 例如，來自索馬利亞、葉門、阿富汗和敘利亞等難民輸出國的簽證申請被拒率接近75%。 [span>326]
  • 承運人制裁：承運人制裁是指對航空公司和其他運輸服務機構的義務，要求他們確保不運送任何沒有簽證的人，如果他們需要簽證。 [span>408] 公民及移民部向承運人收取被稱為“高額”的行政費， [409] 用於支付每位持不正當證件抵達的旅行者的費用。 [span>410]
  • 將人口販運定罪：加拿大利用將人口販運定罪的條款作為威懾尋求庇護的一種手段，例如，對一名美國家庭成員因將十二名海地尋求庇護者運送到美加邊境而被指控犯有人口販運罪（根據《IRPA》構成犯罪，最高刑期為無期徒刑）。 [span>411] 此外，1993年透過的《C-86法案》擴大了申請人可能被認定為不可入境的標準。 [span>412]
  • 生物識別要求：20世紀90年代初，政府要求尋求庇護者進行指紋識別。 [span>413] 政府隨後還開始實施並逐步擴大了簽證申請人的生物識別要求；到2018年底，所有需要簽證的訪客也需要進行生物識別。 [span>414] 還採取了措施，利用這些生物識別標識作為與其他國家的資訊共享協議的一部分。2001年12月的加拿大-美國智慧邊境宣言承諾，兩國將開發共同的生物識別標識，並參與資訊交流。 [span>415] 兩國在2003年達成的協議題為《關於庇護和難民身份認定申訴的資訊共享》，允許加拿大和美國之間自動、系統地共享有關尋求庇護者資訊，包括生物識別和生物資訊資料。 [span>415]
  • 第一庇護國原則：加拿大移民法自1988年以來就允許指定安全國家。 [span>416] 這一規定被用來授權加拿大和美國在2004年簽署的安全第三國協議（見下文）。
  • 更嚴格的入境口岸面試和安全篩查：20世紀90年代初，政府實施了旨在降低尋求庇護人數的威懾措施，包括更嚴格的入境口岸面試。 [span>413] 然後，在9/11襲擊事件發生後，當時的移民部長宣佈，將在難民抵達加拿大時更大程度地利用前端安全篩查（FESS）策略。 [span>417] 有關FESS篩查的更多詳細資訊，請訪問：加拿大難民程式/RPD規則54 - 更改訴訟日期或時間#規定159.9(3)(b)：與本法第34至37條有關的調查和詢問程式被稱為FESS程式。
  • 驅逐行動：20世紀80年代的《移民法》授權部長指示船舶不得進入加拿大的水域，如果部長有合理理由相信該船舶正在違反該法或法規將任何人帶入加拿大；該規定受六個月的“日落條款”限制，在到期前沒有使用過。 [span>418] 最近，驅逐和攔截行動已在海外發生。例如，1998年，加拿大官員安排塞內加爾海軍攔截了一艘載有192名來自斯里蘭卡的泰米爾人的船隻，這些人在抵達加拿大之前被遣返回科倫坡。 [span>419] 2011年，印度尼西亞當局在加拿大的人口販運信封計劃的資助下攔截了“阿麗西婭”號，該船載有84名斯里蘭卡泰米爾人。人口販運信封基金還支援了2012年在迦納攔截“魯武馬”號，據當局稱，該船駛往多哥和貝南，數百名斯里蘭卡難民在那裡滯留。 [span>420]
  • 海外攔截：加拿大邊境服務局（CBSA）被稱為“移民誠信官員”的員工在海外工作，確保前往加拿大的人員持有合適的旅行證件。 [span>421] 加拿大的海外攔截計劃是其所謂的多邊境戰略（MBS）的一部分。在MBS之下，聯絡官的任務是阻止那些沒有獲得加拿大授權或其他必要證件的人登上開往加拿大的飛機或船隻。 [span>422] 2012年，政府報告稱，在全球49個地點有63名此類官員。 [span>423] 在2001年至2014年之間，這些聯絡官在海上攔截了8.6萬多人。 [span>424] 例如，在2018年，有7208人（主要是來自羅馬尼亞、墨西哥、印度、匈牙利和伊朗）因“證件不齊”被禁止登機飛往加拿大。 [span>425]
  • 對過境國邊境執法的資金支援：加拿大為全球南方的邊境執法提供資金，以防止難民離開。 [span>426]

麗貝卡·哈姆林將這種威懾尋求庇護制度的興起置於以下背景：“威懾制度的興起在一定程度上是一個意想不到的後果的故事，因為每個國家在特定政治時刻做出的國際承諾反過來又困擾著未來的決策者。如果這些國家的領導人預料到當今情況所帶來的財政、安全和政治挑戰，他們可能不會那麼願意做出這些承諾，而這些承諾當時在很大程度上是一種抽象概念。”[span>330]

2002年從《移民法》轉向《IRPA》

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在 1990 年代後期，聯邦政府開始對當時的《移民法》進行全面改革，包括進行長時間的公眾諮詢期。[427] 政府委託了一份名為《不止是數字：加拿大的未來移民框架》的報告，該報告概述了改革後的制度的優先事項，其中一些被接受，而另一些（例如從 IRB 中移除確定難民身份的管轄權並將其轉移到公務員手中[428]）則沒有被接受。最終，《移民和難民保護法》（“IRPA”）是一項全新的法律，代表著自 1978 年以來加拿大首次對移民法進行全面修訂。[429] 它起源於名為《關於移民到加拿大以及給予流離失所、受迫害或處於危險中的人員難民保護的法律》的 C-11 法案。[430] IRPA 於 2001 年 11 月 1 日[430]（或 2001 年 12 月[431]）獲得皇家批准，並於 2002 年 6 月 28 日生效。從 6 月份的《移民法》轉向 IRPA 標誌著加拿大庇護政策的新紀元 - 被描述為專注於減輕行政負擔的時代。在起草和制定 IRPA 的過程中，公眾對是否應該制定一部管理移民事務的法律和一部管理難民法的單獨法律的問題給予了相當大的關注。《不止是數字》報告主張這種觀點，其動機是擔心移民法和難民法之間的根本差異，但最終被拒絕了；然而，該法的新名稱以及為難民設立的專門部門反映了這種擔憂。[432] 新立法框架的要點包括以下內容

  • 框架立法：與之前的立法相比，IRPA 被描述為框架立法，更多細節可以在法規中找到。[376]
  • 合併的難民保護理由：IRPA 擴充套件了有權獲得難民保護的人員類別。根據以前的移民法，唯一明確有權在 IRB 獲得保護的人員是屬於“公約難民”定義的人員。IRPA 將覆蓋範圍擴充套件到包括那些在被驅逐到其國籍國或以前經常居住地後有遭受酷刑、死亡和殘酷和不尋常待遇風險的人員。[433] 加拿大在 1987 年批准了《禁止酷刑公約》，但直到那時才將其直接納入加拿大國內法。[434] 麗貝卡·漢姆林寫道，沒有證據表明議會在 2002 年投票透過該法之前討論該法時，認為引入 IRPA 第 97 條是重大的。在辯論該法案時，公民和移民部長埃莉諾·卡普蘭向議員們保證，IRPA“使我們能夠簡化程式，這樣那些真正需要我們保護的人將能夠更快地來到加拿大，而那些不需要保護的人將能夠更快地被遣返。這種簡化非常重要”。[435] IRPA 生效後，IRB 法律服務部門立即為決策者製作了一份關於如何做出第 97 條決定的大量指南；該指南指出，這些決定被納入 IRB 任務，以避免以前的“支離破碎”和“多層”方法帶來的“延遲和不一致”。[435]
  • 重點關注遵守國際人權文書：IRPA 在加拿大的移民法中引入了一項規定，規定該法應以符合加拿大簽署的國際人權文書的方式進行解釋和適用。
  • 從 CRDD 轉移到 RPD：公約難民認定司（CRDD）更名為難民保護司（RPD），以反映其現在對合並的難民保護理由擁有管轄權。裁決司也更名為移民司（ID）。
  • 建立 RAD：IRPA 建立了難民上訴司（RAD），該司將對負面決定進行實質性審查，儘管這需要十年才能完全實施。[span>436] 具體來說，該法案通過後，《加拿大公民和移民部》宣佈，由於“系統壓力”，RAD 的實施將被推遲。[437]
  • 轉向單人 RPD 審議小組：由於 IRB 的積壓案件是一個巨大的問題，因此支援 RAD 的工作人員時間是透過從雙人審議小組轉向單人聽證會（或偶爾是三人 RPD 審議小組）而創造的，這樣每個案件通常只需要一半數量的委員會成員。[span>438] 這與之前存在的雙人 CRDD 審議小組或在同意的情況下使用單人 CRDD 審議小組形成對比。
  • PRRA：IRPA 從加拿大境內後認定難民申請人類別（PDRCC）過渡到遣返前風險評估（PRRA）程式。[span>439] 該程式彌補了申請人無法提出第二次難民申請的缺陷，即使在第一個申請被拒絕後，原籍國的狀況發生了變化。[span>440] PRRA 的運作方式是，被拒絕的庇護尋求者可以申請 PRRA，以評估自其決定做出以來，難民申請人所面臨的風險是否發生了變化。[span>441] PRRA 是基於書面提交的申請的行政審查。[span>442] 當政府在 2003 年宣佈成立 CBSA 時，最初的計劃是將 PRRA 的責任轉移到他們身上，但在非政府組織的壓力下，PRRA 的責任仍然由加拿大公民和移民部負責。[span>443] 正如下面所述，IRPA 在 2012 年進行了修訂，以限制在拒絕申請後的 12 個月內獲得 PRRA。與此同時，在 IRPA 之前，難民申請人如果離開加拿大至少 90 天，可以向 CRDD 提出第二次申請。但是，隨著 IRPA 的出現，即使申請人離開加拿大後返回，他們也只能向 RPD 提交一份申請。
  • 澄清主席的權力：IRB 主席的權力得到了澄清和增加，包括指定協調成員的權力；委託某些權力的權力；將 GIC 指定人員分配到某一部門的權力；採取任何必要措施以確保 IRB 成員高效地、不拖延地履行其職責的權力；此外，除了以書面形式向成員釋出指南的權力外，主席現在還擁有將 IRB 決定確定為“司法指南”的權力，以幫助成員履行其職責。
  • 加強安全措施：Sharryn Aiken 等人寫道，IRPA 訊號的最重大轉變是，它表明加拿大移民法發生了明顯的安全轉向。他們指出，“在 2001 年 9 月 11 日美國襲擊事件發生後不久透過的立法中，這並不奇怪”。[427] 彼得·肖勒寫道，政府幾乎廢除了 IRPA 以引入一項對難民更嚴格的法律，但移民部長埃莉諾·卡普蘭最終決定繼續實施 IRPA。[span>444] 這項法律包括許多與安全相關的措施，包括
    • 加強拘留申請人的權力：IRPA 擴大了移民官員的權力，讓他們可以拘留那些有逃跑風險、對公眾構成威脅或身份存疑的難民申請人。這種擴大的權力導致根據《移民法》被拘留的人數大幅增加，從 2000 年的 8000 人增加到 2003 年的 11500 人。[span>445]
    • 因犯罪行為而無法獲得難民保護的更廣泛理由：與 1976 年的法律相比，IRPA 包含了更廣泛的理由，限制了難民申請人獲得難民申請認定的資格。[span>446]
    • 反走私措施： 過去一個世紀見證了吉爾·洛施爾所描述的“販賣人口和跨大陸人口走私的急劇增長”。[447] IRPA 中的條款首次執行了加拿大在《巴勒莫公約》及其《走私議定書》和《防止、壓制和懲治販運人口特別是婦女和兒童的議定書》下的義務。[448] 走私者在刑事定罪後有資格被判處無期徒刑。[449]
    • 部長干預： 隨著 IRPA 的出現，部長被授予干預所有難民索賠的權力。

雖然上述對該系統的全面改革代表著重大變化，但值得注意的是，一些在《不僅僅是數字》報告中主張的改變最終被拒絕了。例如，該報告建議將海外和國內難民索賠的處理統一到一個系統中，併為兩者共享決策者。擁有一個單一系統反映了對難民身份更一致決策的渴望，但在肖娜·拉布曼的話中，“[淡化了] 海外安置中選擇方面的額外必要性”。[450] 該提議沒有被採納。

IRPA 後措施

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在引入 IRPA 之後，採取了一系列措施，繼續關注系統完整性、效率以及減少 RPD 的積壓。這些措施包括

  • 逆向提問： 在引入 IRPA 的次年，即 2003 年，IRB 主席釋出了關於聽證會行為的第 7 號指南，該指南建立了在 RPD 聽證會期間進行提問的新順序。在難民保護索賠聽證會中，新的提問順序是，如果部長不是當事方，任何證人（包括索賠人）將首先由 RPD 詢問，然後由索賠人的律師詢問。[451]
  • 拒絕引入 RAD： 在 IRPA 生效後的下一個十年中，一些議員曾多次嘗試透過另一項法案迫使實施 RAD，包括在 2008 年夏季的一次非常接近成功的嘗試。[452]
  • 加拿大邊境服務署的建立： 加拿大邊境服務署成立於 2003 年。它作為加拿大公共安全部的組成部分運作，該部門也是在 2003 年根據美國國土安全部的模式建立的。[453]
  • 日益以能力為基礎的成員任命流程： 此外，對該部門總督委員會成員的任命流程也進行了調整。對 IRB 的此類 GIC 任命一直由公民與移民部長控制，儘管在 20 世紀 90 年代實施的改革開始為 IRB 管理提供更大範圍，以根據更多基於能力的標準參與成員的選擇和再任命。這些努力在 2006 年冬季被新當選政府推翻，當時新當選政府引入了一些變化，賦予部長更大的控制權和自由裁量權。IRB 主席讓-蓋伊·弗勒裡在此時意外辭職，距離他任期結束還有八個月，這引發了人們的猜測，認為他是在抗議中辭職的，他一直是更以能力為基礎的任命流程的堅定支持者。[395] 同樣，一位副主席和 IRB 執行董事也提前離職，另外，選擇移民和難民委員會仲裁員的諮詢小組的五名成員也辭職，他們釋出了一封公開信，表示他們是在抗議中辭職的。[454]
  • 與美國簽署安全第三國協議： 安全第三國協議是雙邊或多邊協議，要求難民在到達的第一個國家尋求庇護，禁止他們在協議的另一方國家尋求庇護。[135] 在 20 世紀 80 年代，加拿大的《移民法》中包含了安全第三國協議的條款。加拿大在隨後的幾十年中試圖與美國談判這樣的協議，最初沒有成功。例如，1993 年，加拿大與美國簽署了一份諒解備忘錄，目的是將美國宣佈為安全第三國。[455] 但在 1998 年，加拿大政府宣佈，根據該諒解備忘錄與美國進行的談判（旨在將美國設計為安全第三國）正在被放棄。[99] 直到 9/11 之後，加拿大才能夠成功完成此類談判。[456] 具體來說，2002 年 12 月 5 日，加拿大與美國簽署了安全第三國協議。[457] 該協議於 2004 年 12 月 29 日生效，這是加拿大移民立法中首次使用安全第三國制度。[458] 該協議以歐盟成員國之間的多邊《都柏林條例》為藍本，[459] 禁止大多數人在他們首先在另一個國家登陸的情況下，在兩國任何一個國家的常規陸地入境口岸尋求庇護。[135] 安全第三國協議的直接影響是加拿大國內難民索賠的數量大幅下降；協議生效後，在加拿大-美國邊境提出的索賠數量下降了 49%。[135] 然而，這種趨勢並沒有持續。[460] 對於那些確實在加拿大邊境提出索賠的人來說，絕大多數人符合該協議的例外情況之一——2005 年，在邊境提出的 4033 項索賠中，只有 303 名難民索賠人被遣返美國，因為他們沒有資格在加拿大申請。[442]
  • 聯合國難民署執行委員會的擴大： 加拿大繼續在聯合國難民署執行委員會任職。它的規模從 20 世紀 50 年代的 25 個國家增長到今天的 106 個國家。因此，吉爾·洛施爾寫道，執行委員會已經變得太大而政治化，它通常不是一個有效的決策機構。[238]
  • 對移民顧問的監管： 加拿大移民顧問協會成立於 2004 年，旨在規範移民顧問的活動，他們代表他人提供付費服務，這是加拿大首次成立此類監管機構。[108]

此外，2006 年 6 月 22 日，總理在眾議院向受人頭稅和以前排斥性立法影響的華裔加拿大人社群公開道歉。政府同意向支付過人頭稅的倖存者或其配偶支付 20,000 美元的賠償；當時大約還剩下 20 人活著。[119]

2010 年和 2012 年的難民改革

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兩項立法在 2010 年和 2012 年對難民系統進行了重大調整，即《平衡難民改革法》（BRRA，2010 年）和《保護加拿大移民系統法》（PCISA，2012 年 6 月）。BRRA 於 2010 年 6 月 29 日獲得御準。它是在少數黨政府期間由議會透過的，在對 IRPA 的大量修正案中，包括反對黨提出的部分妥協方案。隨後於 2011 年 5 月 2 日舉行聯邦大選，在選舉之後，BRRA 在 BRRA 的實質性條款於 2012 年 12 月 15 日生效之前，由議會新組成的多數黨政府進行了修正。這些後續修正案以 PCISA 的形式出現。PCISA 的關鍵部分最初是《防止人口走私者濫用加拿大移民系統法》（人口走私者法）的一部分，該法案於 2010 年 10 月作為 C-49 號法案提出。2011 年 5 月的加拿大聯邦大選導致 C-49 號法案在議事日程上失效後，新成立的多數黨政府於 2011 年 6 月重新提出了這些條款，即 C-4 號法案。然後，這部《人口走私者法》被納入 2012 年 6 月的 C-31 號法案，即 PCISA 中。[461]

正如尼爾·耶茨所描述的，這些改革的重點是加快索賠處理速度，目的是讓善意索賠人能夠更快地獲得批准，而那些未獲批准的索賠人則能夠更快地從加拿大被驅逐，前提是他們可以獲得 IRB 新成立的難民上訴部門。[462] 為了實現這一目標，進行了各種調整，包括

  • 法定聽證會時間表： 該立法包括加快聽證會安排時間表的規定。[459] 其中要求在索賠人提出索賠後的 60 天內舉行聽證會。[463] RPD 聽證會的初始日期由移民官確定。
  • 難民上訴司（RAD）的實施。作為這項改革的一部分，RAD 於 2012 年 12 月 15 日正式成立。[464] 現階段實施的 RAD 職責範圍比 IRPA 首次生效時最初制定的 RAD 立法條款所設想的範圍更廣。例如，IRPA 最初規定部長和上訴物件只能提交書面材料。此後，BRRA 對此進行了修改，允許他們提交檔案證據，但“僅限於在駁回其索賠後出現的證據或無法合理獲得的證據，或在特定情況下，該人不能合理預期應提交的證據”。[465]
  • 公務員決策者：IRB 難民保護司的一級決策者開始由根據《公共服務就業法》任命的公務員擔任，而不是由總督令任命。放棄總督令任命體現了政府移民法諮詢委員會的一項關鍵建議，即應任命合格的公務員，而不是政治任命者，擔任加拿大移民和難民委員會成員。[466]
  • 取消難民保護官員職位：一個曾經被稱為難民聽證官員 (RHO)、難民索賠官員 (RCO) 和難民保護官員 (RPO) 的職位[467] 被取消，理由是鑑於公務員決策者將具備的專業知識，該職位不再需要。這些職位以前在聽證會上協助委員進行提問。
  • 建立指定原籍國 (DCO) 列表，這些國家通常不被認為是產生難民的國家，因此對來自這些國家的難民的索賠制定了威懾和加速處理措施。[468] 指定原籍國列表於 2012 年作為《保護加拿大移民制度法》的一部分引入。該舉措借鑑了歐洲安全原籍國列表，該列表用於歐洲的庇護制度。[459] 對來自 DCO 的尋求庇護者而言，這意味著將採用加快審理程式，縮短時間線，無法獲得難民上訴司的審理，對未獲批准的申請者尋求司法審查沒有自動中止遣返令，獲得 PRRA 的機會有限，以及在等待索賠決定結果的前 180 天內，沒有資格獲得工作許可證或醫療保健。[469] 指定為安全國家取決於對國家民主程序水平和人權記錄的定性觀察，以及兩個定量門檻，包括當 IRB 駁回該國國民的索賠數量超過 75% 或該國國民的索賠數量超過 60% 被撤回時。最初的 DCO 列表包括 25 個國家，最終擴充套件到包括 42 個國家。[470] 2019 年 5 月 17 日，在聯邦法院做出的一系列裁決[471] 中，法院認定 DCO 政策的某些條款不符合《加拿大權利和自由憲章》，因此被廢除。加拿大政府宣佈將從 DCO 列表中刪除所有國家[470]，並將透過立法修正案最終廢除 DCO 制度。[472]
  • 建立指定外國國民的概念：PCISA 改革建立了針對所謂的指定外國國民的制度。[473] DFN 如該法所定義，是指由兩名或兩名以上難民申請人組成的群體，被公共安全部長懷疑在偷渡者的幫助下“非法入境”。[474] 被指定為 DFN 的後果包括，如果 DFN 年滿 16 週歲，則將被自動拘留，直到其難民索賠得到認定。[463] 這一做法借鑑了加拿大在 2010 年泰米爾難民乘坐 MV Ocean Lady 號和 MV Sun Sea 號抵達後實施的強制拘留做法。[475] 此外，即使他們的索賠得到批准，DFN 也無法在五年內申請永久居民身份，[463] 也無法獲得旅行證件，也無法為家庭成員擔保。[474] 該法引入這些條款後不久，政府便在多個案件中援引了這些條款。[476]
  • PRRA 改革：2012 年，議會對 IRPA 進行了修正，限制了在索賠被駁回後的 12 個月內申請 PRRA。[477] 此後，PRRA 的運作方式是，如果被拒絕的尋求庇護者在他們最後一次難民索賠決定做出後的一年內沒有被遣返出加拿大，他們可能有資格獲得 PRRA，以評估該難民申請人面臨的風險在這一年內是否發生了變化。[441] 對這一 12 個月限制有一個例外，即來自 DCO 的申請人，他們被限制在首次決定做出後的 36 個月內申請 PRRA；這一更長的 PRRA 限制被認定為違反了《憲章》第 15 條，並在《費赫爾訴加拿大案》中被廢除。[478] 《平衡難民改革法》還將 PRRA 的權力從部長轉移到 IRB，但這一轉移從未真正實施，[479] 最終於 2022 年被廢除。
  • 對臨時聯邦醫療計劃的限制：臨時聯邦醫療計劃為難民申請人提供醫療保健，直到他們的索賠得到處理。作為一項旨在減少難民申請人來加拿大的動機策略，政府於 2012 年 12 月 15 日削減了某些類別申請人的醫療保健權利。[480] 這一政策變化是透過樞密院令引入的，該令限制了在某些難民索賠待處理期間，在加拿大的醫療保健權利，主要是來自 DCO 的申請人的索賠。[481] 這些申請人享有的醫療保健水平遠低於其他申請人。2015 年，聯邦法院宣佈這項政策違憲，法院認定由此產生的制度相當於《加拿大權利和自由憲章》禁止的“殘酷和不尋常的待遇”。[242] 這一決定是世界各地法院做出的類似案件中的一起，這些案件反對限制性庇護立法。例如，英國上議院在《林布埃拉案》中認定，拒絕向尋求庇護者提供援助的決定有可能違反禁止不人道和有辱人格待遇的規定，因為申請人可能“被迫露宿街頭，除非是短期內可以預見並很快結束的時期，或者他們非常飢餓，或者無法滿足最基本衛生需求”。[482]
  • 終止：新立法規定，如果難保司允許部長申請終止其難民保護，某些人的永久居民身份將被取消。這使這些人無法入境加拿大。

目前的難民保護司規則版本於 2012 年 10 月 26 日生效，該立法也隨之生效。[483] 加拿大移民和難民委員會在其公開評論中強調了這些規則，並強調了決策應以這些規則為指導的重要性。這與當時移民部長傑森·肯尼（Jason Kenney）對此類問題的評論一致：“我認為大多數加拿大人直覺上都理解，對移民的廣泛公眾支援，坦率地說，我們社會的多樣性，取決於有一個管理完善、規則為本、公平的移民制度。我認為他們理解，我們每個人都必須維護這樣一個制度”。[328] 2012 年，這些新立法和難保司規則生效後，庇護申請數量下降了 49%。[484]

除了上述立法外，2011 年，最初被稱為《打擊不誠實顧問法》的 C-35 號法案修正了 IRPA 第 91 條。透過公民與移民部長制定的法規，加拿大移民顧問監管委員會 (ICCRC) 成為移民顧問的監管機構。

2010年代難民保護舉措

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對有犯罪記錄人士的制度變更

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2013年之前，《移民與難民保護法》規定，如果永久居民因在加拿大被判處至少兩年監禁的罪行而被認定為不可入境，則無法向移民上訴部門提出上訴。從2013年6月19日起，《加快遣返外國罪犯法》獲得皇家御準。[485] 該法將IRPA第64(1)條中關於嚴重犯罪的依據從“至少兩年”改為“至少六個月”，限制了對IAD的上訴，IAD對是否實施遣返具有決定權。

安置計劃

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加拿大每年積極在自願分擔責任機制下安置數千名難民。此舉使加拿大位列全球約三十個國家的小群體中，除了《難民公約》中承諾的“不驅回”外，還願意透過安置提供難民保護。[486] 傳統上，三個國家一直是安置的領導者：加拿大、澳大利亞和美國。他們共同接收了聯合國難民署大約90%的安置轉介。[487] 例如，在2017日曆年，美國安置了33,400名難民，加拿大安置了26,600名難民，澳大利亞安置了15,100名難民。[488] 為了延續這一傳統，加拿大在2015年啟動了一項計劃，旨在安置超過25,000名敘利亞難民。

庇護城市運動

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許多人沒有申請庇護，而是以無證自設移民的身份生活在社會邊緣，擔心被捕、驅逐出境和其他懲罰措施。[489] 1906年的《移民法》規定，市政當局有責任報告某些類別的可驅逐出境的移民，包括那些成為公共資金或任何慈善機構負擔的移民。[490] 這項義務隨後從加拿大的移民法中刪除。儘管如此，在加拿大沒有合法移民身份的人，無論是難民、難民申請者還是其他身份，都難以獲得政府和私人服務，除非他們出示移民檔案，否則他們會被移交移民當局並被驅逐出境。在加拿大，自2013年以來，多倫多、倫敦、溫哥華 [491] 埃德蒙頓、蒙特利爾、阿賈克斯 [492] 和漢密爾頓都宣佈自己為庇護城市。[493] 這些庇護城市政策通常涉及確保無證人士獲得市政服務的條例，但並未完全禁止與聯邦邊境執法當局共享資訊。

五眼聯盟國家之間擴大資訊共享協議

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2010年代，世界各地的庇護系統越來越多地使用生物識別技術。例如，截至2018年底，僅聯合國難民署就報告了已捕獲和儲存了超過710萬難民的生物識別身份資訊。[494] 加拿大長期以來一直在從難民申請者那裡收集生物識別資訊，並且在此期間開始更多地與夥伴國家交換此類資訊。加拿大長期以來與美國擁有資訊共享協議，根據該協議，雙方交換關於難民申請者的資訊。例如，2001年12月的加拿大-美國智慧邊境宣言承諾，兩國將開發共同的生物識別識別符號，並進行資訊交換。[415] 2003年，兩國簽署了一項名為《關於庇護和難民身份宣告資訊的共享》的協議，允許加拿大和美國之間自動、系統地共享關於庇護申請者的資訊，包括生物識別和生物統計資料。[415] 交換的資訊包括：身份相關資訊，例如生物統計資料和生物識別資料；之前的難民身份宣告狀態（拒絕、放棄或批准）；表明申請不可入境的任何資料；以及為支援之前的申請而提交的任何證據。[415] 2009年，“五眼聯盟”國家簽署了《資料共享協議》，透過生物識別（指紋）資料交換進行少量“移民檢查”。這項安排旨在作為自動資料交換的試點，並承諾每年共享3000個指紋。加拿大隨後與英國（2015年）、澳大利亞（2016年）和紐西蘭（2016年）達成資訊共享協議，從試點模式轉變為自動共享資訊。[415]

非法越境爭議

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自從1989年委員會成立以來，在加拿大和國際上，提出難民申請的人數大幅增加。從全球範圍來看，在1980年代，全球提交了230萬份庇護申請，主要集中在西歐、美國和加拿大。在1990年代，這一數字增長到610萬份申請，接收國家名單擴大到包括澳大利亞、紐西蘭、斯堪的納維亞和南歐。在2000年代，全球提交了550萬份新的申請，愛爾蘭、希臘、波蘭和南非等國家成為新的熱門目的地。[495] 如今，全球每年約有100萬人申請庇護，[496] 其中被歸類為難民的人佔全球移民人口的7%到8%。[497] 同樣，在加拿大，雖然新的申請數量經歷了週期性變化，但總體呈上升趨勢。在1989年IRB成立後不久，抵達加拿大的尋求庇護者人數從每年數千人上升到1992年的37,000人。[385] 從那以後，發生了三起顯著的案件決定積壓情況：2002年有超過57,000起申請，2009年有超過62,000起待決申請，[498] 以及2017年以後，難民保護司有90,000起申請等待裁決。[499]

在這種情況下，從美國非法越境進入加拿大的人成為一個重大的政治問題，大約從2017年開始。[328] 此類越境主要發生在魁北克-紐約邊境的羅克斯漢姆路和曼尼托巴省的埃默森。從2017年到2020年，超過59,000人以非法方式越過加拿大-美國邊境並在加拿大申請庇護，[500] 以逃避《安全第三國協議》規定的限制。其中包括2017年的20,593名申請者、2018年的19,419名申請者，然後是2019年的16,077名申請者。[500] 魁北克省接收了來自美國的非法越境者約95%。[501] 在這段時間裡，加拿大庇護申請的總數也同樣上升，從2016年的23,870起上升到2017年的50,390起、2018年的55,040起，再到2019年的64,045起。[502]

全球範圍內用於難民身份認定 (RSD) 的資源被恰當地描述為巨大。2017 年，各國和難民署對個人庇護申請做出了 150 萬個決定[503]，截至 2018 年，全球有 350 萬名尋求庇護者。[504] 雖然確切數字難以確定，但學者指出，各國和難民署進行的 RSD 的總成本超過了難民署向難民提供的直接人道主義援助的總成本。[505] 事實上，Thériault 估計，僅全球北方就花費了 200 億美元用於 RSD[506]，這個數字是難民署預算的數倍[507]，據他估計，是全球南方負責照顧難民人口的機構預算的四倍，儘管 85% 的難民居住在那裡。

在世界各地，非法入境者獲得庇護成功的比率通常高於那些在其他臨時簽證到期後申請的人。例如，在澳大利亞，乘坐船隻抵達的尋求庇護者的歷史平均成功率超過 80%。學者 Daniel Ghezelbash 指出，這主要是由於簽證制度有效地識別出可能擁有庇護申請資格的人，並不會向他們發放簽證，從而使他們無法透過合法途徑前往該國。[508] 儘管這些申請者的行為具有可比性，但非法抵達一個國家並受到國家威懾措施驅使的申請者所進行的旅程通常是危險的。例如，一些越境進入加拿大的人在冰點溫度下徒步數小時後，因凍傷而失去肢體，2017 年，57 歲的迦納祖母 Mavis Otuteye 在加拿大-美國邊境附近的一個溝渠中被發現死於低溫症。[509]

美國和加拿大之間邊境過境人數的增加產生了政治、程式和法律後果，包括

  • 對安全第三國協議的挑戰： 2017 年以後，有人呼籲暫停或終止安全第三國協議，包括對該協議進行法律挑戰，該挑戰在加拿大最高法院 2023 年的裁決之後仍在聯邦法院繼續進行。[510] 參見：加拿大難民程式/IRPR 第 159 條 - 安全第三國#安全第三國協議與美國憲法。
  • 申請人數增加： 申請人數的增加導致政府增加了加拿大移民難民局 (IRB) 的處理能力。申請人數增加帶來的一個影響是加拿大移民難民局的案件積壓不斷增加。2017 年，IRB 啟動了一個名為“非法邊境過境應對小組”的專案，擁有 20 名決策者。[511] 在其 2019-20 部門計劃中，IRB 指出“積累了超過 75,000 個申請，按照目前的資金水平，需要超過兩年的時間才能處理完”。[512] 聯邦政府針對申請人數激增採取的一項舉措是，暫時擴大 IRB 的處理能力。政府增加了難民保護部門的資源，以便到 2021 年能夠處理多達 50,000 個庇護申請。[513]
  • 呼籲擴大安全第三國協議： 2017 年以後，有人呼籲將安全第三國協議的適用範圍擴充套件到整個加拿大-美國邊境。截至 2017 年，民意調查顯示，70% 的加拿大人認為應該加強加拿大-美國邊境的安保。[514] 2018 年安格斯·裡德民意調查顯示，超過一半的受訪者表示，加拿大對非法進入加拿大的尋求庇護者過於慷慨。[515] 在其 2019 年綱領中，加拿大保守黨承諾優先考慮“經濟移民”，並將那些面臨“真正迫害”的人置於“虛假”難民申請者之上。[328] 保守黨表示，如果當選，將僱用 250 名 CBSA 官員，並將 IRB 成員調至過境點附近，以加快處理過程。[516] 加拿大和美國之間一項擴大後的安全第三國協議於 2023 年生效：加拿大難民程式/IRPR 第 159 條 - 安全第三國#安全第三國協議文字。
  • 轉介至 IRB 的資格變更： 非法邊境過境爭議導致議會對哪些申請者有資格在 IRB 面前進行聽證做出了修改。2019 年 6 月，對《移民和難民保護法》做出了修訂，納入了《2019 年預算執行法案》中的 C-97 法案。[517] 這些修改為難民申請者引入新的不合格理由，如果他們之前在與加拿大簽署資訊共享協議的國家申請過庇護。在實踐中，這意味著那些在美國、英國、澳大利亞或紐西蘭（“五眼聯盟”國家）提出過先前申請的人，將無法在加拿大申請難民身份，他們的申請也不會被加拿大移民難民局進行聽證，不過，如果與其他國家簽署了資訊共享協議，這些國家也會被納入。[518] 無論先前申請是否做出決定，情況都是如此。[519] 那些被認定沒有資格向 IRB 提出申請的人可以提交遣返前風險評估申請。[520] Idil Atak 將這份綜合法案描述為“在 2019 年聯邦選舉前夕匆忙透過”，是政府應對非法邊境過境爭議的措施的一部分[521]，這可以被視為加拿大政府能夠迅速應對發展形勢，並制定新的移民法律的例子。[522]
  • 轉介至難民保護部門的程式變更： 《2019 年預算執行法案》還修訂了 IRPA，取消了對將申請轉介至難民保護部門的資格做出決定的三天時間限制，並取消了如果在該時間段內沒有做出資格決定，則將申請“視為轉介”至難民保護部門的規定。[523] 由於魁北克省的律師不足，IRB 釋出了一份臨時執業公告，指示某些申請者必須在規定的截止日期前提交其申請理由表格中的一些基本資訊，而其餘的詳細資訊可以在以後新增。[524]
  • IRB 安排變更： 隨著 IRB 的案件積壓不斷增加，難民保護部門第一次聽證的平均等待時間已延長至兩年，而大多數尋求庇護者的法定時間線是兩個月。[525] 申請人數的增加導致 IRB 的案件安排和優先順序發生了變化。《移民和難民保護條例》允許在出現運營限制的情況下，對難民保護部門舉行聽證的時間限制進行例外處理。[526] 為了處理案件積壓，IRB 開始優先安排較早的案件，而不是較新的案件，並放棄了條例中的案件處理時間線。以前，當 IRCC 或 CBSA 將案件轉介至難民保護部門時，申請者也會收到一個聽證日期；然後，難民保護部門由於缺乏處理能力，無法在規定的時間內舉行聽證，因此會推遲聽證。截至 2018 年 8 月 29 日，申請者在轉介時不再收到聽證日期。[527]

新冠肺炎

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2020 年，為了應對新冠肺炎病毒，57 個國家對尋求庇護者關閉了邊境。[528] 最初，加拿大政府宣佈，所有在入境口岸以外抵達的申請者將接受病毒篩查，如果檢測結果呈陽性，則將被隔離。幾天後，加拿大政府改變了立場，宣佈所有申請者將被遣返回美國。[529] 作為此舉的一部分，兩國達成了一項臨時協議，允許加拿大將從美國進入加拿大以申請庇護的人遣返回美國。[530] 該協議適用於陸地邊境沿線的官方入境口岸，以及航空和海上入境口岸。政府還將羅克瑟姆路指定為安全第三國協議的入境口岸，並開始將尋求庇護者遣返回美國。[531] 為了應對這些措施，試圖非法越境的人數大幅下降，例如，在邊境關閉的 3 月 16 日至 2020 年 5 月 8 日之間，只有 24 名非法移民尋求提出申請。[532]

由於疫情，許多國家暫時暫停了庇護程式。[533] 加拿大就是其中之一。由於疫情，難民保護部門關閉了所有聽證會，直到 2020 年夏季才恢復，包括首次引入虛擬（遠端）聽證。IRCC 和 CBSA 將申請轉介至 IRB 的時間被推遲或暫停了更長的時間。[534]

在 COVID-19 大流行期間，加拿大政府也實施了其定期的尋求庇護者大赦運動之一，在這個案例中，一項被稱為“守護天使”計劃的專案，該計劃向在疫情期間參與一線護理的尋求庇護者授予永久居留權。該政策的正式名稱為《COVID-19 大流行期間為在醫療保健部門工作的某些難民申請人提供永久居留權的臨時公共政策》。[535] 該專案於 2020 年 12 月 14 日開始實施，並於 2021 年 8 月 31 日結束。

作為對俄羅斯入侵烏克蘭的回應，S-8 法案修正了 IRPA 和《條例》，以確保根據《特殊經濟措施法》受到制裁的外國人不得入境加拿大。[536] 修正案還透過擴大範圍影響了難民申請轉交 RPD 的資格。

在 COVID-19 大流行之後，隨著國際旅行的恢復，索賠數量激增，在 2023 年達到歷史新高的 144,860 項索賠。[537]

成立移民和公民諮詢師學院

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2017 年 6 月，眾議院公民與移民常設委員會 (CIMM) 釋出了一份名為《重新開始：改善政府對移民諮詢師的監督》的報告。該報告建議，為移民諮詢師設立新的監管機構，開發分級許可制度，最高級別保留用於在 IRB 進行訴訟。隨之而來的移民和公民諮詢師學院於 2021 年 12 月 9 日正式開業。2019 年，議會通過了允許實施分級許可的立法。因此，學院章程規定，在“2022 年 7 月 1 日或理事會透過決議確定的其他日期之後”，將需要 L3 級許可證才能在 IRB 進行代理。2022 年 6 月，學院董事會透過決議，將 L3 級許可證要求的新日期定為 2023 年 7 月 1 日。該 L3 級許可證也稱為“IRB 認證”或“專業化計劃”。[538]

結論

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加拿大難民保護程式故事的下一章還有待書寫。可以肯定的是，“難民”的概念與國家體系一樣古老，用學者伊芙·萊斯特的話來說，只要國家體系存在，“難民”就會與我們同在。[3] 正如艾瑪·哈達德所寫，難民是建立政治邊界和未能保護所有個人作為公民的結果，因此將內部人士推到外部。只要這些條件仍然存在——存在構建獨立國家的政治邊界，並創造內部人士和外部人士的明確定義，以及保護的失敗——就會有難民。[539] 正如艾倫·納什所觀察到的，保護難民的結構存在缺陷，並且受到一系列相互矛盾的張力的影響。然而，這種結構制定了對難民應享有的權利和義務的章程，並以此規定了他們應受到的待遇標準。[540]

參考文獻

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  522. ↑ 莫妮卡·博伊德和納森·T.B. 萊（2021）不受歡迎也不受邀：加拿大的移民例外主義和 2017-2020 年非正常邊境越境，《加拿大研究美國評論》，51:1, 95-121, DOI: 10.1080/02722011.2021.1899743，第 96 頁。
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  530. ↑ 伊迪爾·阿塔克，贊娜卜·阿布·阿爾羅布，克萊爾·埃利斯，擴大難民不合格標準：加拿大對次級難民流動的回應，《難民研究雜誌》，2020 年 12 月 14 日，https://doi-org.ezproxy.library.yorku.ca/10.1093/jrs/feaa103，第 7 頁。
  531. ↑ 奧黛麗·麥克林和約書亞·布魯姆，國家簡介：加拿大，《ASILE：全球庇護治理與歐盟作用》，2021 年 1 月，<https://www.asileproject.eu/wp-content/uploads/2021/03/Country-Fiche_CANADA_Final_Pub.pdf>（於 2021 年 4 月 2 日訪問），第 28 頁。
  532. ↑ 莫妮卡·博伊德和納森·T.B. 萊（2021）不受歡迎也不受邀：加拿大的移民例外主義和 2017-2020 年非正常邊境越境，《加拿大研究美國評論》，51:1, 95-121, DOI: 10.1080/02722011.2021.1899743，第 113 頁。
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