網際網路治理/模型與概念
前言 — 序言 — 導言 — 背景和關鍵概念 — 議題與行動者 — 網際網路治理與發展 — 模型與概念 — 結論：最佳實踐與展望未來 — 參考文獻與進一步閱讀建議 — 附錄 1：參與網際網路治理的精選組織 — 附錄 2：補充背景 — 註釋 — 關於作者 — APDIP
“自我治理”的概念在網際網路早期引起了關注，當時人們認為網路的成功取決於將國家排除在外。與此同時，人們也認識到，為了應對日益明顯的挑戰，如資訊汙染、欺詐和標準化需求，需要某種形式的控制和管理。因此，許多專家和使用者呼籲一種監管形式，在這種形式下，私人和其他實體本質上會自我監管（有時會根據國家制定的廣泛準則）。在這種框架下，例如，網路提供商將不必應對政府的侵入性監控，但仍必須遵守廣泛接受的服務質量標準和其他義務。自我治理的倡導者指出，其主要優勢之一是將監管責任轉移到擁有相關專業知識的人身上。
儘管在 1990 年代後期很流行，但自我治理此後已經走下坡路。至少有兩個原因。首先，這個概念一直存在著某種概念上的缺乏清晰性。正如門羅·普萊斯和斯特凡·韋爾赫斯特在關於相關概念“自我監管”的論文中指出的那樣：“網際網路是確定自我監管中‘自我’應該包括什麼這一複雜性的完美例證……在許多討論中，政府沒有認識到網際網路行業並非鐵板一塊，沒有一個單一的‘行業’代表整個網際網路”42。這種在確定一個凝聚的“自我”方面的困難也使得制定適用於各個部門和使用者類別的廣泛準則變得困難。實際上，很明顯，需要比自我治理下可能的程度更高的監管水平。
此外，也許更重要的是，近年來已經清楚地表明，網際網路無法在沒有一定程度的國家積極參與的情況下進行管理。政府不必權力至上，但它們通常對於幫助管理關鍵基礎設施以及確保公民自由和其他公共價值觀至關重要。實際上，世界峰會認識到國家需要參與網際網路治理，其《原則宣言》中指出：“關於網際網路相關公共政策問題的政策權力是國家的主權權利。它們對國際網際網路相關公共政策問題擁有權利和責任。”43
自我治理的失敗，以及隨之而來的認識到需要在第二部分中描述的許多層面上採取行動，促使網際網路社群中的許多人呼籲建立一種新的、多部門的治理模式。顧名思義，多部門治理從以下前提開始：所有利益相關方——政府、私營企業、民間社會（包括非政府組織和消費者團體）——都需要參與網際網路治理。只有這些行動者中的每一個的協作參與才能解決前面概述的一系列問題。
世界峰會在其《原則宣言》中概述了每個部門的以下責任：44
- 關於網際網路相關公共政策問題的政策權力是國家的主權權利。它們對國際網際網路相關公共政策問題擁有權利和責任；
- 私營部門在網際網路的發展中發揮了重要作用，並且應該繼續在技術和經濟領域發揮重要作用；
- 民間社會也在網際網路事務中發揮了重要作用，特別是在社群層面，並且應該繼續發揮這種作用；
- 政府間組織在協調網際網路相關公共政策問題方面發揮了協調作用，並且應該繼續發揮這種作用；以及
- 國際組織在制定網際網路相關技術標準和相關政策方面也發揮了重要作用，並且應該繼續發揮這種作用。
儘管多部門治理具有明顯的優勢，但實現多部門治理理想也存在一些挑戰。其中最顯著的挑戰源於部門之間可以稱為文化和詞彙差距。從許多方面來說，每個部門都說不同的語言，而這種語言距離的背後通常是不同的優先事項和目標。例如，從歷史上看，私營部門和民間社會之間的關係通常是對抗性的。以隱私問題為例：雖然很明顯，雙方都需要共同努力來確保隱私，但私營部門可能會繼續強調利潤（通常以提高可用性為名），而民間社會團體通常會以更大個人權利的名義限制利潤。國家與私營部門的關係也比較複雜，特別是在許多發展中國家，私營部門通常剛剛擺脫政府嚴格監管的陰影。ISP、軟體公司和其他公司可能非常謹慎地避免政府更多參與。
除了部門之間缺乏信任和理解之外，多部門治理還面臨著部門內部缺乏合作的挑戰。必須牢記，例如，民間社會並不代表一個統一的整體。事實上，來自發展中國家的小型和資金較少的民間社會團體經常對來自發達國家的大型非政府組織的“專橫”感到不滿。當來自歐洲或美國的消費者團體在治理論壇上發言時，很難證明該團體代表了更小和更貧窮的發展中國家的使用者。同樣，來自發展中國家的政府也經常與來自發達國家的政府發生衝突；在圍繞 ICANN 的爭議中，ICANN 通常被認為是由美國政府主導的，這是其中最具爭議性的問題之一。
最後，多部門治理面臨著尋找和利用適當的制度結構的困難。只有少數模式，甚至更少的模式是無可辯駁的成功模式，用於多部門治理。如果多部門治理的理想想要實現，那麼在未來幾年，必須解決的關鍵問題是制定適當的結構來確保問責制、代表性和合法性。
雖然通常會認可私營部門、政府和民間社會的作用，但網際網路治理的討論通常會忽略普通使用者的意義。
事實上，普通使用者在解決（或至少緩解）網際網路面臨的許多最困難挑戰方面發揮著重要作用。例如，使用者是抵禦所謂“網路釣魚”的第一道防線，網路釣魚是指欺詐性電子郵件傳送者將使用者引導到收集和濫用密碼和其他私人（通常是財務）資訊的網站。雖然許多此類網站相當複雜，但訊息靈通且受過教育的使用者不太可能成為此類詐騙的受害者。同樣，知情使用者不太可能允許他們的計算機被用於拒絕服務攻擊（一種垃圾郵件傳送者劫持計算機並利用它傳送大量電子郵件的過程）。
這兩個例子都表明了使用者教育和資訊的重要性。任何排斥普通使用者的治理體系都只會限制其自身的效力。
表面上看，這個問題應該很容易回答。正如前面的討論所表明的，將普通使用者納入其中對於治理機制的成功至關重要。更一般地說，在一個世界政治正在向近乎普遍採用民主程序邁進的時代，如果網際網路仍然是一個例外，這將是奇怪的。
儘管如此，網際網路政策制定確實提出了一些關於技術專長和廣泛公眾參與之間的平衡問題，以及更一般地說，效率和民主之間的平衡問題。許多網際網路機構（特別是那些參與標準制定領域的機構）由專家組成，他們根據關於最佳技術解決方案的共識做出決定。鑑於這種決策需要高水平的技術知識，許多人認為，將這些機構開放給公眾參與會限制其效力。畢竟，有人會說，普通使用者對標準制定、互聯制度或智慧財產權瞭解多少？他們的參與只會減慢程序，或導致對網際網路有害的最低限度的妥協解決方案。
特別是 ICANN 一直是關於民主和技術決策辯論的中心。ICANN 2000 年的“大眾選舉”允許任何擁有電子郵件地址的人參與選舉董事會成員的流程，被認為是真正的國際民主的首次例項。然而，幾年後，一些人認為該實驗失敗了，選出的董事會席位被取消，取而代之的是提名委員會，該委員會選出超過一半的董事會成員以及其他一些 ICANN 領導職位。儘管這一變化引起了廣泛的反對，但 ICANN 為此辯護，稱這是為了簡化該組織的決策流程所必需的。正如一位 ICANN 董事會在 2001 年烏拉圭蒙得維的亞會議上所說：“ICANN 是一個技術組織，而不是一個民主組織。”45
這些論點需要認真對待。但許多民間社會和其他代表也認為，效率和技術專長的考慮不應被視為對網際網路施加不具代表性的決策的許可。畢竟，這樣的考慮在邏輯上可以擴充套件到政治生活的各個方面（例如，在經濟決策領域）。更一般地說，正如我們所看到的，使用者參與和信任對於網際網路的成功至關重要。這意味著必須在技術要求和民主要求之間取得平衡。這種平衡很可能存在於允許公眾參與但允許決策由（例如）選出的技術專家指導的制度結構中。為普通使用者培養技術能力的教育和意識建設專案也是至關重要的。
經濟學家和社會學家現在認識到，信任是任何社會和經濟體系運作的核心。正如社會學家尼克拉斯·盧曼在其關於該主題的經典著作中所定義的，信任在某種程度上緩解了風險；46 或者，正如另一位社會學家所說，信任是一種“社會粘合劑，使人們能夠以協調和合作的方式互動”。47
信任在網路世界中起著特別重要的作用。在 1993 年《紐約客》雜誌上發表的一幅著名的漫畫中，一隻坐在電腦前的狗說：“在網際網路上，沒有人知道你是一隻狗。”狗所讚美的那份匿名性的陰暗面是，它也為欺詐和其他非法行為提供了便利。就像沒有人能識別一隻狗一樣，也很難識別躲藏在世界另一端假使用者名稱背後的詐騙者。網際網路上的匿名性也允許傳播垃圾郵件、病毒和其他形式的汙染，因為它更難以追蹤肇事者。
欺詐和汙染的泛濫是一個嚴重的問題，它有可能侵蝕網際網路使用者的信任。如果發生這種情況——如果使用者因害怕被騙或被病毒淹沒而停止使用電子商務或電子郵件——那麼網際網路將處於嚴重危險之中。因此，鼓勵信任的機制是任何治理工具包中不可或缺的組成部分。它們對於電子商務在發展中國家的傳播尤其重要，在發展中國家，信用卡滲透率很低，支付通常透過支票或其他非即時方法進行，這些方法會助長欺詐行為。
當然，增強信任的機制可以包括傳統的執法技術，這些技術會懲罰欺詐的肇事者，並建立法律來追蹤內容汙染者。然而，也出現了包括其他部門在內的幾種非傳統機制。其中包括認證網站的第三方驗證實體。另一種常見的機制是使用線上聲譽系統，例如 eBay 和其他電子商務網站推廣的系統，這些系統允許買家對賣家的可靠性和誠信進行評分。
網際網路是全球化的主要驅動力之一。正是由於電子郵件、更便宜的國際 IP 電話以及輕鬆地向全球受眾釋出內容，世界才感覺比以往任何時候都更小。
同時，網際網路本身在很多方面都受到全球化的影響。事實上，網際網路上所面臨的一些主要挑戰是全球化的結果。例如，網路在國家法律制度和司法管轄區的蔓延是使網路難以管理（或“治理”）的部分原因。當一個國家/地區的使用者下載在另一個國家/地區釋出的資訊時，國家/地區的司法管轄區經常發生衝突。也許最著名的例子發生在 2000 年，當時法國法院要求雅虎！從線上拍賣網站上刪除納粹紀念品；雖然在美國（賣家所在地）銷售這些紀念品是合法的，但在法國仇恨言論法下是非法的。地球站 5 (ES5) 是一個檔案共享網路，被指控為侵犯版權提供便利，也說明了管轄權問題；該網路在西岸和加沙地帶執行，處於法律的無人區，安全地超出了大多數國家當局的掌控範圍。
關於司法管轄區的混淆（這往往反映了不同國家/地區之間相互衝突的社會和文化規範）使得難以以連貫的方式管理網際網路。許多專家認為，有效的網際網路治理依賴於國家層面更大的法律協調，例如在基於條約的組織或其他多邊組織中。但即使實現了這種協調，網際網路也使實施和執行國際治理制度變得複雜。一方面，網際網路的技術架構，尤其是它賦予的匿名性，使得追蹤肇事者變得很困難，尤其是當肇事者位於另一個國家/地區時。事實上，即使要了解使用者位於哪個國家/地區也很困難。面對法國法院的裁決，雅虎！辯稱它不可能遵守，因為它無法識別其使用者的位置。該公司認為，完全刪除拍賣物品相當於將法國法律強加於全球受眾。48
在一定程度上，地理位置裝置的興起緩解了這些困難，使識別使用者所在的地區變得更加可行。但對於那些擁有哪怕是一點點技術知識的使用者來說，繞開這些技術仍然很容易。而且地理定位技術本身也存在爭議；許多人擔心這些技術允許對網路進行過度的控制。
最終，成功的網際網路治理將取決於找到解決全球化帶來的這些棘手問題的方案。一些治理機構，特別是基於條約的實體，如世界智慧財產權組織、世界貿易組織和國際電聯，一直以來都採取國際化的治理方法，但他們需要應對一個截然不同的問題：需要對當地法律、規範和情緒保持敏感。不太可能存在一種萬能的網際網路治理模式。成功的治理將取決於在全球和地方之間找到合適的平衡——這一過程被稱為“全球本土化”。
雖然是一個有點爭議的概念，但融合大體上指的是不同形式的通訊之間的邊界逐漸消失。這一程序是由媒體數字化驅動的：因為不同型別的內容（例如，語音、資料和影像）今天可以分解成位和位元組，這意味著它們可以沿著相同的網路傳輸。雖然融合仍在進行中，但許多使用者已經使用單一寬頻線路傳送電子郵件、收聽音樂、進行電話通訊以及觀看電影或電視。
融合是一種強大的力量，正在重塑網際網路治理的格局。特別可以突出以下兩個重要結果
首先，通訊方式界限的模糊也意味著治理機構和責任界限的逐漸模糊。在融合的時代，為電信和電視等領域建立單獨的治理體系已經沒有多大意義。事實上，越來越多的國家已經引入立法或已經建立了所謂的“超級監管機構”來跨媒體領域進行監管。例如，新加坡是世界上最早建立融合監管機構的國家之一，即新加坡資訊通訊發展管理局（IDA），該機構於 1999 年將電信監管與資訊科技監管合併。馬來西亞也擁有一個融合監管機構，即馬來西亞通訊與多媒體委員會；印度的通訊融合法案也類似地設想了一個跨部門監管機構，該法案已由議會透過，目前正在等待實施。
這種治理功能的融合並不侷限於國家政府的監管。在國際層面，人們也越來越意識到，以往責任僅限於單一媒體形式的多邊組織和其他群體可能需要拓寬視野。例如，ITU 的職責已經逐漸超越了純粹的電信領域；如今，它深度參與了許多網際網路以及更廣泛的 ICT 相關問題。圍繞 ENUM 的工作，涉及 IETF、ITU 和其他機構，是試圖在不同的媒體類別中建立治理框架的另一個例子。
這種治理功能的融合，就像推動它的技術融合一樣，仍不完善。領域爭奪和缺乏跨部門技術能力仍在阻礙其發展。儘管如此，這是一個不可避免的過程，它已經對網際網路治理格局產生了重大影響，並將繼續在未來產生影響。
網際網路治理如何適應技術變革？
融合只是技術快速變化的一個例子（儘管很戲劇性）。僅僅十年前，亞洲使用者從美國購買並下載音樂到全球網路幾乎是不可想象的。然而，今天這種情況經常發生，並在過程中引發了關於治理的難題。我們在關於全球化和融合的討論中已經看到了一些這些問題。
這些問題和挑戰在未來幾年很可能加劇。隨著技術的不斷快速變化，現有的治理機構和制度有兩種選擇。他們可以每當出現一項新技術就重新調整他們的系統，或者他們可以建立今天足以適應新興技術的靈活系統。第一個回應被稱為“反應性監管”，通常被認為是一種不令人滿意且效率低下的治理形式。這意味著治理總是落後於技術，並且會導致缺乏一致性或統一性的治理系統。此外，它會導致一種“技術決定論”，即我們的法律和治理系統是由技術塑造（即決定）的，而不是由更廣泛的社會、政治和經濟目標決定的。
為了避免這種反應性的回應，治理結構應儘可能地塑造為“技術中立”。這意味著它們保持廣泛和靈活，足以適應開發中的新技術。法律的制定不應該參考任何特定技術，而應該參考社會的基本價值觀和社會政治目標。
例如，考慮普遍接入問題。針對特定技術（例如固定電話）的普遍接入政策不太可能實現其基本動機（即為儘可能多的人提供接入）。這是因為它們排除了新的、可能更便宜且更靈活的技術。隨著更便宜的無線技術出現在市場上併成為接入的可行方法，將它們排除在普遍服務義務或旨在促進接入的政府補貼之外已經沒有意義。因此，普遍接入政策需要以儘可能廣泛和技術中立的方式起草，參考提供接入的更廣泛目標，而不是針對實現該目標的特定技術。