網際網路治理/網際網路治理與發展
前言 — 序言 — 介紹 — 背景和關鍵概念 — 問題和參與者 — 網際網路治理與發展 — 模型和概念 — 結論：最佳實踐和展望 — 參考文獻和建議進一步閱讀 — 附錄 1：參與網際網路治理的精選組織 — 附錄 2：其他背景 — 註釋 — 關於作者 — APDIP
數字鴻溝是指那些能夠訪問網際網路及其相關技術和服務的人與那些無法訪問的人之間的差距。儘管它不是專門指富國和窮國之間的差距——例如，數字鴻溝可以在一個國家內的城鄉地區之間或社會經濟群體之間存在——但該術語經常用來指發達國家和發展中國家之間的訪問差距。
如表 1 所示，差距十分顯著，網際網路普及率與一個國家的財富密切相關。這些數字至少有兩個原因很重要。首先，因為在當今的全球經濟中，缺乏網際網路接入意味著缺乏進入世界市場的渠道。富國和窮國之間的數字鴻溝阻止了後者在全球範圍內銷售其產品，並限制了可獲得的服務和商品的選擇。
此外，數字鴻溝很重要，因為窮國缺乏計算機和網際網路網站意味著這些國家在有史以來最重要的（當然也是最分散的）媒體形式之一上的存在感有限。因此，數字鴻溝正在限制網際網路上的文化和地區多樣性。
表 1：國民總收入和網際網路普及率
| 國家 | 人均國民總收入（美元） | 網際網路普及率（%） |
|---|---|---|
| 發展中國家 | ||
| 斐濟 | 2,690 | 6.5 |
| 泰國 | 2,540 | 12.8 |
| 中國 | 1,290 | 7.9 |
| 菲律賓 | 1,170 | 9.3 |
| 印度尼西亞 | 1,140 | 7.0 |
| 越南 | 550 | 6.4 |
| 印度 | 620 | 3.6 |
| 巴基斯坦 | 600 | 0.9 |
| 斯里蘭卡 | 1,010 | 1.3 |
| 喀麥隆 | 560 | 0.4 |
| 尚比亞 | 330 | 0.6 |
| 發達國家 | ||
| 瑞典 | 35,770 | 73.6 |
| 美國 | 41,400 | 68.5 |
| 日本 | 37,180 | 60.9 |
| 英國 | 33,940 | 59.8 |
| 中國香港特別行政區 | 26,810 | 70.7 |
| 德國 | 30,120 | 57.0 |
| 澳大利亞 | 26,900 | 67.2 |
| 新加坡 | 24,220 | 60.2 |
| 紐西蘭 | 20,310 | 56.8 |
| 法國 | 30,090 | 42.3 |
來源：網際網路世界統計（http://internetworldstats.com，2005 年 9 月）。
網際網路治理領域的決策可以在減輕或加劇數字鴻溝方面發揮重要作用。36 儘管許多這些決策可能看起來純粹是技術性的，但它們具有重要的社會、政治和經濟後果。影響數字鴻溝的治理領域包括（但絕不限於）以下內容
國際化域名
目前，所有域名都必須以標準 ASCII（美國資訊交換標準程式碼）字元輸入，這些字元旨在支援拉丁字母。這意味著不支援變音符號以及亞洲或其他國際字元。許多發展中國家認為，從域名中排除他們的語言會限制網際網路接入。不熟悉英語的使用者難以訪問英語網站；此外，缺乏外文指令碼支援使得土著企業和實體難以在網際網路上得到體現。
實施 IDN 並非易事。IETF 已經制定了非拉丁指令碼的標準，但複雜的技術和治理問題阻礙了它們的採用。ICANN 也因在該問題上行動緩慢而受到批評（也許並不總是公正的）。採用 IDN 需要國家政府和技術界之間加強協調。它還需要共享共同指令碼的國家（例如中國、韓國和日本）之間的協調，以便制定適當的標準。私營實體也需要參與進來。例如，大多數現有的 Microsoft Windows 版本不支援現有的 IDN 技術標準，除非進行重大更新（儘管據說未來的版本將包括支援），這使得即使在達成標準的情況下也很難實施 IDN。域名在使用 ASCII 編碼的環境中使用這一事實使得情況更加複雜——例如，在 URL、SMTP 郵件等中。因此，在自然語言指令碼中輸入域名的簡便性在它嵌入 URL 時變得更加困難。此外，“.” 在所有指令碼中通常不是標點符號。
國家程式碼頂級域名
國家級域名（例如 .in、.jp、.sg）的使用是另一個可以決定發展中國家接入的因素。在許多情況下，政府對這些寶貴的資源管理不善。例如，一項最近的研究表明，當政府從非政府組織手中接管對柬埔寨 ccTLD 的控制權時，其管理變得效率低下且成本更高。孟加拉國是另一個表達了擔憂的國家。ccTLD 管理不善可能會限制一個國家在網際網路上的可見度。在印度，由於對網站只能託管在國內伺服器上的要求，直到最近，只有相對較少的公司註冊了“.in”域名；在新系統下，.in ccTLD 的註冊量正在迅速增長。
管理不善也可能代表著錯失的收入機會。一些小型發展中國家的運營商已成功地將他們的 ccTLD 作為 ICANN 頂級域名的替代方案進行營銷（表 2）。37 然而，當此類域名不為國家擁有並由私營公司營銷時，濫用可以被視為違反一個國家的集體智慧財產權資源。
表 2：ccTLD 作為頂級域名的替代方案
| 國家程式碼 | 國家 | 域名區域 |
|---|---|---|
| TV | 吐瓦魯 | 電視臺 |
| MD | 摩爾多瓦 | 醫藥和健康 |
| FM | 密克羅尼西亞聯邦 | 廣播 |
| TM | 土庫曼 | 商標 |
來源：Gelbstein 和 Kurbalija (2005,44)
標準
對技術標準的決定也對塑造數字鴻溝發揮著重要作用。專有標準（即其智慧財產權為私營實體所有）可能會透過要求支付昂貴的版稅來使訪問技術的成本過高。在這種情況下，重要的是要記住，網際網路的全球覆蓋範圍取決於開放標準的使用，特別是 TCP/IP、XML 以及電子郵件、網路電話、流媒體音訊和影片、協作和點對點交換的其他標準。這些標準不僅使全球網路無縫連線，而且還使它能夠以可承受的成本連線。然而，當使用私有標準時會出現問題，因為發展中國家必須為使用公司智慧財產權支付費用。
除了可負擔性之外，開放標準也很重要，因為它們允許發展中國家根據其特定需求修改和增強技術。例如，開源軟體可以使作業系統和軟體包適應當地語言或條件。事實上，發展中國家未來接入的命運可能在很大程度上取決於這種開放的、可修改的程式碼。許多低成本接入裝置（例如，在印度開發的 Simputer 手持裝置或為非洲使用者開發的 Nivo 瘦客戶端）依賴於開源軟體的經濟性和可用性。更令人鼓舞的是，Linux 和其他開源軟體可以自由修改，越來越多的發展中國家的政府、公司和個人使用者將其用作更昂貴的專有軟體的替代品。因此，一項關鍵的治理策略來彌合數字鴻溝可能包括鼓勵 FOSS 的步驟——例如，為使用開源軟體的組織提供培訓或其他形式的支援，或者要求政府機構採用 Linux 等作業系統。
最近，很明顯，發展中國家（以及其他國家）不僅會因公開採用專有標準而受到損害，還會因私營實體“劫持”開放標準並透過修改將它們變成事實上的專有標準這一更為微妙的過程而受到損害。例如，在公司定期新增所謂的 HTML 和 XML 增強功能中，這個問題很明顯。結果是，許多網頁上的功能只有在 Microsoft 的 Internet Explorer 中才能完全訪問。38 類似的情況在 JavaScript 中也很明顯，JavaScript 是為許多網站提供動力的程式語言。透過各種私營公司不斷新增和修改，這種表面上開放的標準已被分割成幾個相互競爭的版本。
IP 地址分配
正如第二部分所述，IP 地址短缺一直是一個需要治理解決方案的問題。發展中國家尤其對此表示擔憂，因為現有的IP 地址中超過80%已被分配給北美地區的組織。這種情況主要存在於網際網路發展的歷史背景下，早期的IP 地址分配是按照先到先得的原則進行的。然而，自20世紀90年代中期以來，IP 地址一直由區域網際網路註冊管理機構（RIR）管理，並根據實際需要分配。圖2列出了RIR的名單以及自1999年以來由它們分配的IP 地址百分比。它表明，歷史上的異常情況已有所改善，儘管在IP 地址分配方面仍存在著對不平等的擔憂。
隨著IPv6這種新的IP 地址的推出，IP 地址空間短缺問題很可能得到大幅緩解。然而，人們仍然擔心為這種新的協議採用的分配方法：對於發展中國家來說，尤其是那些目前缺乏技術知識的國家，必須確保他們能夠獲得公平的份額。39
39需要注意的是，公平並不一定意味著平等，實際使用情況需要考慮在內。糟糕的分配策略會導致路由表激增，這會干擾網際網路的執行。
連線成本
圖2：自1999年以來分配的IP 地址（按RIR百分比）
|
圖3：網際網路成本和人均GDP（每月）
|
正如圖3所示，發展中國家的網際網路接入成本往往遠高於發達國家。正如前面解釋的那樣，造成這種差距的原因有很多。第二部分討論的國際流量收費的模糊性和差異是其中一個原因。同樣重要的原因還包括基礎設施缺乏、競爭政策不足、市場不發達以及網際網路服務提供商（ISP）市場中的準壟斷（或實際壟斷）企業的價格掠奪行為。解決所有這些問題需要在國家、區域和國際層面上採取多管齊下的方法。
在國家層面，優先事項應該是促進ISP市場競爭和開放的發展。這種策略的一個重要組成部分是降低許可費和規範；這將確保新玩家能夠在沒有過重負擔的情況下進入市場，並促進良性競爭。此外，發展中國家的ISP通常依靠一家占主導地位的（有時是國有）電信公司來獲取國際頻寬；這種對國際頻寬的壟斷訪問可能會人為地抬高接入價格。最後，關於互連的國家政策和法規可以發揮關鍵作用。雖然網路提供商之間的互連條款和價格一般最好留給市場決定，但在某些情況下（例如，當存在一家占主導地位的ISP或電信公司可以決定互連費時），國家可能需要實施監管，以確保更公平的關係，允許較小的ISP以公平的價格與較大的玩家連線。由此產生的較低成本當然應該轉嫁給消費者。
除了這些旨在促進競爭的國家政策之外，WGIG突出顯示的國際結算制度中的模糊性和不公平現象也必須得到解決。如前所述，主要障礙之一是缺乏一個適當的全球論壇，在這個論壇上可以協商出公平合理的國際費率體系；因此，確定這樣一個論壇是迫切需要的。
在沒有這樣一個論壇的情況下，許多發展中國家已經採取了自主行動，建立了區域網際網路交換點（IXP）。這些IXP使區域流量保持在區域內——也就是說，透過在本地路由流量，它們減少了必須使用的國際頻寬量，因此也減少了對國際運營商的支付。（如果沒有IXP，即使從一個國家的一個城市傳送到另一個城市的電子郵件也可能透過美國路由）。目前世界上已經存在超過150個這樣的IXP，亞太地區是發展中國家最早開始透過區域IXP路由大部分流量的地區之一。
最後，降低國際接入費將取決於降低使用者對國際內容的依賴程度。歸根結底，正是缺乏儲存在本地伺服器上的本地內容，導致了對國際頻寬的消費增加。因此，對於政府（和其他實體）來說，必須為本地託管內容提供便利，並鼓勵發展本地內容。在許多使用非拉丁字母的國家，這反過來也需要支援本地語言字型和本地語言軟體。
上述問題清單清楚地表明，網際網路治理以多種方式影響著發展中國家。因此，發展中國家呼籲更多參與網際網路治理的討論和辯論，成為越來越普遍的現象。這些呼籲伴隨著人們越來越認識到，在大多數治理論壇中，發展中國家都沒有得到充分的代表，即使有代表，也往往缺乏參與平等條件所需的必要技術能力或資源。
也許是因為它在治理程序中起著核心作用，網際網路名稱與數字地址分配機構（ICANN）因其被認為排斥發展中國家而受到特別批評。然而，在更大或更小的程度上，人們對網際網路治理相關機構表達了類似的擔憂。2002年，英聯邦電信組織（CTO）和非營利組織Panos釋出了一份具有里程碑意義的研究報告——《更響亮的聲音》40，他們在報告中列出了可以採取的一些措施，以加強發展中國家參與技術治理（見下文）。關於當前的參與水平，該研究得出三個主要結論
- 首先，該研究發現，發展中國家在國際電聯（ITU）和世界貿易組織（WTO）等政府間組織中得到了代表，但這些組織往往很少關注通訊政策與發展之間的聯絡。因此，該研究確定了許多重要決策機構中技術政策與發展之間存在著“缺失環節”。
- 其次，該研究發現，發展中國家在非傳統決策場所，如標準制定機構、ICANN和其他技術團體中普遍代表不足。鑑於這些團體在網際網路管理中的核心作用，這代表著發展中國家參與網際網路治理的嚴重障礙。再加上之前的觀察，它也解釋了為什麼許多發展中國家一直推動政府間機構在網際網路治理中發揮更大的作用。
- 第三，該研究發現，在市場主導的治理決策中，發展中國家幾乎沒有代表權。對於許多網際網路治理決策來說，這是一個重要的缺陷，因為這些決策是由市場驅動的程序決定的，從而形成了事實上的標準。發展中國家被排除在這些程序之外，當然只是它們被排除在全球市場之外的一個縮影。
CTO/Panos研究清楚地說明了當前網際網路治理體系的缺陷。該研究以及提交給數字機會工作組（DOT-Force）的一份報告（該工作組由G8在2001年熱那亞峰會上成立）41確定了可以採取的一些關鍵步驟，以增加發展中國家的參與度。其中最重要的五項包括
提高政策意識：有效的發展中國家代表所面臨的主要障礙之一是缺乏對政策、政策場所，甚至治理程序的基本需求或相關性的認識。事實上，CTO/Panos研究發現，在資訊通訊技術（ICT）對發展的影響方面，存在著驚人的意識缺乏。
可以採取一些措施來提高意識。一種重要的方法是開發全球ICT政策資訊資源，這些資源將提供，除其他事項外，關於ICT活動的相關性以及政策場所的日期和資訊。可能的載體包括基於網路或電子郵件的時事通訊、重要問題的年度總結、負責處理成員問題的研究團隊以及關於特別重要問題的會議。還可以考慮建立一個包含相關政策資訊的電子圖書館。
建設技術和政策能力：發展中國家技術和政策能力不足是它們參與的另一個根本障礙。CTO/Panos研究得出結論，缺乏技術能力在諸如向基於IP的網路遷移、實施第三代移動通訊系統和電子商務應用程式等新興問題方面尤其成問題。
克服這些障礙很困難，因為這需要多年的教育和經驗積累。但是，能力建設措施確實存在。該研究提出的一個重要機制是建立一個全球公共和政策研究機構網路，在發展中國家設立辦事處或“節點”，研究與ICT相關的問題。這些節點將作為培訓機構，幫助建設政策能力。當然，為了確保該網路的有效性，需要提供資金支援。
提供資金支援：為了增加發展中國家的代表性，需要各種各樣的資金支援機制。為上述能力建設網路提供資金是一種可能的機制。為發展中國家代表參加政策場所（通常在昂貴的發達國家舉辦）提供旅行獎學金和其他方式是另一種方法。
然而，資金支援不僅僅是向問題投入更多資金。根據 CTO/Panos 的研究，資金障礙往往與資源利用不當有關，而非資源短缺。資源往往分配不當，例如，為不合適的人員提供贊助以代表利益相關者的利益。為了解決這些問題，發展中國家需要評估當前的實踐並重新設計它們，以確保更高的效率。例如，制定行為準則或其他問責機制來確保資源的有效利用可能會有所幫助。
加強國家政策機構和流程：雖然建立全球網路很重要，但在國內加強能力也很重要。發展中國家的國家和區域機構在多個層面上經常比較薄弱。在國家層面，政治領導力往往不足，國家 ICT 戰略往往缺失，政府部門和機構之間的協調往往不足。在區域層面，政府與擁有共同利益的使用者群體之間的協調往往不足。該層面的其他弱點包括對國際會議準備不足以及人力和財力利用效率低下。
一個補救措施是改進政府部門和機構之間的資訊流動和政策協調。另一個是促進所有層面的經驗和專業知識的分享，包括次區域和區域層面。事實上，這種合作可能是發展中國家可以採取的最重要的步驟之一，因為它允許“共享議價能力”，從而提高其影響力。重要的是，為了使這些集體真正有效，它們不應侷限於一個部門（例如，政府間聯盟），而應該是真正的多利益相關者聯盟。
促進參與國際政策論壇：最後，如果發展中國家在國際機構中的代表性要提高，那麼這些機構必須在組織結構和流程中專門考慮發展中國家。例如，會議可以在發展中國家地區舉行，以最大限度地減少出席成本。活動安排還應考慮到可能需要發展中國家有限人才庫參與的其他國際活動。最後，內部治理結構（例如，委員會席位或發言權的分配、不同分委員會之間的權力平衡）的設計方式可以增強發展中國家的利益。例如，可以建立諮詢委員會，其具體目標是提供關於發展中國家需求的意見。